小額貸款公司監(jiān)管制度及其完善

■姜紅仁

一、小額貸款的起源及其發(fā)展

據(jù)學者研究，西方小額貸款最早出現(xiàn)于愛爾蘭，距今已經(jīng)有兩百多年的歷史，其貸款對象主要是那些沒有其他家庭財產(chǎn)可供抵押的農(nóng)戶。[1]美國的小額貸款歷史起源于19世紀60年代一個名叫阿馬迪·賈尼尼的商人，他在從事農(nóng)產(chǎn)品收購活動時發(fā)現(xiàn)，這些農(nóng)民因沒有財產(chǎn)可供抵押就借不到錢，為了買種子、農(nóng)具只得去借高利貸。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，遇到天災(zāi)更使農(nóng)民無錢還貸，于是賈尼尼先給他們?nèi)谫Y，然后再與這些農(nóng)民簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購合同。如此一來，不但使這些農(nóng)民受益，而且推動了美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，伴隨著越來越多的人的需求，社會上出現(xiàn)了專門的機構(gòu)——小額貸款公司。機構(gòu)的增多、需求的擴大，給政府提出了管理上的挑戰(zhàn)，于是一系列的法律相繼出臺，如1916年頒布的《統(tǒng)一小額信貸法》、1923年頒布的《農(nóng)業(yè)信貸法》等。

小額信貸在亞洲國家經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色，是二戰(zhàn)以后的事情。為了給本國的低收入階層尤其是那些無家庭財產(chǎn)抵押的貧困農(nóng)民提供資金支持，一些發(fā)展中國家積極嘗試，但因種種原因，效果并不理想。直到20世紀70年代中期，一些國家在反思自己歷史、文化以及法律政策的基礎(chǔ)上，慢慢走出了一條“具有本國特色”的小額貸款的道路。如著名的孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”、印尼的農(nóng)村信貸部等。[2]

我國小額貸款始于新中國成立初期，土地改革使廣大農(nóng)民分得了土地，但大多數(shù)農(nóng)民資金匱乏，針對這種情況，國家倡導在廣大農(nóng)村成立農(nóng)村信用合作社，為農(nóng)民提供小額貸款。隨著農(nóng)業(yè)集體化和人民公社化的興起，小額信貸失去了其賴以生存的土壤，逐漸退出了農(nóng)村市場。但伴隨著改革開放的進行，為幫助落后地區(qū)脫貧，在1986年，人民銀行設(shè)立了扶貧專項貸款;2001年，人民銀行會同財政部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導辦公室、中國農(nóng)業(yè)銀行等部門制定了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》，扶貧貼息貸款全部由農(nóng)業(yè)銀行負責發(fā)放與管理。2005年，中國人民銀行在內(nèi)蒙古、山西、陜西、貴州、四川五省，開始了小額貸款公司的試點工作，取得了可喜的成績。[3]而伴隨著2008年《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》的出臺，小額貸款公司在各地的設(shè)立進入了一次新的高峰。

二、我國小額貸款公司監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

為了規(guī)范小額貸款公司的行為，我國從中央到地方、從政策到法律、從限制到鼓勵等方面進行了一系列的探索。

(一)小額貸款公司監(jiān)管的制度

1.已有法律的適用。我國《公司法》認定的公司類型包括有限責任公司和股份有限公司，而我國的小額貸款公司也是以有限責任公司或者股份有限公司的形式存在，作為一種民事主體，在其設(shè)立、經(jīng)營、終止、解散以及清算的過程中，《公司法》的內(nèi)容及要求是其必須遵守的;而對于自己的財產(chǎn)取得、處分，我國的《物權(quán)法》、《擔保法》等法律有明確的規(guī)定，同樣適用于小額貸款公司。

2.國家政策的出臺。2006年12月，中國人民銀行出版《小額貸款公司指導手冊》，為小額貸款公司制度的實施提供了一個宏觀的政策性指導;2008年銀監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》，則對小額貸款公司從定性到設(shè)立、運營、監(jiān)管等方面做出了比較全面的、詳細的規(guī)定。為了配合該政策的落實以及走得更遠，銀監(jiān)會還發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，為小額貸款公司向金融機構(gòu)發(fā)展進而轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行提供了法律上的依據(jù)。[4]

3.地方法律制度的配合。隨著小額貸款公司在全國各地如雨后春筍般的設(shè)立、運營，各個地方政府也制訂了各種各樣的制度措施，如《重慶市小額貸款公司試點管理暫行辦法》、《天津市小額貸款公司試點暫行管理辦法》等規(guī)定。而隨著小額貸款公司的發(fā)展進入穩(wěn)定期，運營模式固化，其發(fā)展出現(xiàn)了許多共性的問題，如融資難、稅負重、轉(zhuǎn)制難;其管理也出現(xiàn)了一些共性的問題，如監(jiān)管內(nèi)容不明、監(jiān)管措施混亂等。于是各地政府結(jié)合小額貸款公司發(fā)展的具體情況出臺了更加具體的規(guī)定。(1)小額貸款公司融資監(jiān)管方面。如《重慶市小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》、《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》等，從融資規(guī)劃和融資額度方面進行規(guī)制。(2)小額貸款公司設(shè)立分支機構(gòu)方面。如杭州市《遼寧省小額貸款公司分支機構(gòu)設(shè)立暫時管理辦法》。2012年山東省出臺新規(guī)允許小額貸款公司開設(shè)分支機構(gòu)，但一家小額貸款公司分支機構(gòu)的設(shè)立最多不超過3家。(3)小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)管理方面。如《浙江省小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)管理辦法》、《江蘇省小額貸款公司接入征信系統(tǒng)管理暫行辦法》等。

雖然我國有一系列規(guī)范小額貸款公司的法律法規(guī)及政策措施，但是不可否認，這方面的問題仍然很多，諸如法律之間存在沖突，導致監(jiān)管工作無法開展;法律朝令夕改，小額貸款公司缺乏穩(wěn)定的外部環(huán)境;法律內(nèi)容不合理，阻礙小額貸款公司的良性發(fā)展;法律盲點較多，不能實現(xiàn)對小額貸款公司的有效監(jiān)管。[5]甚至有學者尖銳地指出:“有關(guān)小額貸款公司的法律性質(zhì)、市場準入、監(jiān)管機關(guān)、業(yè)務(wù)規(guī)則和監(jiān)管措施等監(jiān)管所必須明確的問題，現(xiàn)有規(guī)則幾乎空白?！盵6]

(二)小額貸款公司監(jiān)管的主體

銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)規(guī)定我國小額貸款公司監(jiān)管的主體主要涉及國家銀監(jiān)會及其派出機構(gòu);中國人民銀行及其分支機構(gòu);各省級地方人民政府有關(guān)主管部門，諸如金融辦、工商局、公安局等。而對于各機構(gòu)的監(jiān)管職責，《指導意見》做出了原則性規(guī)定:首先，中國人民銀行及其分支機構(gòu)對小額貸款公司的利率、資金流向進行監(jiān)測，為中央的宏觀調(diào)控提供依據(jù);其次，銀監(jiān)會派出機構(gòu)和人民銀行分支機構(gòu)，配合當?shù)卣嘘P(guān)部門，為小額貸款公司創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，諸如政策宣傳、客戶培訓等;而小額貸款公司具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動則由地方政府相關(guān)部門負責監(jiān)管。中央層面著重宏觀指導，由地方進行具體監(jiān)管工作，主要體現(xiàn)在以下方面:

1.成立小額貸款公司試點工作領(lǐng)導機構(gòu)。為了保障小額貸款公司試點工作的順利開展，各地人民政府均結(jié)合自己的省情、市情，成立了小額貸款公司試點工作的領(lǐng)導機構(gòu)。遼寧省人民政府在本省《關(guān)于開展小額貸款公司試點工作的指導意見》中就明確規(guī)定，為積極穩(wěn)妥地開展試點工作，成立省小額貸款公司試點工作領(lǐng)導小組。浙江、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古等地也都有類似的規(guī)定。這對于調(diào)動各方力量，有一定的積極作用。

2.明確具體職責及監(jiān)管責任。省金融辦主要負責宣傳、指導、解釋中央政府有關(guān)小額貸款公司的政策工作;而資格審查委員會主要負責對市、縣試點申報方案進行審核，對小額貸款公司進行資格審查并出具意見;省工商局主要從工商管理的角度確保小額貸款公司合規(guī)經(jīng)營;試點縣政府則負責具體工作，對小額貸款公司申報材料進行初審，承擔日常監(jiān)督管理和風險處置責任。江西省則按照“誰試點、誰負責”的原則，明確各試點縣(市、區(qū))政府是小額貸款公司監(jiān)管和風險處置的第一責任人。

從上面的內(nèi)容可以看出，我國有關(guān)小額貸款公司的監(jiān)管主體，中央和地方都有多個部門參與，尤其是地方政府，幾乎動員了所有機構(gòu)，看起來是“人多力量大”，各方面“無縫對接”。如果各部門能夠協(xié)調(diào)好，其效果當然可以預(yù)期，然而實際工作中的互相扯皮、互相推諉現(xiàn)象，則再一次詮釋了“三個和尚沒水喝”的道理。

(三)小額貸款公司監(jiān)管的模式

從《指導意見》的內(nèi)容可以看出，國家對小額貸款公司的要求是原則性的。即從發(fā)起人承諾制度、公司治理制度、貸款管理制度、資產(chǎn)分類和撥備制度、信息披露制度、社會監(jiān)督制度等都是原則性規(guī)定。從理論上可以歸納為一種非審慎監(jiān)管的模式，也就是對小額貸款公司的監(jiān)管制訂相關(guān)的指導原則和行為準則，對小額貸款公司的資本政策、風險控制以及關(guān)聯(lián)交易、資金流動性等方面進監(jiān)管。[7]

然而，從各個地方制定的規(guī)則來看，更多的是一種審慎性的監(jiān)管的模式。如湖南省規(guī)定，小額貸款公司組織形式為有限責任公司的，注冊資本不低于2000萬元;組織形式為股份有限公司的，注冊資本不低于3000萬元。試點期間，小額貸款公司注冊資本上限不超過2億元(含增資擴股)。主發(fā)起人為企業(yè)法人的，應(yīng)具備條件之一是:最近一個會計年度末凈資產(chǎn)不低于1000萬元、資產(chǎn)負債率不高于70%。主發(fā)起人為自然人的，應(yīng)具備條件之一是:個人權(quán)屬清晰且無異議資產(chǎn)在3000萬元以上(不含抵押、擔保類資產(chǎn))。山東省則規(guī)定:小額貸款公司組織形式是有限責任公司的，其注冊資本不得低于5000萬元 (欠發(fā)達縣域2000萬元);組織形式是股份有限公司的，其注冊資本不得低于7000萬元(欠發(fā)達縣域3000萬元);試點期間，小額貸款公司注冊資本上限不超過1.5億元。另外，對于資金來源、資金繳納、資金運用、利率限定、風險內(nèi)控等也都規(guī)定得過于具體，可以說是一種典型的審慎監(jiān)管模式。

對于中央政府來說，鑒于我國的發(fā)展中國家特性，對小額貸款公司的監(jiān)管定位于非審慎監(jiān)管的模式，是合乎國情的;對于地方政府來說，因各地發(fā)展程度不一，結(jié)合自己省情、市情制定監(jiān)管規(guī)則也是合乎情理的，但問題是各地方的規(guī)則過于具體，雖有利于管理，卻一定程度上影響了其自主性。正如有學者所言，政府過度管制小額貸款公司的準入和日常經(jīng)營，在一定程度上影響小額貸款公司公益性目標的實現(xiàn)以及經(jīng)營活力的發(fā)揮。[8]

三、完善我國小額貸款公司監(jiān)管的思路

(一)小額貸款公司監(jiān)管的法律制度方面

1.提高監(jiān)管法律的位階?！吨笇б庖姟穼π☆~貸款公司的組織形式作了明確的界定，即有限責任公司或股份有限公司，契合了我國公司法的規(guī)定，同時該《指導意見》還明確規(guī)定，本指導意見未盡事宜，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)執(zhí)行。也就是說作為一個商家，其他商事主體在經(jīng)營中使用的法律，諸如民法通則、物權(quán)法、公司法、合同法、擔保法等法律，小額貸款公司同樣適用，這些法律的位階當然不低。但問題是從政府管理的層面看，更多的是國務(wù)院部委規(guī)定的行政規(guī)章和地方政府指定的一些地方法規(guī)，是我國法律體系當中位階較低甚至是最低的一種。鑒于小額貸款公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的特殊性，伴隨著小額貸款公司試點經(jīng)驗的不斷積累，逐步提高小額貸款公司監(jiān)管法律的位階，確立其在法律體系當中的地位和影響力。

2.完善現(xiàn)行的監(jiān)管法律。目前，對小額貸款公司監(jiān)管最直接使用的中央層面的法律制度就是《提導意見》，在地方層面，就是各個地方政府制定的小額貸款公司監(jiān)督管理辦法。而《提導意見》小額貸款公司的性質(zhì)、設(shè)立、資金來源、資金運用、公司治理結(jié)構(gòu)等方面做了非常原則的規(guī)定，各地方的管理辦法雖然較為具體，但是我們?nèi)孕杩吹?，以上的法?guī)制度當中對于小額貸款公司的準入條件、主體性質(zhì)、監(jiān)管機構(gòu)、公司治理以及風險防范等等問題的規(guī)定還是不夠完善的。[9]總之，作為新生事物的小額貸款公司的誕生，需要我們重新審視現(xiàn)有法律法規(guī)體系的缺陷，尤其是能夠在比較小額貸款公司與普通商業(yè)銀行不同運行機制、不同經(jīng)營策略的基礎(chǔ)上，來完善現(xiàn)行的法律制度，從而對我國小額貸款公司的發(fā)展發(fā)揮更好的監(jiān)管作用。

3.制訂專門的管理條例。我國現(xiàn)行的經(jīng)濟法律體系中，既有從一般角度制定的企業(yè)法，如公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法，也有從特殊角度制定的企業(yè)法，如國有企業(yè)法、三資企業(yè)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、中小企業(yè)促進法等。受此啟發(fā)，無論從產(chǎn)生背景、服務(wù)對象、治理結(jié)構(gòu)、資金來源及對其定性等方面，小額貸款公司都有不同于普通商業(yè)銀行的地方，因此，制定一部針對小額貸款公司的監(jiān)督管理條例是順理成章的事情，而在我國小額貸款公司快速發(fā)展的今天，制訂一部系統(tǒng)的監(jiān)管法規(guī)也是迫在眉睫的事情。眼下通過中央主管部門牽頭，總結(jié)歸納前期各個地方小額貸款公司試點的經(jīng)驗以及各種法規(guī)對其監(jiān)管的效果，已經(jīng)完全有條件制定一部專門的、統(tǒng)一的條例，對涉及小額貸款公司的監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管職責、監(jiān)管程序等作一個全面的系統(tǒng)的規(guī)定。

(二)小額貸款公司的主體定位方面

根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)的不同，可以分為金融企業(yè)與非金融企業(yè)，前者包括銀行、保險、證券、信托等行業(yè)。由于金融業(yè)特有的高風險性、效益依賴性、高負債經(jīng)營性等特點，國家法律對其有特別的規(guī)范，尤其是對其經(jīng)營的安全性、流動性、效益性有原則規(guī)范，而商業(yè)銀行法則把安全性放在首位。另外，針對商業(yè)銀行的設(shè)立、審批、金融機構(gòu)營業(yè)許可證、金融機構(gòu)法人許可證的發(fā)放等均有明確的規(guī)定，而從商業(yè)銀行法第九十三條的規(guī)定:城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù)，適用本法有關(guān)規(guī)定的精神來看，城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社均被看作金融機構(gòu)予以規(guī)范。而小額貸款公司是依據(jù)中華人民共和國公司法成立的企業(yè)，并不涵蓋在商業(yè)銀行法的范圍之內(nèi)，所頒發(fā)的也不是經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證。

從《指導意見》的內(nèi)容中可以看出，此處的小額貸款公司，是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立的，組織形式上是有限責任公司或股份有限公司，資金來源上不允許吸收公眾存款，經(jīng)營范圍上是小額貸款業(yè)務(wù)。此處明確了其公司屬性，卻沒有表明是不是金融機構(gòu)。而從2009年中國銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》內(nèi)容來看，無論從第一章的總則、第二章的準入條件、第三章的程序和要求還是第四章的監(jiān)督管理等內(nèi)容來看，也只是確認了小額貸款公司是從事放貸業(yè)務(wù)的商業(yè)性機構(gòu)，屬于一般的工商類企業(yè)而非金融機構(gòu)。另一方面，中國銀行業(yè)協(xié)會的行業(yè)規(guī)范性文件《中國銀行業(yè)金融機構(gòu)企業(yè)社會責任指引》卻把小額貸款公司認定為銀行業(yè)金融機構(gòu)。[10]

國家法律對小額貸款公司的定位不一，不利于政府對其行為的監(jiān)管，也不利于該企業(yè)開展經(jīng)營活動。因此，國家應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法律制度，準確其定位。從其從事的放貸業(yè)務(wù)來看，屬于典型的金融業(yè)務(wù)，雖然不允許其吸收公眾存款，但這只是其資金來源的問題，因此，明確其金融機構(gòu)的屬性，是不二的選擇。

(三)小額貸款公司監(jiān)管的體系方面

1.政府層面:建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。目前政府對小額貸款公司的監(jiān)管分為中央和地方兩個層次，中央政府的監(jiān)管主要是中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，比較清晰，也比較專業(yè)，當然操作起來也比較可行。相比之下，地方政府的監(jiān)管部門則要龐雜得多，金融辦、銀監(jiān)局、工商局、公安局，有的甚至把漁業(yè)局、中小企業(yè)管理局等部門也排列進去?？此泼婷婢愕剑骖櫵?。由于受各部門的工作重點、公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)等因素的影響，在具體工作中，各部門齊上陣，很難出現(xiàn)1+1＞2的現(xiàn)象，倒有可能出現(xiàn)互相扯皮、各自為政、甚至互相推諉的局面。而建立一個統(tǒng)一監(jiān)督管理機構(gòu)，對于充分協(xié)調(diào)各部門管理職責，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，提高管理效率意義重大。到底如何建立？是由人民銀行還是由銀監(jiān)會牽頭，有學者給出了明確的答復(fù):“在當前急需明確銀監(jiān)會作為小額貸款公司的監(jiān)管主體?！盵11]應(yīng)該說該觀點很符合我國的現(xiàn)狀。

2.行業(yè)層面:建立行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會是由某一行業(yè)的競爭者所構(gòu)成的非營利性組織，目的在于為本行業(yè)成員提供多邊性援助服務(wù)。行業(yè)協(xié)會具有非營利性、中介性、自治性以及特殊公益性等方面的特征，是在市場失靈與政府失敗背景下出現(xiàn)的第三部門，既可以向政府反映本行業(yè)成員的利益訴求，又可以把政府的政策措施、法律法規(guī)傳達給本企業(yè)成員。更多的情況下是協(xié)助政府干預(yù)市場經(jīng)濟活動，諸如對行業(yè)改革和發(fā)展中的問題進行調(diào)查研究，向政府提出有關(guān)意見和建議;協(xié)助政府參與制定行業(yè)規(guī)則;參與制定國家標準、行業(yè)標準;配合有關(guān)部門對本行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)開展行檢、行評;制定行業(yè)行規(guī)，建立行業(yè)自律機制;配合有關(guān)部門，指導、幫助企業(yè)改善經(jīng)營管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度等。我國小額貸款公司經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成相當?shù)囊?guī)模，對其經(jīng)營行為的監(jiān)管目前仍是政府一家單干，由于種種原因，總顯得勢單力薄，力不從心。因此，建立小額貸款公司方面的行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會制訂本行業(yè)的行為規(guī)則、運行機制、懲處措施、訴求渠道等規(guī)則，不但為政府分憂，而且為小額貸款公司的更好發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.公司層面:強化自身的監(jiān)管。首先，我國公司法對公司組織機構(gòu)的設(shè)立、運作有明確的規(guī)定，從機構(gòu)的設(shè)置、人員的配備、會議的召開、表決的程序、瑕疵的補救措施等一一作了規(guī)范;而針對小額貸款公司出臺的《指導意見》也明確要求健全自身的治理結(jié)構(gòu)，甚至各個地方的小額貸款公司監(jiān)督管理辦法制定了更為詳細、具體的規(guī)則，可以說在公司層面，政府要求企業(yè)強化自身監(jiān)管是有法律依據(jù)的，當務(wù)之急是企業(yè)要高度重視，要認識到:他律是必要的，但自律更重要。總之，要通過良好的董事會的決策制度，監(jiān)事會的監(jiān)督制度、內(nèi)部審計制度、信息披露制度、績效考核制度等措施，來強化自身監(jiān)管。

4.社會層面:加強社會監(jiān)督。伴隨著市民社會理論的興起，第三部門活動的頻繁，社會監(jiān)督的力量日益強大。小額貸款公司作為一個企業(yè)，既具有“經(jīng)濟人”角色，更具有“社會人”角色，在取得自己合法利潤的同時，更要肩負起社會責任。因此，其在開展經(jīng)營活動過程中，應(yīng)該接受社會的監(jiān)督。具體來說，通過公民個人的舉報、批評、投訴，通過新聞媒體的曝光，通過行業(yè)組織的內(nèi)省、內(nèi)懲等措施，在全社會安插一只“無形的眼”，可以更好地對小額貸款公司進行監(jiān)管。

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