中國國家安全委員會的形成與發(fā)展

文/劉夢然

中國國家安全委員會的形成與發(fā)展

文/劉夢然

一、我國國家安全委員會的成立背景

我國成立“國安委”的工作是籌備許久、醞釀多時的。我國現(xiàn)已有諸多職能部門和相關(guān)機構(gòu)涉及安全領(lǐng)域，如安全部、公安部、外交部等。但這些部門和機構(gòu)的工作著力點是分散的，且相互溝通匱乏，呈現(xiàn)條塊分割的格局，缺乏集中的協(xié)調(diào)與指揮。當(dāng)下成立“國安委”不僅用意在于協(xié)調(diào)各相關(guān)部門與機構(gòu)，凝聚力量，更有現(xiàn)實背景：

（一）頂層設(shè)計以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全局。其中涉及國家安全和對外戰(zhàn)略的政府機構(gòu)包括外交、國防、情報等部門，但多數(shù)時候，單一部門常受限于部門利益和缺乏格局意識而提出不全面的方案，無法更好、更全、更快地預(yù)防、應(yīng)對危機，因此必須提高國家安全的協(xié)調(diào)層級。這樣才更利于統(tǒng)籌國內(nèi)、國際兩個大局，制定維護(hù)國家安全的中長期頂層戰(zhàn)略，更快、更好、更全地預(yù)防、應(yīng)對危機。

（二）維護(hù)國家經(jīng)濟、軍事、外交安全的需要。2010年第二季度中國成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，這種狀態(tài)下設(shè)立一個全面的維護(hù)國家經(jīng)濟利益的安全機構(gòu)是極為必要的；除了美國戰(zhàn)略中心的東移等傳統(tǒng)安全外，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)信息安全等非傳統(tǒng)安全均需應(yīng)對，這都需要國家領(lǐng)導(dǎo)層整合軍事和行政等多方力量及時拿出決策；冷戰(zhàn)結(jié)束后面對美國直接遏制的更為復(fù)雜的國際形勢、如何鞏固黨的執(zhí)政地位和保持國家的性質(zhì)不改變，這也需要國家領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)形勢的走向作出判斷，拿出對策。

（三）我國創(chuàng)新國家治理的重要舉措。十八屆三中全會公報將設(shè)立國家安全委員會的內(nèi)容安排在創(chuàng)新國家治理的部分，可見其本身就是創(chuàng)新國家治理的應(yīng)有之義，是國家治理戰(zhàn)略的有機組成部分。

二、國外國家安全委員會概況

各國設(shè)立國家安全事務(wù)決策或協(xié)調(diào)部門成為了近幾十年來各國國家機構(gòu)設(shè)置變動中的常見現(xiàn)象。這些部門機構(gòu)有著相同或相近的職能，都對國家的重大政治和安全事務(wù)有著重要影響。

美俄之外，英國、法國、德國、日本、印度、巴基斯坦、以色列、澳大利亞等30多個國家設(shè)立了國家安全委員會或職能類似機構(gòu)。因此，國家安全委員會不但是“大國標(biāo)準(zhǔn)配置”，還是多國在涉及處理內(nèi)外安全問題時的“信賴之選”。但是，在權(quán)力范圍、構(gòu)建形式及運行模式上有所差異。

（一）權(quán)力范圍。國家安全委員會按照其性質(zhì)可分為協(xié)調(diào)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)3種。根據(jù)美國《國家安全法》而設(shè)立的安全委員會的主要職責(zé)是“幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)美國的軍事政策和外交政策”，在其設(shè)立與發(fā)展初期性質(zhì)近似咨詢機構(gòu)。尼克松時期，安全委員會權(quán)力擴大，甚至一些政府部門須總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理指示行事；里根時期以后，安全委員會權(quán)力趨于穩(wěn)定，主要負(fù)責(zé)擬定安全政策、協(xié)調(diào)安全體系、監(jiān)督執(zhí)行情況，向總統(tǒng)提出建議。以這種協(xié)調(diào)性質(zhì)設(shè)立安全委員會的，還有吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國。俄羅斯、日本等國的安全委員會（安全會議）僅是總統(tǒng)或內(nèi)閣提供參考建議的咨詢機構(gòu)，而不是權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)在安全管理過程中，收集、整理、反饋信息，策劃、起草、擬定國家安全政策方針。改變安全信息零碎的現(xiàn)狀，為高層提供高質(zhì)量的報告。上述兩種協(xié)調(diào)型、咨詢型安全委員會在法律上不具備決策權(quán)力，而伊朗、沙特、巴基斯坦等國的安全委員會則是總統(tǒng)（或國王、王儲）、總理、各部部長為成員，在國防與安全領(lǐng)域扮演著重要的角色，是最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。負(fù)責(zé)作出國家安全戰(zhàn)略的決定。

（二）構(gòu)建形式。各國國家安全委員會的構(gòu)建形式分為兩種：一種是十幾人至幾十人組成的會議型機構(gòu)，這種性質(zhì)的國安委規(guī)模較小，一般由國家安全委員會委員加秘書班子組成。另一種是由幾百人甚至成千上萬人組成的科層組織機構(gòu)，這種性質(zhì)的國安委規(guī)模較大，一般由安全委員會委員、秘書班子再加上所屬工作機構(gòu)組成。通過分析可得，會議型委員會雖適合協(xié)調(diào)各方利益，卻在處理具體問題時有其致命短板。一個國家需要務(wù)實且執(zhí)行力強的國安委來應(yīng)對呈逐步專門化、常態(tài)化趨勢的國家安全問題。所以高層組織性質(zhì)的“國安委”是各國發(fā)展轉(zhuǎn)型的趨勢。

（三）運行模式。各國國家安全委員會的運行模式可分為兩種：日常性的分級會議與針對具體事件的小組決策會議。以美國為例，在非緊急狀態(tài)下，國家安全委員會實行分級會議的形式針對國家安全的重大問題形成決策，即：最高國家安全會議（總統(tǒng)主持）、部長級安全會議（國家安全事務(wù)助理主持）、副部長級安全會議（國家安全事務(wù)副助理主持）。緊急狀態(tài)下，則成立小規(guī)模、高層次、反應(yīng)迅速的“危機決策特別小組”，由總統(tǒng)直接選定的相關(guān)部門官員組成的小組成員進(jìn)行危機治理。在俄羅斯，針對當(dāng)前最主要的安全問題，總統(tǒng)每月主持召開一次聯(lián)邦安全會議，同時提出可行方案。組成俄聯(lián)邦安全會議的安全會議機關(guān)、跨部門委員會和科學(xué)委員會則定期召開分級會議。一旦具體到專門危機事件，安全會議還會成立一些臨時委員會跨部門協(xié)作。

三、我國國家安全委員會的職能定位

（一）我國國安委應(yīng)具備的特點。

1.充分的授權(quán)?！皣参碧岢龅恼吲c建議應(yīng)達(dá)到讓相關(guān)的部門充分信任的效果?！皣参钡亩喾絽f(xié)調(diào)等各種行動應(yīng)該讓其他部門負(fù)責(zé)人了解。

2.廣泛的號召力?！皣参钡某?wù)委員、委員應(yīng)有足夠強的協(xié)調(diào)政策的能力,并且能將有關(guān)的職能部門和人員凝聚一起，以便于決定迅速有效實施。同時對主席提出獨立的建議。

3.精簡的機構(gòu)設(shè)置。國家安全委員會成員的人數(shù)應(yīng)限制在50名專職人員之內(nèi)并且下屬機構(gòu)數(shù)目應(yīng)該控制。針對于不同的安全問題領(lǐng)域設(shè)置不同的職能機構(gòu)。非特殊性的工作應(yīng)交付國務(wù)院或其他機構(gòu)來完成。

4.順暢的溝通機制?！皣参睉?yīng)建立一種互動性強的溝通機制以便于滲透到工作中，從而使在關(guān)系到重大問題時可以參考各個部門的建議。

5.資深的工作經(jīng)驗。組成“國安委”的人員素質(zhì)應(yīng)得到足夠的重視，必須是政治素質(zhì)過硬且在政府工作中有充足經(jīng)驗的人，了解他們的工作，善于處理同高級官員的關(guān)系。

6.強大的自我約束力?！皣参背蓡T應(yīng)保持較高的政治警覺性，受到嚴(yán)格的職業(yè)約束，抗誘惑能力強，與外界媒體的接觸少。

（二）我國“國安委”應(yīng)具備的職能。

1.治理整合功能。在我國的安全管理領(lǐng)域，由于安全理念的落后和治理能力不強，令出多門、職責(zé)交叉的現(xiàn)象嚴(yán)重。

首先，“國安委”應(yīng)健全重大危機響應(yīng)制度，通過建立“危機前責(zé)任劃分”制度、“預(yù)授權(quán)”制度，“危機后評估”制度、責(zé)任追究制度，最大可能地提升決策效率，保證危機下響應(yīng)機制全面快速啟動。其次，“國安委”應(yīng)明確劃分重大危機中的“前方指揮權(quán)”與“后方?jīng)Q策權(quán)”，建立一種前方后方相協(xié)調(diào)的指揮體系。最后，“國安委”應(yīng)整合信息資源，逐步改善各相關(guān)職能機構(gòu)、地方的信息碎片化、孤立化局面。

2.風(fēng)險管理功能。近些年來，一些歐美國家相繼建立了系統(tǒng)的政府風(fēng)險管理制度。并上升為國家戰(zhàn)略。在美國、英國，政府已開始實行對戰(zhàn)略風(fēng)險的管理。而我國設(shè)立“國安委”以后可以對政府風(fēng)險建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，對政府風(fēng)險管理工作進(jìn)行整體設(shè)計，把指導(dǎo)滲透到政府工作的全過程中。

3.戰(zhàn)略支持功能。“國安委”應(yīng)轉(zhuǎn)變重大危機應(yīng)對安全風(fēng)險的遏制，制定與國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展結(jié)合的重大問題統(tǒng)籌規(guī)劃，并在“國安委”的領(lǐng)導(dǎo)下建立包括具有安全管理職責(zé)的中央領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位培訓(xùn)制度、國家重大安全事件應(yīng)急演練制度和加強重大安全管理中的評估制度設(shè)計。

當(dāng)然，上述特點與職能只是借鑒各國“國安委”幾十年的發(fā)展與改革實踐總結(jié)得出的。而中國的“國安委”由于尚為新生事物，還未有實踐經(jīng)驗，且一國的“國安委”是根據(jù)本國的內(nèi)外實際作出大戰(zhàn)略的重要機構(gòu)，對別國的有效經(jīng)驗只能做有選擇揚棄的參考，而不能照搬照抄。

近年來，涉及國家安全的重大危機事件呈現(xiàn)多發(fā)和突發(fā)態(tài)勢，這些重大事件，往往事發(fā)突然，影響很大，對反應(yīng)和處置的要求也越來越高，這就需要國家從整體上在第一時間作出快速反應(yīng)。設(shè)立“國安委”，將會大大提高這種快捷有效的應(yīng)對能力。習(xí)總書記明確指出，國家安全委員會主要職責(zé)是制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進(jìn)國家安全法治建設(shè)，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題?？傊?，成立“國安委”就是為了在安全戰(zhàn)略層面上提升決策能力、協(xié)調(diào)能力、反應(yīng)能力、實施能力?！皣参钡某闪⑶》昶鋾r，也正當(dāng)其用。

（作者單位：北京師范大學(xué)）