我國農村社區(qū)建設缺陷及其完善路徑

■覃杏花

我國的農村社區(qū)，已經(jīng)是一個相對完整的社會結構體系，是今后農村社會建設的突破口和重點。但是，我國當前的農村社區(qū)建設并不樂觀，其主要原因在于農村社區(qū)建設理念沒有及時跟進，以及對農村社區(qū)建設認識不到位等方面。其表現(xiàn)在:沒有很好地理順農村社區(qū)建設中的基層政權與基層民主之間的關系;廣大農村村民參與農村社區(qū)建設的愿望并不強烈;農村社區(qū)文化建設相對滯后。因此，尋找農村社區(qū)建設的新路徑就成為當前我國農村社會建設的重要課題。

一、我國當前農村社區(qū)建設的瓶頸

經(jīng)過一段時間的社會建設，我國農村社區(qū)建設得以快速發(fā)展，出現(xiàn)了諸如浙江楓橋模式等成功案例。然而，從宏觀層面考察發(fā)現(xiàn)，我國農村社區(qū)建設依然存在一些不足，特別表現(xiàn)在農村社會管理制度缺失、基層黨組織權力越位、村民參與意識缺乏以及農村社區(qū)建設法制化程度不高等方面，這些問題嚴重地制約著我國農村社區(qū)建設的健康發(fā)展。

(一)農村社會管理轉型期的制度缺失制約了農村社區(qū)建設的發(fā)展

我國農村社區(qū)建設是在政治體制改革和經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的背景下展開的。經(jīng)過多年改革，我國原有的農村社會管理體制已經(jīng)逐步解體，而新的社會管理秩序卻尚未完全建立起來，導致農村社會管理出現(xiàn)制度缺失。

考察我國農村社會管理體制歷史發(fā)現(xiàn)，我國農村社會管理體制經(jīng)歷了新中國建立到人民公社前、人民公社時期、“鄉(xiāng)政村治”二元結構、后農業(yè)稅時代四個階段。目前，前兩種管理模式已經(jīng)成為歷史，從發(fā)展趨勢來看，后農業(yè)稅時代模式是今后農村社區(qū)管理的主要模式，而其核心則是農村村民自治。然而，在當今的農村建設中，“鄉(xiāng)政村治”模式的慣性依然存在，“村治”的民主性受到約束[1]，《憲法》賦予農村基層群眾性自治組織的自治權難以落實?？梢姡瑖覐霓r村基層社會生活中撤離之后，新的農村社會管理機制并沒有及時建立，也沒有形成相應的行之有效的組織農村公共社會生活的方式，農村社會管理制度難以有效銜接從而導致制度缺失。農村社會管理轉型期的制度缺失，在一定程度上導致了農村社會管理上的混亂，真正意義上的村民自治制度難以形成和發(fā)展，農民也因此缺乏暢通的利益表達渠道，農村社區(qū)建設因此受到嚴重制約。

(二)基層黨政組織對社區(qū)建設管理越位限制了村民的主體作用

政府在農村社會建設之中具有指導作用，這一點是值得肯定的。但是，我們不能據(jù)此否認廣大農民在農村社區(qū)建設之中的主體作用。可是，在當前的農村社區(qū)建設中，行政權力依然保持強大的慣性。首先，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對農村社區(qū)建設干預嚴重，視農村社區(qū)為其下屬部門。在不少地方，農村社區(qū)干部不是由村民推選，而依然由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府指定，行政權力過多操作農村社區(qū)建設，社區(qū)自治無法實現(xiàn)。其次，不少農村村委會把對社區(qū)自治組織的指導關系蛻變?yōu)殡`屬關系，導致農村社區(qū)完全是在村委會的領導下開展工作。而農村基層組織之中監(jiān)督權的虛化和缺失，使某些村委會對農村社區(qū)的干預更加有恃無恐，嚴重背離了農村社區(qū)自治本質。[2]不少農村甚至把村民委員會與農村社區(qū)等同起來，兩塊牌子、一套人馬。

基層黨政組織的干預，導致農村社區(qū)在管理與服務中的權利與義務嚴重不對稱。權利基本由基層黨組織享有，而義務卻由農村社區(qū)承擔。更有甚者，任何具有農村社區(qū)管理職能的政府部門，都對農村社區(qū)發(fā)號施令，造成農村社區(qū)工作無所適從。由于農村社區(qū)地位和職能定性不明，社區(qū)自治權無法發(fā)揮，服務村民的職能也無法兌現(xiàn)。基層黨政組織在農村社區(qū)建設之中的越俎代庖，極大地挫傷了農民的積極性，村民在農村社區(qū)建設之中的主體作用也受到嚴重限制。

(三)傳統(tǒng)觀念的慣性作用影響村民參與社區(qū)建設的積極性

農村社區(qū)在本質上是群眾自發(fā)自愿參與農村社會建設的群眾性組織，社區(qū)農民的積極參與是促進農村社區(qū)健康發(fā)展的原動力。可是，由于傳統(tǒng)觀念的慣性，村民參與農村社區(qū)建設的積極性并不高。究其原因，除了因為行政權力對農村社區(qū)建設的過分干預外，也與我國傳統(tǒng)觀念和農村文化有關。長期以來，廣大農民的權利意識相對較弱，習慣于行政權力的管理。[3]由于農民對自身定位存在缺陷，導致不少農民把農村社區(qū)建設看作政府部門的職責。他們不了解農村社區(qū)的自治本質，更不了解自己在社區(qū)建設之中的主體地位。因此，農民并沒有把社區(qū)認同為自己的組織，更不用說通過農村社區(qū)來表達自己的利益訴求。

當然，也有不少先知先覺的農民熱衷于社區(qū)建設?？墒?，由于受到多數(shù)農民積極性不高的大環(huán)境影響，再加上社區(qū)工作基本沒有待遇等原因，使得少數(shù)先行者的積極性不斷消逝。而農村優(yōu)秀人才的外出創(chuàng)業(yè)，也導致了農村社區(qū)人才的斷層。上述種種原因，直接影響村民參與農村社區(qū)建設的積極性，農村社區(qū)建設也因此缺乏內驅力。

(四)法治化程度不高阻礙了農村社區(qū)建設

在農村社會建設領域，我國也有過一些成功的法制經(jīng)驗。比如，在村民自治方面，不僅有《村民委員會組織法》，更有《憲法》中的有關條款保駕護航。正因為如此，我國農村社會傳統(tǒng)的管理體制才逐步破解，廣大農村才走出了一條具有中國特色的村民自治道路。但是，農村社區(qū)建設立法方面，幾乎是處于空白地帶。比如，社區(qū)干部和工作人員的選舉和罷免程序，農村社區(qū)民主議事、民主管理、民主監(jiān)督制度，社區(qū)工作檔案制度，任期和離任審計制度以及農村社區(qū)工作人員的福利待遇、權利和義務等，目前都沒有任何法律和制度可循。甚至對于村民委員會與農村社區(qū)性質，也沒有從法律上進行區(qū)分，這無疑給鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府和村民委員會干預農村社區(qū)建設留下了空間。

農村社區(qū)建設是促進我國社會經(jīng)濟全面發(fā)展的長效機制，法治化勢在必行。我們可以借鑒《村民委員會組織法》立法經(jīng)驗，制定和完善農村社區(qū)建設方面的法律。同時，針對農村村民法律意識比較淡薄的現(xiàn)狀，全面普法教育也勢在必行。通過普法教育，讓村民了解自己的權利和義務，積極參與社區(qū)建設;教育村民自覺遵守法律，處理各種糾紛，維護社區(qū)穩(wěn)定;鼓勵村民通過正當法律途徑，自覺抵制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村民委員會的不正當干預，充分發(fā)揮農村社區(qū)的自治功能。

二、我國農村社區(qū)建設的應然理念

農村社區(qū)建設其實是一種全新的管理方式，它標志著執(zhí)政黨執(zhí)政理念的不斷完善，同時也意味著“草根”民主在政治生活領域的不斷擴張，其根本宗旨在于促進農村社會事業(yè)發(fā)展、改善農村基本民生。因此，政府必須把農村社區(qū)建設與執(zhí)政宗旨結合起來，用正確的理念作為指導。

(一)促進農村社會經(jīng)濟全面發(fā)展

農村社區(qū)建設是社會建設的重要組成部分，是在“五位一體”建設框架下的宏觀敘事。改革開放之前，我國的建設格局以政治建設為主，黨的十三屆四中全會之后，形成了政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設“三位一體”的格局。黨的十六屆六中全會把社會建設作為中國特色社會主義事業(yè)總體布局的一項重要內容固定下來，從而全面拉開了我國社會建設的序幕。而十七大“五位一體”的確立，也為社會建設注入了新內涵。

社會建設理念的提出，體現(xiàn)了執(zhí)政黨執(zhí)政能力和執(zhí)政理念的與時俱進?！拔逦灰惑w”框架的構建，其目的就是在于促進政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設與社會建設全面發(fā)展，保障城市建設與農村建設之間的協(xié)調。[4]如果缺乏農村社會建設，社會建設就不完整，“五位一體”的戰(zhàn)略框架也無法搭建。

但是，由于頂層制度設計原因，我國社會建設被長期忽視。當前，社會建設是“五位一體”之中的短板，農村社會建設則是短板之中的短板，因而農村社區(qū)建設則是彌補短板的切入點。農村社區(qū)建設對原有的農村社會秩序會造成沖擊，引發(fā)管理體制的變革，單個社區(qū)建設的累積必然促進農村社會整體發(fā)展，從而提升農村的政治建設、經(jīng)濟建設和文化建設水平，以達到促進我國農村社會經(jīng)濟全面發(fā)展的目的。

(二)加速推進農村民主進程

改革開放以來，我國農村的管理機制已經(jīng)發(fā)生了不少變化，主要體現(xiàn)在政治整合的松綁與社會整合的重啟。農村在經(jīng)歷了經(jīng)濟體制上的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和政治體制上的“村民自治”兩次重大改革之后，現(xiàn)在又面臨社會組織結構的重大變革。前兩次解放思想偏重于還利于民，而這一次解放思想在繼續(xù)注意還利于民的同時更偏重于還權于民。[5]所有社會成員都應該享有作為成員應有的社會權利，已經(jīng)逐步成為一種文化和價值主流。

權力的社會回歸是社會歷史發(fā)展的必然趨勢，政治體制上的“村民自治”只是農村基層民主的開端。農村基層民主是一項還政于民的長效工程，其最終目的是實現(xiàn)農民在全部農村社會建設領域的自治。如何在還權于民、推進農村基層民主進程過程中選擇一個突破口，農村社區(qū)建設無疑是最佳選擇。農村社區(qū)建設是由政府本位過渡為社會本位的一個路徑，也是我國政治體制改革的應有之義。農村改革應順應社會化、民主化的趨勢，在國家與農民、農民與市場之間構建農村社會中間組織，逐步實現(xiàn)農村社會管理模式的創(chuàng)新，切實推進農村民主進程。

(三)切實改善農村基本民生

改善民生可謂是一切社會活動的根本目標。長期以來，在政治建設、經(jīng)濟建設和文化建設“三位一體”建設格局以及城鄉(xiāng)“二元分治”治理模式下，我國的農村民生狀況并不樂觀。農村的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、就業(yè)等領域問題眾多，而且城鄉(xiāng)相對差距有著不斷擴大的態(tài)勢，因此，切實改善農村民生已經(jīng)成為執(zhí)政黨執(zhí)政的頭等大事。

包括農村社區(qū)建設在內的農村社會建設，其主旨就是切實改善農村民生。通過農村社區(qū)建設，促進社會建設與政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設同步發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的和諧。在農村社區(qū)建設過程中，首先要保障基層民眾利益。政府應該放棄短期利益行為，對當前的利益格局進行重組。全方位地實現(xiàn)公共財政均等化，加大對基礎設施以及民生工程等領域投入，改進政府提供公共服務的方式，保證人人共享改革開放成果;增強社區(qū)服務功能，引導社會組織健康有序發(fā)展;積極探索新型農村社會養(yǎng)老保險、教育、醫(yī)療等領域改革模式，做好農民工以及征地農民安置和就業(yè)等工作，妥善解決農村人口流動問題。[6]總之，要通過農村社區(qū)建設來促進農村基本民生的大幅改觀。

(四)全力維護農村社會穩(wěn)定

農村社會的穩(wěn)定是一項重大的政治任務，沒有農村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定。近年來，農村社會不斷出現(xiàn)的群體事件嚴重影響了農村社會穩(wěn)定。政府信譽的缺失是引發(fā)群體性事件的重要原因，而最為根本的原因還是利益紛爭。隨著農村社會利益的多元化，傳統(tǒng)利益與新型利益相互重疊和交織在一起，而農民利益訴求方式的缺失，導致了其利益難以保障，因而經(jīng)常性地誘發(fā)群體性事件，社會穩(wěn)定受到嚴重挑戰(zhàn)。[7]

可見，要實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定，最為關鍵的還是要解決政府公信力和農民的利益訴求問題，而農村社區(qū)建設是解決這兩個難題的突破口。通過農村社區(qū)建設化解農村社會長期積累起來的矛盾，完善信訪制度，建立人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動的工作體系，切實提高政府公信力。同時，通過農村社區(qū)建設完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務，建立健全群眾權益維護機制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達和權益保障渠道，妥善協(xié)調各種利益關系，切實維護農民的根本利益。通過多管齊下的方式，維護農村社會的基本穩(wěn)定，為實現(xiàn)全國社會穩(wěn)定奠定基礎。

三、完善我國農村社區(qū)建設的路徑選擇

農村社區(qū)建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，而最為關鍵的是完善農村社區(qū)的公共功能、自治功能、服務功能和文化組織功能等核心工作。[8]具體來說，農村社區(qū)建設必須處理好農村基層組織與農村社區(qū)之間的關系，提升農村社區(qū)文化，不斷創(chuàng)新農村社區(qū)管理。

(一)處理好農村基層組織與農村社區(qū)之間的關系

在性質和功能上，農村基層組織與農村社區(qū)都存有重大區(qū)別，混淆兩種機構的性質，是基層組織插手農村社區(qū)建設的關鍵原因。農村社區(qū)必須擺脫與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政組織間的隸屬關系，在職能上與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政組織完全分開。此外，還必須抵制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政組織對農村社區(qū)建設不恰當?shù)男姓深A，各職能部門對社區(qū)建設事務應該充分協(xié)調，而不能進行權力操縱。[9]

農村社區(qū)建設不能沒有農村村委會的指導，但不能把指導蛻變?yōu)轭I導。村委會組織與農村社區(qū)兩塊牌子一套人馬這種現(xiàn)象，必須徹底摒棄。我國部分農村出現(xiàn)的“一村一社區(qū)”(如四川宜賓)、“一村幾社區(qū)”(如江蘇華西)、“幾村一社區(qū)”(如山東諸城)等模式，就是農村社區(qū)成功擺脫農村基層組織的典范，各地可以根據(jù)實際情況進行創(chuàng)新。通過理順農村社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織、村委組織之間的關系，把農村社區(qū)打造成為自我管理、人人參與、高度自治的組織。

(二)大力推進農村社區(qū)文化建設

農村社區(qū)是一個以熟悉、信任、相互依賴為特征的社會共同體組織，文化是這個共同體的靈魂。農村社區(qū)文化不僅可以夯實社會穩(wěn)定的心理基礎，增強社區(qū)居民的認同感和歸宿感，而且對于增強社區(qū)居民的凝聚力、提升社區(qū)居民的幸福感具有重要作用。[10]

社區(qū)文化建設要以形成共同價值觀為目標。隨著農村社會結構的變化，原本以血緣關系為核心的緊密格局也在發(fā)生變化，導致農民思想文化呈現(xiàn)多元和多變的特點。上述變化對農村社區(qū)文化建設提出了新要求，農村社區(qū)文化建設必須緊扣農村思想變遷，把握各個地方的客觀狀況，全力打造符合社區(qū)實際的社區(qū)文化。對于不少農村社區(qū)的社會生活和精神生活中出現(xiàn)的一些突出問題，諸如是非、善惡、美丑界限混淆，黃賭毒等丑惡現(xiàn)象沉渣泛起，宗族文化盛行等現(xiàn)象，必須予以徹底清除。通過社區(qū)文化建設凝練社區(qū)居民普遍認同的價值觀念，提升社區(qū)居民的凝集力和歸屬感，從而發(fā)揮對農村社區(qū)建設的價值引領作用。

(三)加強農村社會組織建設

農村社區(qū)組織是農村社區(qū)建設的引導力量。經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟建設，農村社會關系由鄉(xiāng)村取向趨于城市取向，農村社區(qū)組織性質正在悄然變化。先前的初級關系(如血緣和地緣關系)的重要性日益下降，而次級關系(如具有共同利益的正式組織、商業(yè)公司)的重要性在逐步提高。由簡單的行政依附型向復雜的利益歸屬型變化，業(yè)已成為農村社區(qū)組織變遷的基本趨勢。

目前，不少農村出現(xiàn)了文娛、體育、就業(yè)、旅游、經(jīng)商等組織形式。農村社區(qū)應當引導和幫助這些組織發(fā)展，擴大各類組織功能，加強組織的服務功能建設。同時，緊緊圍繞教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等民生問題，整合社區(qū)的公共服務資源，強化社會組織功能。不論何種組織建設，都必須充分發(fā)揮農民自治作用，確保農村社區(qū)組織不依附于任何行政部門。

在農村社會組織建設過程之中，還必須充分激活農村社會資本。我國農村社會是一個典型的熟人社會，具有無限的農村社會資本。通過調動和組建朋友、家庭、工作以及公私生活的人際網(wǎng)絡，擴張人際網(wǎng)絡之中的信任、互惠和合作關系，提煉共同的價值觀念，為農村社會組織建設奠定雄厚的人脈基礎，從而為農村社區(qū)建設提供強大支撐。[11]

(四)不斷創(chuàng)新農村社區(qū)管理方式

當今的中國還是一個農業(yè)國家，加強社會管理的重點依然還在農村?！吧鐓^(qū)安，則農村安”，農村社區(qū)建設是完善我國農村社會管理的突破口所在。

在農村社區(qū)管理中，首先要創(chuàng)新管理理論。我國目前的農村社會管理理論，基本是從國外移植過來的公民社會、社會善治等理論，缺乏理論原創(chuàng)性。[12]因此，提煉符合我國農村實際的管理理論成為當務之急。通過理論的完善，打破以前的搶救性和應急性管理模式，實現(xiàn)管理的常態(tài)化。其次，在農村社區(qū)管理中，必須以利益協(xié)調為切入點。黨和政府要從宏觀引導和公共服務著手，引領農村社區(qū)服務功能的發(fā)展;做好外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及農村留守婦女兒童、空巢老人等安置和保障工作，加強綜合治理，疏導社會矛盾，正確對待農民的利益訴求。再次，在農村社區(qū)管理中，必須充分保障農民的基本權利?，F(xiàn)代社會管理的核心就是在維護社會權利的前提下，實現(xiàn)對社會的有效控制。[13]當務之急，必須切實解決城鄉(xiāng)二元管理模式，實現(xiàn)對農民身份的認同，完成從行政管制到公共管理和社區(qū)服務的模式轉變。最后，還必須推行社會管理的法制化，管理主體、管理程序、管理過程都應該有法可依，落實責任追究機制。通過上述方面來創(chuàng)新農村社區(qū)管理，夯實農村社區(qū)建設的政治基礎，以促進農村社區(qū)建設的長效發(fā)展。

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