走向現(xiàn)代法治國家：當下中國的民主政治議程

孫曉春

(南開大學政府學院，天津 300071)

民主與法治，是現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的根本標志。早在1997年，中共十五大就提出了依法治國，建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略任務，從此前的“以法治國”到“依法治國”的轉(zhuǎn)變，是近幾十年來最有意義的理論進步。習近平同志在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話中又一次強調(diào)，要“堅持人民主體地位，擴大人民民主，推進依法治國”①《習近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話》，《人民日報》2013年3月18日，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0318/c64094-20819130.html，黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又進一步明確了“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略任務，決議指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml近幾十年中國社會的改革歷程告訴我們，沒有政治體制改革，經(jīng)濟體制改革是不可持續(xù)的。隨著我國的改革事業(yè)進入了“深水區(qū)”，黨的十八屆三中全會把政治體制改革、建設社會主義法治國家的任務明確提出來，表明我們國家的政治體制改革已經(jīng)進入一個新的階段，而民主與法治則是當今中國社會政治體制改革的核心主題。

一、應該如何理解現(xiàn)代民主政治

在當代世界，“民主”是為人們廣泛認同的符號，不過，對于民主卻有著各不相同的理解。在一個社會里，占主導地位的公共哲學怎樣詮釋民主，社會生活中的大多數(shù)人也就怎樣理解民主，而人們對民主政治的理解又在根本上決定了這個社會有什么樣的制度安排和政治運作過程。改革開放以來，我們國家在民主政治建設方面作了許多努力，但無庸諱言，我們國家民主政治的發(fā)展進程并不盡人意。政治發(fā)展進程的相對滯后，原因固然是多方面的，不過，人們在觀念形態(tài)上對于民主政治存在的種種誤解也是不可忽略的原因。

說到近代以來的民主政治，人們首先想到的是近代思想家闡發(fā)的人民主權觀念。人民主權論的真實意義在于把人民設計為主權者，這就從根本上否定了專制政治的合理性。作為人民主權觀念的首倡者，盧梭一方面認為人民是“主權者”，是政治權力的唯一來源，當國家的管理者與人民的要求相違背的時候，人民有權收回管理者手中的權力；另一方面，他又把民眾設計為“臣民”，認為人民必須接受國家管理者的統(tǒng)治。盡管盧梭的人民主權理論對于近代的社會革命曾經(jīng)起過極其重要的作用，但是，“主權者”與“臣民”這樣的雙重理解，畢竟無法落實為現(xiàn)實生活中的制度安排。在這一意義上說，以洛克、約翰·密爾、孟德斯鳩為代表的思想家有關“自然權利”與法治的思想主張，對于現(xiàn)代民主政治便有著彌足珍貴的價值。遺憾的是，一直以來，我國理論界更多地受到了盧梭“人民主權論”的影響，但對洛克、孟德斯鳩等人的思想主張卻沒有予以應有的重視。①關于這一問題，筆者在另一篇論文中曾有所論述，參見拙作《盧梭的人民主權論與中國近代的民主進程》，《貴州社會科學》2009年第5期。體現(xiàn)在有關現(xiàn)代民主政治的認識和理解方面，便是人們更多地強調(diào)社會主義民主是人民群眾當家作主，但是現(xiàn)代國家的公共屬性以及法治國家的建設問題卻沒有受到應有的重視。

其實，現(xiàn)代民主政治之所以把公共意義的國家作為必要的邏輯前提，是因為只有在公共的國家里民主才是必要的。在英語世界，共和國或被寫作“common wealth”，意為公共的財富。公共意義的國家是人們公共生活的空間而不是任何人的私有物，只有在這樣的國家里，才需要人們以投票或者協(xié)商的方式來對公共事務做出決定。事實上，我們所說的“人民當家作主”，只有在公共國家的前提下才有真實的社會意義。

傳統(tǒng)的中國社會沒有公共國家的觀念。在古代中國人的觀念中，國家、權力都是君主的私有物，“國者，君之車也，勢者，君之馬也”②《韓非子·外儲說右上》。。在古代思想家那里，掌握統(tǒng)治權力的君主被設定為國家理所當然的主人。近代以來的社會革命顛覆了傳統(tǒng)思想的這一邏輯，隨著現(xiàn)代民主思想在中國的傳播，人們才逐漸認識到了國家的公共屬性。事實上，我國理論界“人民群眾當家作主”的說法，在某種程度上所表達的便是我們對于國家的公共性的理解。同時也必須承認，由于傳統(tǒng)思維方式的影響，我們對于現(xiàn)代法治國家與民主政治的理解仍然帶有“所有”的痕跡。這種傳統(tǒng)的思想觀念常常會在不經(jīng)意間在某些有關民主的闡釋中流露出來。例如，有的學者便說，所謂民主，就是指一個國家內(nèi)部居民與政權之間的關系：“享有管理國家權力的那部分人，就享有民主，不享有管理國家權力的那部分人，就不享有民主?！雹弁趸輲r：《論民主與法制》，《政治學研究》2000年第3期。于是，那些“不享有民主”的人們，就成了專政的對象。這種說法的要害在于，它把民主僅僅理解為“國家主人”的內(nèi)部事務，而將沒有被認定為“國家主人”的那部分社會成員排除在了民主政治之外。這與其說是對民主政治的理論說明，還不如說是在論證一部分社會成員壟斷權力并對另一部分社會成員實行剝奪的合理性。

美國著名政治學家羅伯特·達爾在《民主理論的前言》一書中曾經(jīng)說過：在一個社會里，無論是把權力交給少數(shù)人還是多數(shù)人，如果沒有了“外部制約的限制”，都將導致少數(shù)人對多數(shù)人的暴政或多數(shù)人對少數(shù)人的暴政。④羅伯特·達爾：《民主理論的前言》，顧昕、朱丹譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店、牛津大學出版社1999年版，第6頁。達爾的這一說法，不難從古今中外的歷史上得到證明。在每一個社會里，達爾所說的“暴政”都是在公共權力的“所有”狀態(tài)下發(fā)生的。如此說來，我們所以需要民主政治的理由，并不是要解決哪些社會成員應該擁有權力和享有民主，哪些社會成員不應該享有民主而接受專政的問題，而是要使國家成為真正意義上的公共生活設施，從而把“暴政”發(fā)生的概率降到最小。

我們國家是否需要民主政治?在近年來有關民主政治的討論中，人們對于這一問題的回答基本是肯定的。但是，民主在當下的中國社會是否是可行的，人們的看法卻并不一致。有相當一部分人認為，由于當前我國公民的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)相對較低，所以我們目前還不具備實行民主的條件，我們只能通過啟蒙教育來提高公民的政治素質(zhì)，從而為民主政治創(chuàng)造條件。這一觀點無法令人同意。誠然，公民的政治素質(zhì)對于現(xiàn)代社會的民主政治來說確實至關重要，好公民對于每一個社會的政治生活來說都是有益的。但這并不構成民主政治的必要條件。其實，現(xiàn)代社會的民主政治所依賴的是一個有關人的假定：每個人都是理性的、道德自律的主體，他們知道如何正當?shù)匦惺棺约旱臋嗬?。即使現(xiàn)實生活中的人們的道德素質(zhì)是千差萬別的，但仍然要給予每個人表達利益的機會?？梢哉f，民主政治是基于社會成員的基本權利的政治安排，而不是基于公民素質(zhì)的考慮。民主政治所以必要，不是因為我們的社會里有了這樣的公民，他們的道德素質(zhì)或政治素質(zhì)達到了民主政治的要求。相反，卻是因為我們社會里存在著道德素質(zhì)和政治素質(zhì)各不相同的人們，他們需要同等的參與政治生活的機會。

我們的社會是由目標各異的人們組成的群體，生活在不同社會位置上的人們有著各不相同的利益與訴求，我們有理由假定，只要是不與人類的基本道德相違背，每一個人的利益與偏好都是正當?shù)?，因此，每一個人都應該受到尊重和公平的對待。不過，由于每一個社會成員都有著不同于他人的利益與偏好，所以，人與人之間的利益沖突便成了社會生活的常態(tài)。假如一個社會只是把表達訴求的機會給予一部分社會成員而無視另一部分社會成員的權利，無論這部分人是多數(shù)還是少數(shù)，這種政治最終都只能是暴政。正如18世紀美國著名政治家和思想家漢密爾頓所指出的那樣，“把所有權力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人。把所有權力賦予少數(shù)人，他們就將壓迫多數(shù)人”①喬納森·埃里奧特編：《在若干次全國會議就采納聯(lián)邦憲法展開的爭論》，轉(zhuǎn)引自羅伯特·達爾《民主理論的前言》第6頁。。

如此說來，我們所以實行民主政治的理由是自明的：因為我們每一個人都有著不可剝奪的權利，民主政治所能做的，便是為所有社會成員提供表達訴求的機會，并且允許社會成員根據(jù)自己的偏好參與公共的政治生活。對于每一個人來說，只要充分地表達了自己的利益訴求，也就盡其所能地影響了現(xiàn)實生活中的政治。不過，這并不排除由于利益與偏好的不同，某些個人的訴求因?qū)儆谏贁?shù)而遭到否決，但即便如此，由于有了表達意見的機會，他們也將從中感受到制度的公平。

二、頂層設計：當代中國民主政治發(fā)展的可靠路徑

十八大以來，習近平總書記曾經(jīng)多次在不同場合說到頂層設計和總體規(guī)劃對于進一步深化改革的重要性，在新近組織的政治局集體學習時的講話中，他又明確地說：“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”②《習近平主持集體學習，要求加強頂層設計推進改革》，《京華時報》2013年1月2日，轉(zhuǎn)引自《騰訊新聞》，http：//news.qq.com/a/20130102/000019.htm；另外，習近平總書記在2013年3月19日接見俄羅斯等國記者時，也闡明了我國要加強頂層設計以推進改革的觀點。參見：《習近平：加強改革頂層設計和總體規(guī)劃》，《騰訊財經(jīng)》2013年3月20日，http：//finance.qq.com/a/20130320/000611.htm。習近平總書記的這一觀點，清晰表述了我們國家進一步深化體制改革的主導思想。這對于當代中國的民主政治與法治國家建設有著尤其重要的意義。

近代以來的歷史證明，那些建立起現(xiàn)代民主政治的國家之間無論在政治上存有什么樣的差異，但有一點卻是共同的，每一個國家的民主政治都是通過國家層面的制度安排實現(xiàn)的。通過頂層的制度安排來規(guī)范整個社會的政治生活，是現(xiàn)代民主政治唯一可行的路徑。

頂層的制度設計對于民主政治何以重要?在這里，我們不妨參考一下羅伯特·達爾在《論民主》一書中的一段話。達爾認為，民主政治有一個“非常重要的限制條件”，民主政治所以能夠得到發(fā)展，“正是出于管理國家而不是管理小型單位的需要”③羅伯特·達爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務印書館1999年版，第99-100頁。。所以，民主就是指現(xiàn)代國家的政府所需要的制度，而不是那些規(guī)模有限的基層單位的制度。對于這一點，達爾進一步解釋說，那些規(guī)模遠比國家為小的單位，如某種類型的委員會、俱樂部或者小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們也可能是按照民主原則管理的，在它們的內(nèi)部，雖然也有既定的投票程序，并且也有投票權的平等。但是，這樣的組織結構并不需要數(shù)量龐大的通過選舉產(chǎn)生的官員。所以，民主政治指的并不是這一層面上的制度安排。

改革開放以來，我們國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但從總體上來看，政治體制改革卻相對滯后于經(jīng)濟體制改革。民主政治與社會主義法治國家建設并沒有隨著經(jīng)濟的起飛而取得相應的進展，一個重要的原因，就是我們忽略了頂層設計對于當代中國政治發(fā)展的重要性。例如，自上個世紀80年代以來，我們在以村民自治為主要內(nèi)容的基層民主上用了許多功夫。在很長的一段時間里，我國的村民自治曾經(jīng)引起國內(nèi)外政治學界的廣泛關注。許多人以為，村民自治或許可以成為中國政治體制改革的試驗性范本，甚至有人認為，通過不斷完善村民自治，可以循序漸進地擴大基層民主的范圍，從而推進政治體制改革，實現(xiàn)當代中國的政治發(fā)展。然而，村民自治在實踐中卻遇到了許多難以解決的問題。據(jù)有關方面的調(diào)查，在許多地方都不同程度地存在著家族宗族勢力影響村民委員會選舉、甚至在村民委員會選舉過程中不同程度地存在賄選、暴力脅迫等現(xiàn)象。④參見：《改善城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村村民自治狀況》，中國政協(xié)新聞網(wǎng)2013年4月3日，http：//cppcc.people.com.cn/n/2013/0403/c34948-21006886.html?，F(xiàn)在看來，最初人們對村民自治的期望過于樂觀了。

在理論上說，有關基層單位的制度安排，應該是整體的社會安排的一部分?？疾煳覈陨蟼€世紀80年代以來實施的村民自治制度，不難看出，村民委員會這種“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的自治組織，與更高層面的選舉制度是無法銜接的，村民自治在事實上成了游離于國家選舉制度之外的結構，再由于缺乏相關的法律保障，這種基層民主形式在實踐中遇到問題便不足為怪了。

在近幾十年我國的體制改革進程中，社會各界在十分重要的一點上形成了共識，那就是我們要走中國特色的政治發(fā)展道路。從實踐的角度來看，這種說法無疑是正確的。在當今世界上，任何一個國家的政治發(fā)展都不可能脫離自己國家的實際，即使是政治經(jīng)濟制度極其相似的歐美國家之間，民主政治也呈現(xiàn)出各不相同的特點。我們有理由說，未來中國社會的民主政治也必定有著不同于其他國家的特色。中國特色的政治發(fā)展道路是由我國的具體國情決定的，對于我們國家來說，它是唯一可能的政治。不過，我們也應該看到，無論不同社會的政治生活有什么樣的差異，但作為現(xiàn)代民主政治，必然在某些方面具有共同的特性。我們沒有理由忽視西方國家的有益經(jīng)驗，這些經(jīng)驗同樣是人類共同的財富，沒有哪一個國家有權利壟斷這些財富。出于同樣的理由，這些歷史經(jīng)驗也同樣值得我們珍視?，F(xiàn)代民主政治究竟在哪些方面具有共同的特征，我們這里不能一一列舉，但至少以下幾個方面應該是現(xiàn)代民主政治的必須具備的要素。

首先，現(xiàn)代民主政治必須遵循法治原則。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾經(jīng)說到：“一種政體可以是這樣的，任何人都不會被強制去做法律不強迫他做的事情，也沒有誰能阻止他去做法律允許他做的事情?！雹費ontesquieu：The Spirit of The Laws，translated and edited by Anne M.Choler，Basia C.Miller and Harold S.Stone，Cambridge University Press，1989，pp.155-156.也就是說，在現(xiàn)代法治國家，法律是約束公共生活的絕對權威，在法律面前，任何個人和團體都沒有特殊的地位。即使是作為社會管理主體的執(zhí)政者，也必須在法律的范圍內(nèi)活動。

關于法律與法治，一直以來，在中國理論界十分流行的是法律工具論的觀念，這種觀念可以追溯到戰(zhàn)國時期法家的法治理論，先秦法家認為，法律就是君主用來維護其政治統(tǒng)治的工具，“有生法，有守法，有法于法。生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也?！雹凇豆茏印と畏ā?。這種觀念深深地影響了當代中國的理論界。自上個世紀50年代以來，幾乎在任何一本有關法律的教科書中，法律都被解釋為由統(tǒng)治階級制定用來鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級反抗的工具。這表明，在相當長的歷史時期里，我們對于法律的理解并沒有擺脫傳統(tǒng)的窠臼。在任何一個社會里，現(xiàn)實政治生活中發(fā)生的問題，其原因都在于流行的公共哲學，可以說，在幾十年的時間里，我們國家所以沒有建設成為現(xiàn)代法治國家，這種法律觀念是其深層的原因之一。

近代以來民主政治最有意義的成就就是實現(xiàn)了民主與法治的均衡。在某種意義上說，民主的實質(zhì)是對公共權力的有效限制。1215年英國大憲章第39條明確規(guī)定，未經(jīng)合法審判，對任何自由人不得施行逮捕、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)、放逐出境等處分。自此以后，限制執(zhí)政者的權力便成為民主的基本精神。近代以來民主政治的發(fā)展歷程告訴人們，在一個社會里，如果沒有現(xiàn)代意義的法治，即使這個社會有一個既定的民主程序，也不會有高質(zhì)量的民主政治生活。

近一個時期，在有關民主與法治的討論中，有人以為，用憲法規(guī)范和保障民主是資本主義國家所特有的，這種觀點是不可接受的。持這種觀點的人顯然不知道，民主政治所以必要，其真實的原因就在于約束現(xiàn)實生活中的公共權力，從而防止公共權力被濫用。無論一個國家的具體國情如何，只要它選擇了走向現(xiàn)代民主政治的發(fā)展道路，在這一方面就不會有例外。對于致力于實現(xiàn)現(xiàn)代化的中國來說，社會主義民主政治是否需要憲法的保障，黨的十八屆三中全會決議作出了明確而有力的回答：為了建設社會主義法治國家，必須“維護憲法法律權威?！薄耙M一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml無可懷疑的是，當代中國的民主政治建設和政治發(fā)展，同樣需要民主與法治的均衡。

其次，現(xiàn)代民主政治應該具有可靠的權力約束機制。法國近代著名思想家孟德斯鳩說：“人們會恒久地看到，一切擁有權力的人都傾向于濫用權力，而且會把權力用到極致?！泵系滤锅F認為：“為了防止權力被濫用，必須通過對事務的安排，以權力約束權力?！雹躆ontesquieu：The Spirit of The Laws，translated and edited by Anne M.Choler，Basia C.Miller and Harold S.Stone，Cambridge University Press，1989，p.155.以權力制約權力的有效方式便是適當分權。⑤Séparation一詞，過去譯為“分立”，從孟德斯鳩行文原意來看，這一譯法不很妥帖，這里姑且譯為“分離”。在孟德斯鳩有關概略的論述中，孟德斯鳩有時也說權力配置(distribution)，顯然，孟德斯鳩這里所說的權力分離含有權力配置的意思，而不是簡單的權力分割。對于這一點，許明龍在其所譯《論法的精神》(商務印書館2012年版)的《譯者附言》中有詳細說明。孟德斯鳩的這一思想奠定了近代民主政治的理論基石。近代以來，凡是健康運行的民主政體，大都體現(xiàn)了孟德斯鳩的這一思想。

改革開放以前，我們實行的是從前蘇聯(lián)那里學來的那套權力高度集中的體制。黨的十一屆三中全會以后，我們逐漸認識到了權力高度集中的危害，在實踐上也不斷地改變以往那種權力高度集中的政治體制，例如充分發(fā)揮各級人民代表大會和人民政協(xié)的作用等等，這在一定程度上起到了約束行政權力的作用。同時，我們也曾在分權方面作過某些嘗試，主要是把原來由中央掌握的權力下放給地方，即所謂“減政放權”。這些嘗試在某種程度上是有益的，但應該指出的是，對于我們這個有著數(shù)千年中央集權傳統(tǒng)、幅員遼闊的國家來說，我們應該審慎地評估那種行政權力層層分割式的“減政放權”所帶來的社會效應。

關于當代中國的政治發(fā)展，我們絕不照抄照搬西方國家的政治制度模式。但與此同時，我們也需要明確的是，在我們的社會里，防止公共權力被濫用仍然是保證我們社會政治生活質(zhì)量的重要前提。如此說來，在當代中國社會的具體環(huán)境下，怎樣實現(xiàn)切實有效的權力約束，無疑需要我們有更高的智慧。

再次，現(xiàn)代民主政治離不開廣泛的大眾參與。大眾參與是現(xiàn)代民主政治不可或缺的要素。大眾參與之所以必要，是因為現(xiàn)代國家在規(guī)模上已經(jīng)遠遠超過古代的城邦或者城市共和國，每遇重大的公共事務，不可能像古代的直接民主那樣，由所有的公民聚集到廣場上投票表決，而只能實行代議制民主。當國家的公共事務通常由代議制政府管理的情況下，公民個人的意見表達便成為民主政治的重要補充。

大眾參與是公民基于自身權利，以個人為單位，以自愿為前提，通過合法的方式表達自己意見與利益訴求的行為，一般說來，諸如選舉、走訪、發(fā)表議論是大眾參與的主要方式。由于公民的參與行為往往是根據(jù)自身利益和個人理解發(fā)生的，所以，大眾參與更多地是“無序”的或無組織的。不過，盡管社會大眾的政治參與是以個人為單位發(fā)生的，但是，對于社會政治生活的意義卻十分重大，因為這是一個社會作出合理的政策選擇的前提。羅伯特·達爾在說到公眾參與之于現(xiàn)代民主政治的意義時指出：如果說讓所有同胞都生活在完全和美的狀態(tài)是一種不合理的期望的話，那么，“我們就應當設法建立一套滿足某些合理標準的制度規(guī)則和法律的程序”，“這個程序必須保證，在一項法律生效以前，所有的公民都有機會表達自己的觀點”。①羅伯特·達爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務印書館1999年版，第61頁。達爾在這里說的是大眾參與在制定法律過程中的作用，實際上，公民的政治參與對于全部的公共政策選擇都是有意義的。

要真正發(fā)揮公民參與在發(fā)展現(xiàn)代民主政治中的積極作用，還必須正確認識和妥善處理好有組織的參與(也稱有序參與)與以個人為單位的參與之間的關系。不斷擴大公民有序參與是我國發(fā)展社會主義民主政治的重要舉措，公民在這種參與中也能充分表達自己的利益訴求，但這種應組織者的需要或者在組織者的引導下發(fā)生的參與，對于參與者表達自己的利益訴求來說有時也存在障礙。因此，如果單純擴大或者只允許這種形式的參與，實際上就會相應地壓縮公民個人參與的空間。大眾參與也就失去了本來的意義。有人認為，在有序參與的過程中，人們關心的是公共利益，而以個人為單位的“無序”參與，通常表達的是公民的個人利益。其實，在現(xiàn)實生活中，我們之中的絕大多數(shù)人首先感受到的都是自己的切身利益，人們最為關心的也是自己的利益。在邏輯上，只有知道自己的利益何在的人才真正知道什么是他人利益和公共利益。當社會大眾在政治參與過程中廣泛地表達個人利益的時候，實際上也就表達了公共利益。因為所謂的“公共利益”最終還是要體現(xiàn)為每一個社會成員的利益。另外，我們還要注意到，在現(xiàn)實的政治生活中，公民的個人參與行為的確有意無意中被忽視了，近年來屢屢發(fā)生的地方政府攔截訪民的事件便是這方面的例證。②據(jù)媒體報導，各地方政府攔截訪民的做法，大體上有黑監(jiān)獄、勞教和送精神病院等幾種方式，這方面的報導可見《南方周末》2010年12月18日的《陜西上訪女遭開萬人大會示眾，盤點地方政府截訪手段》和《新京報》2011年8月4日的《50多名來京上訪者被“黑監(jiān)獄”非法關押》。事實上，訪民的上訪行為也是一種合法的表達利益的方式，盡管人們在上訪過程中維護的是個人權益，但其客觀指向卻是公共政策的改善。上訪民眾沒有受到公平的對待，其實質(zhì)就是對公民參與權利的侵害。據(jù)有關方面的調(diào)查，各地訪民在上訪前，有70%的人曾經(jīng)通過網(wǎng)絡向地方政府投訴，但其中九成以上的人都沒有獲得滿意答復。③《七成上訪者向地方政府網(wǎng)站投訴過》，《中國青年報》2012年1月11日。由此可見，在我們的社會里，建立確實可靠的公民參與機制是我們亟待解決的任務。

三、收束政府權力：當下中國政治體制改革和核心主題

我國自黨的十一屆三中全會以來的經(jīng)濟體制改革是在政府主導下日益深入的?！罢鲗А睘楦母镙斎肓嗽丛床粩嗟膭恿?，但與此同時，隨著改革的深入，其消極影響也日漸顯露出來。主要體現(xiàn)在政府權力的日益膨脹和整個社會對于政府依賴程度的加深，隨之而來的便是政治體制改革的遲滯。盡管近年來我們一直在著意構建公共服務型政府，但這種情況并沒有發(fā)生根本改變。在改革已經(jīng)步入“深水區(qū)”的時候，政府主導在事實上已經(jīng)成為深化改革的阻力。

1993年鄧小平同志的南巡談話確定了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路。在邏輯上說，從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制，其本身便意味著全方位的社會改革。這是因為，社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)在于由市場配置資源，而不是通過行政權力配置資源。如果我們健康地走上社會主義市場經(jīng)濟道路的話，政府權力應該是相對弱化的?？墒?，二十幾年以后，政府權力不但沒有弱化，在社會經(jīng)濟生活中的主導作用卻在不斷強化。何以如此?18世紀美國著名政治家和思想家富蘭克林曾經(jīng)說過：“有兩種欲望對人類事務有著強有力的影響，它們是野心和貪婪，以及對權力和金錢的熱愛?！雹俎D(zhuǎn)引自羅伯特·達爾：《民主理論的前言》，第8頁。富蘭克林說的不錯，讓人們放棄對權力的熱愛是十分困難的事情，在有著權力高度集中傳統(tǒng)的中國社會尤其如此。

當然，政府主導的經(jīng)濟模式在某些方面也有其長處，正如理論界某些人士所認為的那樣，我們現(xiàn)行的體制的最大優(yōu)勢就是可以集中國家財力做大事，特別是在金融危機這樣的事件來臨時，由政府主導的經(jīng)濟模式可以應付自如。這同樣是一種似是而非的理解。在現(xiàn)代社會，政府所承擔的主要任務并不是如何集中財力做大事，也不僅僅是為了應付金融危機那樣的極端情況，而更根本的是為正常的社會政治經(jīng)濟生活提供可靠的秩序。基于這樣的理由，收束政府權力是當前我國政治體制改革的核心主題。

中共十八屆三中全會做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml。在經(jīng)過長時間的探索與實踐以后，我們國家的改革開放事業(yè)終于又回到現(xiàn)代市場經(jīng)濟的軌道上來。對于已經(jīng)習慣于政府主導的中國社會來說，建立“現(xiàn)代市場體系”的關鍵就是收束政府權力，把本來應該由市場決定的事情交還市場，把屬于社會的權力還給社會。而政府則真正地承擔起市場的守夜人的職責。

首先，我們應該根據(jù)現(xiàn)代法治國家的基本要求，堅持依法行政。在現(xiàn)代法治社會，政府的一切權力都應該來自于法律授權，政府所能做的便是依法行政。所以，政府不應該擁有任何非法律授予的權力。現(xiàn)代法治國家所以拒絕政府的法外權力，其基本考慮也還是保護公民的基本權利，應該申明的是，我們這里所說的公民權利，是作為個人權利的公民權利。在現(xiàn)代法治社會里，公民個人的生命、財產(chǎn)以及人身自由權利，都應該受到法律的保護，未經(jīng)司法機構的合法裁判，任何個人和團體都不可以褫奪這些權利?？墒牵壳拔覈木唧w情況是，各級政府仍然握有一些非經(jīng)法律授予的權力，如，當下遭受非議頗多的勞教制度、行政審批制度以及各級地方政府脫不了干系的強征、強拆，都在事實上構成了對公民權利的侵害。在走向現(xiàn)代法治國家的過程中，我們必須對這些陳舊的制度或做法進行改革，把本應屬于司法機構的權力還給司法，把屬于社會的權力還給社會，把本應通過市場去做的事情還給市場。在放棄法外權力的同時，應該改變我們慣常的治理方式，在政府與公民及社會團體之間建立起協(xié)商機制，改變以往那種強制性的施政方式，而把注意力放在協(xié)調(diào)各種利益矛盾和沖突上來。

其次，進一步轉(zhuǎn)換政府職能，使政府充分承擔起市場守夜人的責任。在現(xiàn)代社會，政府是否具有經(jīng)濟職能，政府對于經(jīng)濟增長是否負有責任，答案無疑是肯定的。但是我們也必須看到，作為社會管理機構，政府的首要責任是保證國家安全和社會秩序，維護社會公平正義，這些責任是其他社會組織無法勝任的。相對于這些責任，政府對于經(jīng)濟增長所擔負的責任只能居于次要地位。在市場經(jīng)濟條件下，政府所能做的只是實施有利于經(jīng)濟增長的公共政策，維護公平的市場秩序，盡到市場守夜人的職責。在某種意義上，經(jīng)濟增長在通常情況下是政府履行了它的主要職責后的成果。

然而，近年來，我們顯然更多地強調(diào)了政府的經(jīng)濟職能。在很長的時間里，諸如招商引資、投融資等等成了許多地方政府的主要工作。在這種情況下，政府已經(jīng)不再是純粹意義的市場守夜人，而在某種程度上成了市場的參與者。的確，各級政府把注意力更多地投放到經(jīng)濟增長方面，對于經(jīng)濟增長確實起到了促進作用。但是，由此帶來的負面影響也不容低估。

為什么政府不能成為市場的參與主體，何以經(jīng)濟增長等功利性的目標不成能為政府的首要職責，其中的道理十分清楚。當政府成為市場的參與者的時候，市場的整體環(huán)境便會因之而發(fā)生改變，政府將會在有意無意之中與某些市場主體形成利益的紐結，并且因此打開愈來愈多的尋租空間。于是，市場便失去了公平的環(huán)境。或許，這就是我們何以在實現(xiàn)較快的經(jīng)濟增長的情況下，社會問題卻日益尖銳的深層原因。

再次，建立合理有效的公共政策選擇機制。中國有句俗話，叫做“文武之道，一張一弛”，在中國古代社會，這句話一直被看作是至善至美的治國之道。不過，古代的治道有其特定的社會背景，那就是，整個社會沒有穩(wěn)定的制度規(guī)范，國家的政治經(jīng)濟事務只能通過政策上的“張”“弛”來調(diào)解。然而，在現(xiàn)代法治國家里，正常的社會生活所需要的不是或張或弛的治國之術，而是相對穩(wěn)定的公共政策。

公共政策的穩(wěn)定意味著社會成員生活預期的穩(wěn)定。對于每一個人來說，無論他生活在什么樣的社會位置上，只要國家的公共政策是穩(wěn)定的，他的生活預期便是明確的，他也就有了通過個人的努力改善生活條件的可能?？梢哉f，穩(wěn)定的生活預期就是好社會的標志。在這樣的社會里，社會成員在日常生活中的努力不會因為環(huán)境的變化而失去價值，人們?yōu)楦纳片F(xiàn)實的生活條件所做的每一件事，都會使自己更加接近好生活的目標。反之，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境，情況就將大不一樣。在頻繁變化的政策環(huán)境下，一個社會成員為改善生活條件而付出的努力，卻有可能成為他陷入生活窘境的原因。

公共政策的本質(zhì)在于調(diào)節(jié)社會分配。我們可以假定，在公共政策沒有發(fā)生變化的情況下，存在著一個既定的分配狀態(tài)，一旦公共政策發(fā)生變化，這個分配狀態(tài)也將隨之發(fā)生變化，有的社會成員會因為政策的變化而獲得更多的份額，而與之相應的是某些社會成員份額的減少。那么，作為政策的制定者，便需要為分配狀態(tài)的變化給出一個恰當?shù)睦碛?。如果沒有足夠恰當?shù)睦碛?，分配狀態(tài)的改變就是不可接受的。

黨的十一屆三中全會以來，從總體上說，我們國家的改革開放政策是持續(xù)穩(wěn)定的，這為改革開放事業(yè)的深入和我們國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展在整體上提供了良好的政策環(huán)境。但在某些特定的時段里，也存有政策頻繁調(diào)整的情況，甚至還存在政策沖突的情形。例如，為了刺激經(jīng)濟，在某些時候?qū)嵭泄膭罹用褓彿?、購車的政策，但時間不長，為了控制房價、緩解交通壓力又轉(zhuǎn)而限購、限行，類似的情形近年來很是多見。雖然這種政策調(diào)節(jié)在短期內(nèi)可能會收到某種預期效果，但長遠地看，頻繁變化的經(jīng)濟環(huán)境終將消解經(jīng)濟與社會發(fā)展的內(nèi)生動力。

政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者，在走向現(xiàn)代法治國家的過程中，為了保證我們的社會生活有著良好、穩(wěn)定的政策環(huán)境，在客觀上要求政府成為審慎的決策者。我們需要建立一套穩(wěn)定的政策選擇機制，建立起行之有效的公共政策的選擇、評估的程序。在重大的公共政策出臺或者調(diào)整時，對可能的社會后果作出客觀的評價。與此同時，我們也要為社會大眾提供更多的參與機會，從而使公共政策制定真正成為公共的事情。

在走向現(xiàn)代法治國家、建設民主政治的發(fā)展道路上，我們還有許多事情要做。而上述這些則是當代中國民主政治議程中必須邁出的一步。