在華境外非政府組織營利化的根源及對策*

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

在華境外非政府組織（下文簡稱境外非政府組織）是指非中國公民、境外的中國公民在中國境內(nèi)成立的非政府組織以及在境外成立、在中國境內(nèi)開展活動的非政府組織。境外非政府組織的發(fā)起人可以是非中國公民，也可以是中國公民，如一些內(nèi)地居民在香港注冊非政府組織，然后到內(nèi)地開展活動，在目前情況下，也被稱為境外非政府組織。改革開放30 多年來，境外非政府組織為我國第三部門發(fā)展帶來了資金、人才和管理經(jīng)驗，從總體上看，是我國改革開放事業(yè)的助力，但是境外非政府組織并非都是“天使”。［1］在某些情況下，境外非政府組織可以成為危害社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的消極因素。長期以來，對于境外非政府組織的消極影響，學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點是境外非政府組織對國家安全和社會穩(wěn)定的現(xiàn)實和潛在危害性。尤其在“顏色革命”和“阿拉伯之春”背景下，許多學(xué)者指出了境外非政府組織充當(dāng)西方“和平演變”幫兇和意識形態(tài)滲透“特洛伊木馬”的可能性。但是，鮮有學(xué)者對境外非政府組織的營利化傾向進(jìn)行深入分析。事實上，不少境外非政府組織打著慈善、人權(quán)、扶貧、環(huán)保等旗號，背離非政府組織本質(zhì)特征即非營利性（非分配性約束），變相營利，成為個人利益的輸送工具。如總部設(shè)在美國加州的國際認(rèn)證管理協(xié)會通過虛假宣傳，收取高額費用、肆意發(fā)授各類證牌證書。［2］國際認(rèn)證管理協(xié)會非法斂財只是揭開了境外非政府組織營利化的“冰山一角”。類似的例子頻頻見諸于報端，如世界和平慈善基金會非法集資、中華儒商總會非法經(jīng)營、世界杰出華商協(xié)會慈善斂財?shù)取Ｒ虼?，加?qiáng)境外非政府組織管理，祛除境外非政府組織的營利化色彩，督促境外非政府組織恪守非營利性原則，已成為改革開放過程中迫切需要解決的問題。

一、境外非政府組織營利化的根源

境外非政府組織營利化的根源，可以從以下幾個方面分析。

第一，境外非政府組織進(jìn)入內(nèi)地的步伐過快與非政府組織管理體制改革的漸進(jìn)性產(chǎn)生矛盾。我國政府對境外非政府組織的活動總體上是持歡迎態(tài)度的。有學(xué)者指出：“由于中國政府對境外非營利組織在華活動是一個現(xiàn)實主義的態(tài)度，這實際上認(rèn)同了境外非營利組織在華開展工作”。［3］（P188）外交部部長助理程國平也表示：“中國政府高度贊賞境外非政府組織的積極作用，歡迎和支持境外非政府組織來華活動。我們衷心希望境外在華非政府組織，能夠更加積極地參與到中國政府和人民努力實現(xiàn)‘十二五’規(guī)劃的進(jìn)程中來，緊密結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需求，遵守中國的法律法規(guī)，繼續(xù)在扶貧、抗災(zāi)、環(huán)保、教育、醫(yī)療、慈善領(lǐng)域與中方合法組織開展務(wù)實合作，為促進(jìn)中外交流、推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。中國政府也將加大力度為境外非政府組織在華開展友好交流與合作提供便利”。［4］中國政府的態(tài)度推動了境外非政府組織的快速發(fā)展，在短短的十幾年時間里，境外非政府組織數(shù)量激增。有學(xué)者指出：1995年中國舉辦了第四屆世界婦女大會之后，開始出現(xiàn)了境外非政府組織大量進(jìn)入中國的現(xiàn)象，特別是在中國加入世界貿(mào)易組織后，境外非政府組織進(jìn)入中國的數(shù)量激增，在環(huán)保、人道救助、扶貧、發(fā)展援助、健康、教育、家庭等領(lǐng)域開展了很多的項目。［5］（P183-184）社會領(lǐng)域開放步伐過快，導(dǎo)致有關(guān)方面對境外非政府組織數(shù)量激增的后果缺乏預(yù)測，對境外非政府組織的活動領(lǐng)域、開展項目的范圍缺乏限制性規(guī)定，并與非政府組織管理體制改革的漸進(jìn)性產(chǎn)生矛盾。換而言之，我國非政府組織管理體制的漸進(jìn)性改革嚴(yán)重滯后于境外非政府組織的迅猛發(fā)展。結(jié)果，對境外非政府組織的監(jiān)管，不僅力量薄弱、手段滯后，而且法律法規(guī)嚴(yán)重缺失。面對客觀存在的境外非政府組織營利化問題，民政部門坦言：“不好管，甚至管不了”、“無能為力”。［2］民政部門的這種困境就是上述問題的反映。

第二，“三不政策”容易滋長境外非政府組織營利之風(fēng)?！度【喎欠耖g組織暫行辦法》規(guī)定，未經(jīng)登記，擅自以社會團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動的屬于非法民間組織。但是該辦法以及其他法規(guī)并未明示境外非政府組織如不進(jìn)行登記將會被取締或遭受行政干預(yù)。事實上，在長期的實踐中，我國政府摸索出“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”的鴕鳥政策，即在境外非政府組織不危及中國國家利益和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前提下，政府不承認(rèn)境外非政府組織的合法身份，不取締在華活動的境外非政府組織，不干預(yù)境外非政府組織的內(nèi)部事務(wù)?！叭徽摺辟x予境外非政府組織不登記也可開展活動的便利，使政府部門對境外非政府組織的活動情況知之甚少，更不用提對之進(jìn)行有效管理了。這明顯使本土非政府組織與境外非政府組織處于不對等的地位，也為境外非政府組織的逐利行為打開了方便之門。正因為如此，一些本打算在內(nèi)地注冊的非政府組織不惜“改頭換面”，到境外注冊，但主要活動地域仍在內(nèi)地，以達(dá)到牟利的目的。

第三，地方政府的簡單化處理放縱境外非政府組織的營利化行為。我國政府干預(yù)境外非政府組織的底線是境外非政府組織危及國家安全和社會穩(wěn)定。但是，這一底線過于宏觀，各地政府在實踐中常常對之做簡單化的處理，即以境外非政府組織的活動領(lǐng)域來判斷其是否危害國家安全和社會穩(wěn)定。對于在扶貧、抗災(zāi)、環(huán)保、教育、醫(yī)療、慈善等領(lǐng)域活動的境外非政府組織給予“綠燈”放行，為其進(jìn)入中國提供種種便利條件；而對于那些涉及政治、宗教、人權(quán)、意識形態(tài)領(lǐng)域的境外非政府組織則亮起“紅燈”，［6］或者雖準(zhǔn)許其在華活動，但嚴(yán)加防范。在西方國家尚未放棄“和平演變”戰(zhàn)略的情況下，這一處置辦法毫無疑問是正確的。但是，多數(shù)營利化行為是打著“扶貧、抗災(zāi)、環(huán)保、教育、醫(yī)療、慈善”等旗號進(jìn)行的。地方政府對在此領(lǐng)域活動的境外非政府組織疏于管理，調(diào)控不力，必然放縱境外非政府組織的營利化行為。更為重要的是，少數(shù)政府官員為了提高政績顯示度，在“與國際接軌”、“招商引資”的名義下，對聲稱從事教育、衛(wèi)生、扶貧活動的境外非政府組織持絕對歡迎態(tài)度，輕視甚至否定境外非政府組織的工具性和兩面性。在這種情況下，境外非政府組織的營利化行為常常大行其道。

第四，監(jiān)管權(quán)力碎片化使境外非政府組織營利化失去政府約束。在現(xiàn)行的體制框架下，監(jiān)管境外非政府組織的權(quán)力被分割在不同的政府部門。就登記管理來說，政府部門之間沒有分工，各管各的，不僅工商部門對境外非政府組織進(jìn)行企業(yè)登記，發(fā)給工商登記證，國家外國專家局發(fā)國際人才交流服務(wù)境外機(jī)構(gòu)資格證書，核定服務(wù)范圍，不少其它部門也在對與其合作的境外非政府組織進(jìn)行管理，并收取管理費。［7］在監(jiān)管體系碎片化的情況下，如果缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，就會產(chǎn)生各部門“誰都管不了”的局面。比如，“公安機(jī)關(guān)要查，得有企業(yè)舉報，沒有企業(yè)舉報，公安機(jī)關(guān)沒法處理這種事情。民政部門沒有權(quán)力封他帳號，也沒有權(quán)力扣人。國家對銀行這一塊就指定了幾個部門，比如公檢法”。［2］我國目前尚缺乏關(guān)于境外非政府組織管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，這在某種程度上弱化了政府的監(jiān)管效能，從而助長了境外非政府組織營利化傾向。

第五，公眾認(rèn)知度較低為營利化的境外非政府組織提供了生存空間。當(dāng)前，公眾對非政府組織的認(rèn)知度較差。他們通常根據(jù)非政府組織的名稱，衡量非政府組織的公信力和權(quán)威性。《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，社會團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。全國性的社會團(tuán)體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會團(tuán)體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣。但這一規(guī)定僅適用本土非政府組織，對于境外非政府組織尚無類似規(guī)定。這導(dǎo)致部分境外非政府組織鉆法規(guī)的空子，亂貼“中國”、“中華”等標(biāo)簽，利用“全國”、“國際”字眼迷惑公眾，以達(dá)到非法斂財?shù)哪康摹?/p>

二、境外非政府組織“去營利化”的對策

上述分析表明，境外非政府組織營利化模糊了營利組織和非營利組織的界限，是境外非政府組織“亂象”的重要表征，其負(fù)效應(yīng)是顯而易見的：不利于境外非政府組織健康發(fā)展；不利于保護(hù)公民個人權(quán)利；不利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，我們必須采取一系列可操作性的政策措施，遏制或者減少境外非政府組織營利化現(xiàn)象的發(fā)生。

第一，建立“無縫隙”政府監(jiān)管制度。政府是惟一具有法定權(quán)威對境外非政府組織進(jìn)行管理的外部主體。加強(qiáng)對境外非政府組織監(jiān)管，防治境外非政府組織營利化問題是政府的重要職責(zé)。為切實發(fā)揮政府的監(jiān)管功能，提高政府監(jiān)管的有效性，許多國家建立了部門聯(lián)動機(jī)制。在俄羅斯，行政機(jī)關(guān)、聯(lián)邦安全局、總檢察院、司法部等組成監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)檢查外國非政府組織的資金支出是否符合其章程，是否對俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)和社會造成不利影響。［8］（P152-153）在越南，總理辦公室主席、和平團(tuán)結(jié)和友誼組織副主席、政府組織與人事委員會成員、內(nèi)務(wù)部和外交部各派出的一位代表組成越南人民援助統(tǒng)籌委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)管外國非政府組織的各項活動，督促其恪守非營利性底線。［9］

在我國，民政部門雖然對境外非政府組織管理負(fù)主要責(zé)任，但是主要責(zé)任并不等于“全責(zé)”。由于境外非政府組織管理具有復(fù)雜性，民政部門在履行監(jiān)管職責(zé)時，需要公安、外交、情報、宗教、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生等部門密切配合。借鑒國際經(jīng)驗，我們也應(yīng)該加強(qiáng)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)、合作，著力建設(shè)無縫隙政府。當(dāng)前，可考慮建立以民政部門為主體，其它政府部門起輔助作用的多部門聯(lián)動機(jī)制，包括議事協(xié)調(diào)機(jī)制、爭端解決機(jī)制和信息共享機(jī)制。例如，當(dāng)民政部門發(fā)現(xiàn)具有稅收優(yōu)惠資格的境外非政府組織在經(jīng)費使用方面違反有關(guān)規(guī)定時，應(yīng)及時通知稅務(wù)部門，以便于稅務(wù)部門采取必要的懲罰措施。另外，“人們有一種心態(tài)，根深蒂固，揮之不去，即不論何事，只有高層領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥才顯示出重要和重視，才有權(quán)威，才行得通”。［10］（P214）適應(yīng)這種現(xiàn)實狀況，應(yīng)該考慮由高層次領(lǐng)導(dǎo)兼任議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，以增強(qiáng)它的權(quán)威性。

第二，發(fā)揮事前監(jiān)督的作用。依據(jù)實施監(jiān)督的時間，可以將監(jiān)督的方式分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。作為預(yù)防境外非政府組織營利化行為的一種前置監(jiān)督方式，事前監(jiān)督具有前瞻性、主動性等特點，有利于防患于未然，有利于減少監(jiān)督的成本。長期以來，各監(jiān)督主體側(cè)重于運用追懲性的、“馬后炮”式的事后監(jiān)督方式，而忽略了對營利化行為的預(yù)防。當(dāng)某種營利化行為造成了惡劣社會影響、巨大經(jīng)濟(jì)損失、民怨沸騰時，才啟動監(jiān)督程序，進(jìn)行補(bǔ)救和懲治。例如，當(dāng)中國質(zhì)量信譽監(jiān)督管理協(xié)會詐騙活動波及全國30 個省市自治區(qū)，受害單位超過千余家時，有關(guān)部門才開始對之進(jìn)行整頓、查處。由于缺乏事前預(yù)防，以致造成營利化現(xiàn)象出現(xiàn)過多，政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)常忙于應(yīng)付“查錯糾偏”，陷入被動消極的不利局面。因此，要加強(qiáng)預(yù)防性、預(yù)測性的工作，及時發(fā)現(xiàn)、研究帶有傾向性的問題，規(guī)范在前、預(yù)防在前，將監(jiān)督的關(guān)口前移。為此，首先，要將關(guān)鍵領(lǐng)域的境外非政府組織作為事前監(jiān)督的重點。對于資金流量大、社會關(guān)注度高、與群眾利益關(guān)系密切的境外非政府組織，如某些境外大型基金會、境外大型社會服務(wù)組織、境外大型慈善組織實行監(jiān)督關(guān)口前移，從源頭上預(yù)防營利化現(xiàn)象的發(fā)生。其次，有條件的政府部門和境外非政府組織要成立提前介入監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)，為實施預(yù)防性監(jiān)督提供組織保障。組織機(jī)構(gòu)是履行事前監(jiān)督職責(zé)的重要載體。為了使事前監(jiān)督落到實處，必須成立人員精干、職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)。再次，要建立自我預(yù)警和組織預(yù)警機(jī)制。境外非政府組織要采取定期自省、重大事項反省、借鑒他人錯誤警省、接受組織批評深省等方式，未雨綢繆，把不良苗頭扼殺在萌芽之中。同時，政府部門要加強(qiáng)溝通，及時通報有關(guān)情況，對有營利化傾向的境外非政府組織，早打招呼，及時提醒。

第三，加強(qiáng)境外非政府組織的資金管理。組織開展活動，通常需要消耗一定的資金。境外非政府組織也不例外。從一定意義上，管理好了境外非政府組織的資金，也就管理好了境外非政府組織的活動。2009年，國家外匯管理局頒布的《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈外匯管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定：境內(nèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過捐贈外匯賬戶辦理捐贈外匯收支；外匯指定銀行應(yīng)當(dāng)為境內(nèi)機(jī)構(gòu)開立捐贈外匯賬戶，并納入外匯賬戶管理信息系統(tǒng)進(jìn)行管理。這一規(guī)定使政府可以適時監(jiān)控境外非政府組織所接受的每一筆海外資金，對于打擊境外非政府組織的營利化行為具有重要意義，特別是對于打擊洗錢、金融詐騙等活動具有重要作用。當(dāng)務(wù)之急是，要將這一規(guī)定落到實處。另外，境外非政府組織在中國開展活動所涉及的各種財務(wù)事項和資金的調(diào)撥，包括跨境的資金流動和在中國境內(nèi)的資金收支，都應(yīng)以便于公眾知曉的方式及時公開，實行透明化管理，便于接受社會監(jiān)督。

第四，建立登記制和備案制并行的分類管理體制。登記注冊的高門檻（如雙重管理體制）和無法可依導(dǎo)致多數(shù)境外非政府組織沒有取得合法身份。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《美國NGO 在華慈善活動分析報告》稱，改革開放以來，美國在華NGO 總數(shù)約在1000 家左右。其中，大約只有不到3%的組織在中國擁有正式合法的NGO 身份。［11］另有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，境外非政府組織的實際數(shù)量與合法登記數(shù)的比例大約達(dá)到12∶1。［12］在這種情況下，政府部門對于境外非政府組織的基本概況知之甚少，比如對于境外非政府組織的數(shù)量、規(guī)模、活動領(lǐng)域、分布地域、資金總量、人力資源狀況、項目運作方式等難以提供準(zhǔn)確的數(shù)字。所以，政府的管理決策常常缺乏扎實的信息基礎(chǔ)。此外，為了規(guī)避登記注冊難題，一些境外非政府組織以公司的名義在工商部門登記，但企業(yè)管理和非政府組織管理是兩種不同性質(zhì)的管理，因而，“這種登記方式不僅容易混淆營利與非營利之間的界限，還讓一些組織公益宗旨的歸屬感不強(qiáng)，當(dāng)然也不排除一些組織鉆空子的可能”。［13］（P52）當(dāng)前，一些地方政府開始探索境外非政府組織登記管理制度改革的方式方法。由于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 沒有規(guī)定民辦非企業(yè)單位的舉辦人必須是中國公民（《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定社會團(tuán)體的設(shè)立人必須是中國公民），上海市利用這一政策模糊性，嘗試將一些涉外社會團(tuán)體登記為涉外民辦非企業(yè)單位。［14］（P339）但是，面臨稅收優(yōu)惠、身份認(rèn)同、品牌效應(yīng)等問題，因而涉外社團(tuán)參與的積極性很低。鑒于此，筆者認(rèn)為，真正破除境外非政府組織登記注冊難題，應(yīng)該推行登記制和備案制并行的分類管理體制。對于符合登記注冊條件的境外非政府組織，應(yīng)通過法定程序，賦予其法人身份。而對于暫不符合登記注冊條件的境外非政府組織，應(yīng)強(qiáng)制推行備案制，便于將其納入政府監(jiān)管范圍內(nèi)，便于政府部門對其基本狀態(tài)的把握。

第五，完善境外非政府組織管理的法律法規(guī)體系。我國政府對境外非政府組織推行“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”政策，導(dǎo)致境外非政府組織的管理立法相當(dāng)滯后。目前，除涉外基金會、外國商會的管理被納入到法制化軌道外，絕大多數(shù)的境外非政府組織管理尚處在無法可依的狀態(tài)。因此，如何制定適當(dāng)?shù)母采w所有境外非政府組織的法律法規(guī)是加強(qiáng)境外非政府組織管理的一項重要任務(wù)。按照“非歧視性”原則，許多國家將境外非政府組織與本土非政府組織等同視之，并未用專門法規(guī)規(guī)范境外非政府組織的行為。俄羅斯《社會團(tuán)體法》規(guī)定，“本法亦適用于設(shè)在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的外國非商業(yè)性、非政府團(tuán)體的組織分支機(jī)構(gòu)（附屬組織、分部或分會和代表處）”。［15］（P117）日本政府也對境外非政府組織實行完全的國民待遇。［15］（P399）考慮到有關(guān)國際慣例，我國政府不必制定專門的關(guān)于境外非政府組織的法律法規(guī)?？蓪ΜF(xiàn)有的關(guān)于非政府組織管理的“三大條例”進(jìn)行修訂，對境外非政府組織的登記、變更、終止、年檢、日常監(jiān)督、評估、活動限制、資金分配、問責(zé)等環(huán)節(jié)作出規(guī)定。

第六，培養(yǎng)境外非政府組織管理的專業(yè)人才。境外非政府組織管理對專業(yè)人才提出了特殊要求。他們不僅需要具備一定的管理知識，而且需要具備一定的外事工作經(jīng)驗。現(xiàn)實情況是，既懂管理知識（尤其是財務(wù)管理），又熟悉國際慣例、具備豐富外事工作經(jīng)驗的人才難得，尤其是地方政府部門，這種人才更是少之又少。因此，加強(qiáng)境外非政府組織管理，必須重視專業(yè)人才的培養(yǎng)。應(yīng)結(jié)合公共管理學(xué)科的發(fā)展規(guī)劃，在公共管理學(xué)科培養(yǎng)目標(biāo)體系之中專門設(shè)定非政府組織管理研究方向，并在國內(nèi)重點大學(xué)中采用訂單化的培養(yǎng)模式對學(xué)生進(jìn)行有針對性的培養(yǎng)，重點解決境外非政府組織專業(yè)管理人員匱乏的困難，相關(guān)管理部門的人員配置也要優(yōu)先使用高校培養(yǎng)出來的專業(yè)人員。［16］

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