我國農(nóng)村社會(huì)保障制度法制化路徑建構(gòu)

■汪曉華

社會(huì)保障權(quán)又稱福利權(quán)，即公民要求國家通過立法來承擔(dān)和增進(jìn)全體國民的基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利，是一種基本人權(quán)，是一種選擇性社會(huì)權(quán)利。英國的法理學(xué)家杰里米·邊沁(Jeremy Bentham)從平等生存權(quán)、人的尊嚴(yán)、平等發(fā)展權(quán)三個(gè)維度出發(fā)，要求國家必須保護(hù)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán);龐德認(rèn)為，權(quán)利的本質(zhì)就是一種“合理的期望”，并從實(shí)然邏輯出發(fā)要求國家建構(gòu)以憲法為核心，以立法為基礎(chǔ)，以司法為手段的農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)法律體系。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是中國社會(huì)保障法律制度的重要組成部分，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)，既是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要，又是廣大農(nóng)村農(nóng)民的迫切需求，它對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧主義社會(huì)新農(nóng)村以及為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境都具有重要實(shí)踐意義。

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本的、獨(dú)立的人權(quán)，是我國農(nóng)村人口應(yīng)當(dāng)具有的憲法權(quán)利，然而在我國由于法律及具體的執(zhí)法、司法方面的欠缺，以及一直以來傳統(tǒng)做法所造成的障礙，我國農(nóng)村人口處于社會(huì)保障的邊緣地帶，社會(huì)保障權(quán)不盡如人意。[1]中國的社會(huì)保障法制尚屬初建時(shí)期，存在社會(huì)保障立法滯后、體系面窄、法制缺位等問題，不能解決社會(huì)保障所面臨的復(fù)雜問題，不能有效地保障群眾生活的現(xiàn)實(shí)需要，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要。我國社會(huì)保障法律制度的缺失主要包括兩個(gè)方面:社會(huì)保障立法工作滯后造成的社會(huì)保障體系不健全及實(shí)施機(jī)制上的缺失。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀

社會(huì)保障制度是人類文明進(jìn)步與工業(yè)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。社會(huì)保障制度發(fā)端于歐洲工業(yè)社會(huì)，英國女王在1601年頒行的《濟(jì)貧法》被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的萌芽。隨著人類文明的進(jìn)步與社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，社會(huì)保障制度得到了質(zhì)的飛躍，社會(huì)保障制度的內(nèi)容不僅局限于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，而且已經(jīng)涉足于社會(huì)福利、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋面、健全管理服務(wù)、提高待遇水平、優(yōu)撫安置等保障項(xiàng)目，并且還在不斷地發(fā)展與壯大。由于我國改革開放起步較遲，社會(huì)發(fā)展程度與西方國家相差很大。

(一)社會(huì)保障制度因社會(huì)文化因素不同而呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致社會(huì)保障國家責(zé)任的改變，但社會(huì)保障制度的發(fā)展道路未必與全球化過程相類似，依據(jù)不同國家的特質(zhì)，遵循社會(huì)保障制度的一般要求，充分考慮我國的基本國情和特殊要求，更要認(rèn)真研究我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)屬性、民族文化、人口等多方面的具體情況，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障制度與社會(huì)保障模式。文化是人類存續(xù)發(fā)展中對(duì)外在物質(zhì)世界和自身精神世界的不斷作用(思考)形成的，人類具有長(zhǎng)遠(yuǎn)思考能力才能超越自身器官的物性功能去改造(和適應(yīng))自然，調(diào)整(和創(chuàng)建)社會(huì)，因此，不同的價(jià)值取向和文化理念，在社會(huì)保障制度和政策的形成和制定的作用是不可忽視。雖然文化的基本要素不直接參與社會(huì)保障體系的構(gòu)建，但是與文化自身發(fā)展的變化始終保持著高度的統(tǒng)一，在隱喻的世界中發(fā)揮著獨(dú)特的魅力。[2]文化隱含的基礎(chǔ)不僅是政府行動(dòng)正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)之一，而且還是特定的價(jià)值觀，包括宗教與法律，最重要的是平等和個(gè)人自由的觀念。歐盟國家在社會(huì)保障的理念、制度、實(shí)踐等方面也存在著巨大差異性，同時(shí)也存在著不同的國家責(zé)任，不同的國家責(zé)任與相應(yīng)的平等理念需要通過各種方式得到平衡，文化是人們的精神和靈魂，決定了人們的思維方式和行為習(xí)慣，從而文化的多樣性對(duì)社會(huì)保障制度的多樣性也起著決定性的作用。[3]綜觀世界各國的社會(huì)保障法的發(fā)展歷程，大致上經(jīng)歷了“政府全面干預(yù)——政府責(zé)任削弱——政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合”的三個(gè)階段。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展階段，社會(huì)保障法律制度也在改革當(dāng)中，現(xiàn)實(shí)中政府面臨著重重的挑戰(zhàn)和突出問題。積極推動(dòng)法制建設(shè)、健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要努力推進(jìn)社會(huì)保障法律制度的建設(shè)，厘清并重構(gòu)政府責(zé)任，為社會(huì)保障體系提供法制保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的公平分配目的。

(二)社會(huì)保障制度因社會(huì)保障法律體系不健全而保障程度不高

一個(gè)國家社會(huì)保障法律制度完善與否，從某種意義上體現(xiàn)了這一國家公民幸福指數(shù)的高與低。社會(huì)保障制度進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)上升到法制規(guī)范的層次后，世界各國在社會(huì)保障方面尤其是發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)出一些鮮明的共性特征，主要表現(xiàn)在社會(huì)性、公平性、強(qiáng)制性、福利性等方面。我國社會(huì)保障制度在維系經(jīng)濟(jì)改革和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、保障社會(huì)穩(wěn)定方面取得了一定成效，但也應(yīng)該看到，我國的社會(huì)保障制度有些與現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障共性特征有一定差距。法律的價(jià)值體系是多元的，但現(xiàn)階段就社會(huì)保障法律制度而言，應(yīng)當(dāng)把公平價(jià)值放在優(yōu)先的位置，特別是在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，要消除貧富差距實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的公平，社會(huì)保障法的公平價(jià)值就顯得格外重要。[4]社會(huì)保障法作為維護(hù)社會(huì)分配的一個(gè)重要武器，就要把公平價(jià)值作為其首要的價(jià)值。一般來說，影響社會(huì)分配公平的有競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)、機(jī)會(huì)、過程以及分配的結(jié)果等幾個(gè)因素，因此社會(huì)保障法律制度要在競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)、機(jī)會(huì)、過程以及分配的結(jié)果四個(gè)方面體現(xiàn)公平價(jià)值優(yōu)先原則。

二、發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障權(quán)法律救濟(jì)制度立法考察及借鑒

社會(huì)保障立法源于19世紀(jì)末期的歐洲工業(yè)發(fā)達(dá)國家，至今已有110多年的歷史，隨著世界范圍內(nèi)各國社會(huì)保障法律制度的不斷建立與完善，我國也正在不斷地改革與發(fā)展社會(huì)保障制度。[5]完備的法律規(guī)范體系標(biāo)志著一個(gè)國家社會(huì)保障制度的成熟，是社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程的重要法律保障，只有社會(huì)保障法規(guī)健全，才能使得人們的行為得到有效的規(guī)范，進(jìn)而保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。

英國是世界上最早的工業(yè)化國家，是社會(huì)保障的發(fā)源地之一，也是最早的福利國家。英國是世界社會(huì)保障法的發(fā)源地，英國社會(huì)保障立法經(jīng)歷了初創(chuàng)、發(fā)展與鼎盛、調(diào)整與改革三大階段，最終形成了比較完備、健全的社會(huì)保障制度，使英國成為最早以立法形式建立社會(huì)保障制度的國家。第二次世界大戰(zhàn)后，英國頒布了一系列社會(huì)保障法案，在一定程度上推動(dòng)了其思想理念的成熟。當(dāng)然，英國的福利國家制度也讓英國人付出了“熱血、辛勞、眼淚和汗水”，是在經(jīng)歷不斷的取締、爭(zhēng)論中逐漸走向成熟的。英國的社會(huì)福利制度在二戰(zhàn)以后，以《貝弗里奇報(bào)告》與凱恩斯主義為兩大主要的意識(shí)流，在其以后的發(fā)展中貫穿著新左派和新右派的爭(zhēng)論，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與費(fèi)邊社會(huì)主義思想、需求管理與“福利國家”措施的并用，成為第三條道路的福利思想的最新發(fā)展。[6]在各種思想的影響下，英國的社會(huì)保障法律制度獨(dú)具特色，從其立法理念到具體的制度構(gòu)建都對(duì)我國有重要的借鑒意義。從這個(gè)層面來看，社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)需要法律制度的支持，而社會(huì)保障法作為社會(huì)法的核心內(nèi)容，同時(shí)兼有經(jīng)濟(jì)法的一些屬性。因此，對(duì)社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)出社會(huì)法與經(jīng)濟(jì)法在功能上的相互配合，具體的社會(huì)保障制度應(yīng)由社會(huì)法來進(jìn)行規(guī)范，而如何保證社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)則應(yīng)由經(jīng)濟(jì)法加以規(guī)范，由財(cái)政作為社會(huì)保障的基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

美國是世界上最早實(shí)行系統(tǒng)的社會(huì)保障法律制度的國家，具有鮮明的市場(chǎng)化特點(diǎn)，其目標(biāo)是公平與效率的統(tǒng)一，而且美國的社會(huì)保障制度是多層次、廣覆蓋的。自1935年8月14日美國參、眾兩院通過《社會(huì)保障法》以來，美國社會(huì)保障法為美國社會(huì)帶來了繁榮和穩(wěn)定，其積極面在于:(1)把社會(huì)保障作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力;(2)維護(hù)了整個(gè)社會(huì)的政治穩(wěn)定;(3)堅(jiān)持以失業(yè)保障為基礎(chǔ)和重點(diǎn);(4)強(qiáng)調(diào)教育培訓(xùn)在社會(huì)保障中的作用;(5)帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國社會(huì)保障制度是在其特殊的文化歷史背景下建立起來的，它的發(fā)展深受自由放任主義和社會(huì)達(dá)爾文主義、集體主義、新自由主義思想的主導(dǎo)?，F(xiàn)逐步形成由政府決策、市場(chǎng)介入、民間參與的多元化、混合式的社會(huì)保障模式。美國的社會(huì)保障在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和調(diào)節(jié)各利益集團(tuán)間的關(guān)系方面都發(fā)揮了積極的作用。

德國是社會(huì)保障法制化比較完善的國家，制定了專門的社會(huì)法典和社會(huì)法院法，它們是社會(huì)保障權(quán)救濟(jì)的法律保障，規(guī)范著人們?nèi)粘５纳鐣?huì)活動(dòng)。[7]社會(huì)保障法的價(jià)值目標(biāo)在德國得到了完美的闡釋，他們是通過保障積極的人權(quán)即生存權(quán)來維持社會(huì)安定，政府把保障人權(quán)看作是社會(huì)保障法的工具且作為手段。德國社會(huì)保障法的基本方式是社會(huì)互助，社會(huì)保障制度的本質(zhì)屬性和客觀功能決定了其必須以公平作為核心價(jià)值理念，通過不斷縮小不公平的程度來逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，而明確政府責(zé)任則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度公平性的關(guān)鍵所在。德國社會(huì)保障的法制化建設(shè)具有戰(zhàn)略意義，公平基礎(chǔ)上的團(tuán)結(jié)互助和自我負(fù)責(zé)成為社會(huì)保障立法的指導(dǎo)原則，社會(huì)保障法律制度構(gòu)建凸顯人權(quán)與人文精神，制度合理配置政府行為與市場(chǎng)選擇，農(nóng)村社會(huì)保障法律制度自成體系。在德國，將社會(huì)保障法納入社會(huì)福利的范疇，從而用社會(huì)福利的含義來闡釋社會(huì)保障法，當(dāng)然，社會(huì)保障法建立的根本意義也正是為社會(huì)福利政策實(shí)施提供有效的法律保障。德國的社會(huì)保障法是一部?jī)?nèi)容十分細(xì)致、覆蓋全面且法制化的法典，已形成了一個(gè)多層次、種類豐富、內(nèi)容完善、功能健全的社會(huì)保障法律體系，社會(huì)保障法是公民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)傘，從而形成保障社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要防線。德國勞動(dòng)局的復(fù)議處和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)復(fù)議處是社會(huì)保障權(quán)爭(zhēng)議的復(fù)議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議是訴訟的前置程序。[8]社會(huì)法院實(shí)行三級(jí)審理制，審判成員由職業(yè)法官和非職業(yè)法官組成。德國的工會(huì)、企業(yè)委員和調(diào)節(jié)處在維護(hù)公民社會(huì)保障權(quán)方面發(fā)揮不可或缺的作用。在專門法律的制定，專門法院或法庭的設(shè)立，復(fù)議人員和審理人員的專業(yè)化和社會(huì)化以及社會(huì)組織的調(diào)解作用等方面，德國的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國社會(huì)保障權(quán)救濟(jì)制度的完善與發(fā)展有著重要的引導(dǎo)作用與借鑒意義。

新加坡完備的勞動(dòng)立法是其勞資關(guān)系和諧穩(wěn)定的根本之道;新加坡的社會(huì)保障制度由社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)福利制度兩部分組成，以“中央公積金”為核心的社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)成其社會(huì)保障制度的主體。

目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，政府、社會(huì)及農(nóng)村居民個(gè)人在農(nóng)村社會(huì)保障中享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，二者是相互關(guān)聯(lián)、對(duì)立統(tǒng)一的。政府在建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度中應(yīng)起主導(dǎo)和基礎(chǔ)作用，但不能越位或失位，既不能濫用行政權(quán)力過度干預(yù)，又不能干預(yù)不足。社會(huì)法視野下政府應(yīng)承擔(dān)法制構(gòu)建、財(cái)政支撐和監(jiān)督管理之責(zé)任。

三、我國農(nóng)村社會(huì)保障法制化路徑建構(gòu)

我國憲法第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睉椃ㄙx予了農(nóng)民獲得社會(huì)保障的權(quán)利，農(nóng)民也履行了憲法和法律規(guī)定的義務(wù)，這是社會(huì)保障的本質(zhì)要求。國家也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供社會(huì)保障，因?yàn)檫@既是現(xiàn)代政府義不容辭的責(zé)任，也是緩解矛盾的主要手段，更是建設(shè)和諧新農(nóng)村的迫切需要。

(一)法律屬性必須符合社會(huì)發(fā)展階段

眾所周知，社會(huì)保障制度的一個(gè)主要功能就是充當(dāng)社會(huì)的“安全閥”或者“減震器”。社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建不僅與社會(huì)保障模式有著緊密聯(lián)系，而且與立法層面的宏觀規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)國情的制約都會(huì)休戚相關(guān)，同時(shí)也影響著社會(huì)保障法律體系的未來發(fā)展方向和具體制度內(nèi)容。在歷史的經(jīng)緯中，作為法律制度的農(nóng)村社會(huì)保障受制于各種因素。[9]制度發(fā)展的階段性、法律環(huán)境的歷史性和法律屬性認(rèn)知的漸進(jìn)性，決定了農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律屬性呈現(xiàn)出從行政法、經(jīng)濟(jì)法到社會(huì)法演進(jìn)的運(yùn)動(dòng)圖景。在農(nóng)村社會(huì)保障法律制度發(fā)展的每一階段，均呈現(xiàn)出相應(yīng)的法制特性并反映到相關(guān)立法。農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展必然從“國家型”(計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制)到“經(jīng)濟(jì)型”(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制)再到“社會(huì)型”(和諧社會(huì))，其法律屬性根據(jù)這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的演化呈現(xiàn)出“行政法屬性”到“經(jīng)濟(jì)法屬性”再到“社會(huì)法屬性”，其權(quán)利屬性呈現(xiàn)“救濟(jì)撫恤的恩賜式”到“配套發(fā)展的經(jīng)濟(jì)權(quán)利式”再到“基本社會(huì)權(quán)利式”的態(tài)勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度反映并決定于這一運(yùn)動(dòng)軌跡。社會(huì)保障制度是一種相當(dāng)復(fù)雜的制度體系，涉及社會(huì)生活的方方面面，涉及諸多的學(xué)科，加上我國社會(huì)保障法律體系正在建立，所以對(duì)它的研究任重而道遠(yuǎn)。完善農(nóng)村社會(huì)保障法律體系有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，有利于保障人權(quán)，有利于建設(shè)和諧社會(huì)。目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障立法缺失，法律層次低，體系不健全，監(jiān)督實(shí)施機(jī)制薄弱，需要制定農(nóng)村社會(huì)保障基本法，完善農(nóng)村社會(huì)保障單行法，制定適合各地農(nóng)村實(shí)際情況的地方性法規(guī)，健全與農(nóng)村社會(huì)保障相配套銜接的法律法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(二)法律框架需要考慮社會(huì)二元結(jié)構(gòu)

我國存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也存在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平處于起步階段，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐還存在一定的差距。雖然城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)及社會(huì)優(yōu)撫安置等方面已經(jīng)建立了相對(duì)完善的體制和制度，但是在農(nóng)村，上述基本社會(huì)保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉(xiāng)社會(huì)保障工作還存在相當(dāng)大的差距。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須要了解二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因，充分挖掘二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在契機(jī)，我國二元社會(huì)保障制度是政策選擇的必然結(jié)果。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在和影響，不僅導(dǎo)致中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，也造成農(nóng)村社會(huì)政策制度的嚴(yán)重缺失，從而形成為了當(dāng)前農(nóng)村矛盾的主要根源。從當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來看，二元社會(huì)保障制度給農(nóng)村的社會(huì)保障帶來一系列的問題，充分說明該制度不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度具有可行性，要從立法理念、立法體系等方面著手完善。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障法制已經(jīng)具備良好的制度運(yùn)行保障和法制環(huán)境，是推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的應(yīng)然要求，也是社會(huì)公平和平等理念的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村社會(huì)保障一直以來都是我國整個(gè)社保體系中最為薄弱的一環(huán)，刑法、民法、勞動(dòng)法等部門法中缺少相應(yīng)的配合與銜接，各種條例、規(guī)定都處于一種零散的狀態(tài)，缺乏法治環(huán)境、勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)及法律制裁措施，這使得農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)益沒有得到切實(shí)保護(hù)，給我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)埋下了隱患。目前，在農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)法律制度建設(shè)中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障法律制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)法律制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建設(shè)。應(yīng)從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療、最低生活、社會(huì)救助、失地農(nóng)民保障制度等方面重塑完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。新農(nóng)村背景下，農(nóng)村社會(huì)保障法律制度設(shè)置應(yīng)該以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為原則，以農(nóng)村社區(qū)為載體，構(gòu)建新型的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。農(nóng)村社區(qū)保障是農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的新導(dǎo)向，將成為我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度最主要的形式。

(三)加大農(nóng)村社會(huì)保障資金投入

資金不足是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的最大絆腳石，充足的資金是農(nóng)村社會(huì)保障能夠建立起來和可持續(xù)發(fā)展的基本條件和先決條件。[10]長(zhǎng)期以來，政府投入農(nóng)村社會(huì)保障資金不足或是拖延，而個(gè)人或者是集體所能承擔(dān)資金的能力有限，以至于農(nóng)村社會(huì)保障制度無法有效的實(shí)施。資金緊張是阻礙當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)進(jìn)展緩慢因素之一。為什么投入農(nóng)村社會(huì)保障的資金緊張，筆者結(jié)合實(shí)際生活并經(jīng)過諸多資料文獻(xiàn)的參閱與考證，認(rèn)為主要原因有以下三個(gè)方面并應(yīng)從此入手解決:(1)法律建設(shè)滯后，法律體系之間的不兼容性，所以必須完善農(nóng)村社會(huì)保障立法;(2)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體制的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，重要性沒有引起足夠的重視，所以應(yīng)該進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí);(3)相關(guān)的責(zé)任主體投入不足，所以必須明確各自責(zé)任。集體和農(nóng)民承擔(dān)部分資金，是權(quán)責(zé)一致的要求，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。集體資金來源要著重考慮:完善《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定從土地林地等收入中提取農(nóng)保資金;修改《勞動(dòng)法》規(guī)定雇主依法交納社會(huì)保障資金;在《農(nóng)村社會(huì)保障法》中規(guī)定可從集體企業(yè)利潤(rùn)中提取農(nóng)保資金。農(nóng)民個(gè)人資金來源可著重考慮:制定法規(guī)規(guī)章出臺(tái)更多的惠農(nóng)政策;完善《農(nóng)村土地承包法》在征地中足額補(bǔ)償農(nóng)民;制定《戶籍法》改革戶籍制度。

此外，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度可以為農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)提供部分資金。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度涉及土地的所有權(quán)、使用權(quán)的調(diào)整，實(shí)質(zhì)是利益的重新調(diào)整和分配，能夠有效地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而也推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)物盡其用，增加農(nóng)民收入，充分發(fā)揮土地的最大利用效率，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，進(jìn)一步改變農(nóng)戶對(duì)土地的依存關(guān)系。通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，對(duì)解決”三農(nóng)問題”有著十分重要的意義，推動(dòng)我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與我國的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢(shì)相一致。

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