“楓橋經(jīng)驗”青?；窂窖芯?/h1>
2021-12-31 20:59:54馬維勝馬振斌
青海民族大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2021年1期
馬維勝 馬振斌
（青海民族大學(xué)，青海西寧810007）
黨的十九屆四中全會用一次中央全會， 專門研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大主題，審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這表明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)入新時代。 回顧自20世紀(jì)60 年代以來的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，不斷豐富、完善、推廣和借鑒的“楓橋經(jīng)驗”貫穿我國國家治理體系和治理能力提升的全過程。 近年來，“楓橋經(jīng)驗”越來越受到各界的高度重視，已成為全國基層社會治理的新樣板。處于社會轉(zhuǎn)型期的青海，也把學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”作為法治青海、平安青海、和諧青海建設(shè)的重要內(nèi)容。 但是，如何切實推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗”青?；M(jìn)程，仍然有諸多問題需要理清。 本文著重圍繞“楓橋經(jīng)驗”青?；穆纷釉趺醋哌@一問題進(jìn)行探討。
一、“楓橋經(jīng)驗”青?；默F(xiàn)狀
實踐證明，學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”是各地完善社會治理體系、提升治理能力的重要途徑。本文所研究的“楓橋經(jīng)驗”青海化就是以“楓橋經(jīng)驗”為對象， 通過學(xué)習(xí)借鑒和創(chuàng)新提升， 使其符合青海省情，進(jìn)而提升青海社會治理，特別是基層社會治理水平的過程。 近年來，青海各地把學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”作為完善社會治理的重要抓手，緊扣多民族聚居、多宗教并存的實際，不斷改革創(chuàng)新社會治理模式，實施青甘川三省交界平安與振興工程，加快構(gòu)建“三種模型”（城鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)）、“四個層級”（市州、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社）基層社會治理模式，在總結(jié)、提煉“班瑪經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推進(jìn)“村寺并聯(lián)”“強村帶寺”藏傳佛教寺院管理新形式，積極推進(jìn)城區(qū)、社會治安評價新機(jī)制，全面推廣“村警”工作新做法。特別是黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)， 以平安建設(shè)為主線，以法治青海建設(shè)為保障，以維護(hù)社會大局持續(xù)穩(wěn)定為首要任務(wù)，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為重點，制定出臺《關(guān)于全面深化平安青海建設(shè)的意見》《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會治理的實施意見》《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實施意見》等一系列文件，平安青海建設(shè)取得積極進(jìn)展。
一是基層基礎(chǔ)得到加強。 初步探索出符合城市、農(nóng)村、牧區(qū)的一批社會治理形式，如西寧市平安建設(shè)一條街、社會治安“五色評價”機(jī)制，海西蒙古族藏族自治州平安企業(yè)創(chuàng)建、 茫崖“公安檢查站”，海北藏族自治州“一村一警”模式，玉樹藏族自治州“村寺并聯(lián)”綜合整治模式，果洛藏族自治州重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合整治“班瑪經(jīng)驗”等，激活了平安建設(shè)的“末梢神經(jīng)”，提升了基層社會治理能力和水平。
二是矛盾糾紛解決機(jī)制正在形成。 大通回族土族自治縣推進(jìn)“矛盾糾紛多元化解工作創(chuàng)新項目試點”，西寧、海東等地建立了矛盾糾紛排查中心和農(nóng)村家庭矛盾多元化解聯(lián)動機(jī)制。為協(xié)調(diào)、化解重大矛盾糾紛，嚴(yán)格落實省、州、縣、鄉(xiāng)四級重大矛盾糾紛協(xié)調(diào)會議機(jī)制， 針對婚姻家庭、 鄰里糾紛、勞動社保、經(jīng)濟(jì)合同、交通事故、人身損害、農(nóng)牧區(qū)土地征用、 資源權(quán)屬等10 個方面存在的糾紛， 組織開展重大不穩(wěn)定風(fēng)險隱患集中排查化解工作，對重大事項進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。
三是防控體系逐步完善。 抓住全國“雪亮工程”示范城市、重點支持城市和“藏區(qū)平安城市”建設(shè)重大機(jī)遇，運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段，推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用與平安城市治安監(jiān)控體系建設(shè)， 建成省市州視頻共享平臺及視頻聯(lián)網(wǎng)平臺，布設(shè)覆蓋各類治安監(jiān)控點，重點公共場所和重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、重點單位視頻監(jiān)控實現(xiàn)全覆蓋， 農(nóng)村牧區(qū)“小技防” 監(jiān)控覆蓋面達(dá)60%以上。 在農(nóng)村、牧區(qū)推廣“一村一警”的經(jīng)驗做法，健全完善“村警”工作機(jī)制，在城市全面推廣“街長”“鄰里互助”“店店聯(lián)防”“十戶聯(lián)防”“中心戶長”“樓棟單元聯(lián)防”等治安聯(lián)防活動，不斷創(chuàng)新基層群防群治工作模式。
四是信息化水平快速提升。 按照“綜治中心+網(wǎng)格化+信息化”模式，圍繞人、地、物、事、組織等基本要素，加強對人口、房屋、證件、車輛、場所、網(wǎng)絡(luò)、組織等各類基礎(chǔ)信息的實時采集、動態(tài)錄入，構(gòu)建省、州、縣、鄉(xiāng)四級縱向貫通、省級政法部門橫向集成的共享共用的政法綜治信息化平臺。 已基本實現(xiàn)省、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級綜治中心標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、實戰(zhàn)化運行，完成城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)， 農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達(dá)98%以上。
在取得積極進(jìn)展的同時， 學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”青?；矫孢€存在一些差距和不足。
一是在體現(xiàn)和堅守“依靠群眾”“矛盾不上交，就地解決”這個“楓橋經(jīng)驗”的基本內(nèi)涵方面還有差距?！皸鳂蚪?jīng)驗”需要與時俱進(jìn)，但無論怎樣創(chuàng)新發(fā)展，其根本必須要堅守，這個根本就是毛澤東主席當(dāng)年概括的“矛盾不上交，就地解決”。要做到這一點，關(guān)鍵是發(fā)動群眾、依靠群眾，離開了群眾，就無法做到“矛盾不上交，就地解決”，就等于遺棄了“楓橋經(jīng)驗”。 分析當(dāng)前青海學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”實踐，自上而下推進(jìn)成分多，市（州）、縣（區(qū)）層面力度較大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）尚未真正“喚醒”，發(fā)動群眾自己解決自己的事、依靠群眾解決基層社會治理層面問題的力度明顯不足， 距離達(dá)成“矛盾不上交，就地解決”的基本目標(biāo)還有較大差距。
二是學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗” 還存在碎片化現(xiàn)象，或者說，還缺乏系統(tǒng)的設(shè)計和整體的推進(jìn)。 在認(rèn)識層面，黨建、治安、信訪、調(diào)節(jié)等不同部門更多地從自身工作角度理解“楓橋經(jīng)驗”，尚未把“楓橋經(jīng)驗”作為一個整體或系統(tǒng)來理解。認(rèn)識的碎片化必然導(dǎo)致實踐的碎片化。 目前，有關(guān)學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗” 的要求分散出現(xiàn)在不同部門的工作安排和文件中，還沒有系統(tǒng)推進(jìn)學(xué)習(xí)、借鑒、實踐的工作思路和方案。
三是對“楓橋經(jīng)驗”及其本地化的理解還比較狹窄。新時代“楓橋經(jīng)驗”已不單純是“社會治安綜合治理”的經(jīng)驗，它還是黨加強基層組織建設(shè)、夯實執(zhí)政根基的經(jīng)驗， 是打造基層服務(wù)型政府的經(jīng)驗，是探索政府管理與社會自治良性互動的經(jīng)驗，是有效降低政府治理成本的經(jīng)驗，因而，新時代學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的奠基之舉。顯然，我們在學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”的實踐中，沒有站到這樣的高度，我們還把“楓橋經(jīng)驗”及其本地化更多地限定在社會治安綜合治理層面，沒有及時賦予其新的時代內(nèi)涵。
二、“楓橋經(jīng)驗”青?；穆窂浇ㄗh
堅持黨建引領(lǐng)、 人民主體、“三治融合”“四防并舉”“四化同建”是新時代“楓橋經(jīng)驗”的主要內(nèi)容。“楓橋經(jīng)驗”青?；穆窂揭残枰獜倪@些方面加以謀劃。
（一）黨建引領(lǐng)，堅守“楓橋經(jīng)驗”的核心
“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是“楓橋經(jīng)驗”本地化必須堅守的核心。“楓橋經(jīng)驗”是群眾自我治理的樣板，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的經(jīng)驗。 在“楓橋經(jīng)驗”青?；^程中， 一方面必須要進(jìn)一步加強黨在民族地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，加強黨的基層組織建設(shè)，增強黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力。 另一方面，要把“楓橋經(jīng)驗” 青海化作為加強黨的基層組織建設(shè)的良好契機(jī)和切入點，把黨支部的職責(zé)落到實處。為了了解基層組織建設(shè)方面存在的突出問題， 筆者于2018 年上半年對青海省除西寧市外的各市（州）村黨組織書記進(jìn)行了問卷調(diào)查， 收回有效問卷206 份。 根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，青海省村級黨組織存在領(lǐng)導(dǎo)核心作用有待強化， 黨務(wù)干部隊伍素質(zhì)不高、后繼乏人，宗教、宗族或其他力量分割村委會和村黨支部權(quán)威的現(xiàn)象比較突出等問題。鑒于此，我們必須要把加強黨建作為“楓橋經(jīng)驗”青?；闹匾獌?nèi)容。
一要建強支部， 把黨支部教育黨員、 管理黨員、監(jiān)督黨員的職責(zé)落到實處。 基層組織弱化，首先表現(xiàn)在黨支部對黨員的教育、管理和監(jiān)督弱化?；鶎犹貏e是農(nóng)牧區(qū)基層黨員教育仍然是工作的薄弱點之一，要結(jié)合農(nóng)牧區(qū)實際，挖掘各級黨校和基層教育培訓(xùn)資源，支持村（社區(qū)）黨組織開展培訓(xùn)，嚴(yán)格黨的組織生活，健全黨內(nèi)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正基層黨員有悖黨的要求、有損黨員形象、有違黨員身份的言行。
二要建實支部，把“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的要求落到實處。實踐中，農(nóng)牧區(qū)黨組織面臨的最大問題莫過于對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)識不夠清晰， 不僅普通群眾的認(rèn)識有差距， 而且黨員和黨員干部也存在模糊認(rèn)識。例如，有人認(rèn)為村黨支部（黨委）和黨支部書記只是由黨員選舉產(chǎn)生的， 而村委會和村長是全體村民選舉產(chǎn)生的， 所以村里的事情主要是由村委會決定，由村長主事，村黨支部和支部書記只管黨務(wù)，不管村務(wù)。再如，不少村黨支部和村委會、村黨組織書記和村長配合不默契是一個不可回避的問題。 解決這些問題，要大張旗鼓地宣傳“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的要求，理直氣壯地樹立“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的地位；在村民委員會、村民代表中明確黨員應(yīng)占有一定比例； 要以確立基層黨組織在基層治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位為目標(biāo)，積極探索“兩委”班子成員交叉任職等路子。
三要建活支部， 把黨支部組織群眾、 宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)落到實處。新時代，我們在民族地區(qū)基層治理中面臨諸多挑戰(zhàn)， 要從根本上解決這些問題， 核心就是要不斷增強組織村莊、社區(qū)的能力，全心全意為老百姓服務(wù)。為此，首先要以“楓橋經(jīng)驗”本地化為契機(jī)，創(chuàng)新基層黨支部建設(shè)，在落實《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》等所確定的規(guī)定動作外，要面向村莊、社區(qū)，更多地關(guān)注村民和居民的日常“小事”，如鄰里關(guān)系、衛(wèi)生狀況、垃圾處理、占道停車、物業(yè)管理、寵物管理、噪音擾民、違章建筑、大齡青年婚姻、 送小孩上學(xué)、 老人生活等方面的問題，眼睛朝下，組織、服務(wù)村民居民，使黨支部真正成為中國共產(chǎn)黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘， 真正成為基層治理的“神經(jīng)末梢”。 其次，要通過村莊、社區(qū)黨支部，動員居住在村莊、社區(qū)的全體黨員（包括退休黨員），亮明黨員身份，以“四講四有”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黨員言行，以“人民義工”形象，把為人民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在為村莊、 社區(qū)居民美好生活服務(wù)的實踐中，帶頭組織和服務(wù)群眾，響亮喊出“共產(chǎn)黨員就在你身邊” 的承諾， 既讓黨員有體現(xiàn)先進(jìn)性的載體，也讓百姓感受到有依靠有組織，恢復(fù)黨支部和黨員的活力， 恢復(fù)黨與人民的血肉關(guān)系和情感聯(lián)系，不斷夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。
（二）“三治融合”，健全基層治理體系
一是強化自治基礎(chǔ)。 自治是“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)，它鼓勵把群眾能夠自己辦的事交給群眾，通過自我教育、自我管理、自我服務(wù)實現(xiàn)自我治理，降低社會治理成本， 減少社會治理中可能出現(xiàn)的摩擦。 夯實“自治”基礎(chǔ)，核心就是把群眾路線做實。其一，通過完善民主機(jī)制，激發(fā)人民群眾的自治熱情。一方面，通過完善村民民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度，規(guī)范村民委員會等自治組織選舉辦法，健全民主決策程序等，加強農(nóng)牧區(qū)群眾性自治組織建設(shè)；另一方面，通過創(chuàng)新村民議事形式，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權(quán)和決策權(quán)， 引導(dǎo)農(nóng)牧民積極參與自治組織和自治活動。 其二，通過搭建參與平臺，為群眾自治提供可能和機(jī)會。 從青海各地學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”的實際看，我們在調(diào)動群眾參與方面存在較大差距， 其原因之一就是群眾缺乏參與的平臺和機(jī)會，沒有這樣的平臺，群眾就不可能組織起來，“矛盾不上交”就無法實現(xiàn)，自治必然落空。為此， 必須根據(jù)群眾在日常生活中遇到的實際困難和社會治理中需要重點解決的問題， 在物業(yè)管理、子女教育、老年人照料、小區(qū)安全、興趣引導(dǎo)等方面成立義務(wù)服務(wù)組織， 組建諸如應(yīng)急管理工作組、義務(wù)消防隊、義務(wù)巡防隊、平安協(xié)管隊、村互聯(lián)互防隊、村企聯(lián)防隊、幫扶工作組以及治安糾紛排查信息員、法制教育宣傳員、綜治網(wǎng)格員等，[1]著力培育互助作風(fēng)，培育志愿者團(tuán)隊和志愿者精神，逐步加強自治的社會基礎(chǔ)。其三，通過健全基層調(diào)解組織和信訪機(jī)制， 把社會矛盾糾紛解決在基層和萌芽狀態(tài)?！靶∈虏怀龃澹笫虏怀鲦?zhèn)，矛盾不上交”，把矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，這是“楓橋經(jīng)驗”最突出的特點之一，也是當(dāng)前我們維護(hù)社會穩(wěn)定、筑牢穩(wěn)定防線之急需。 在這方面，楓橋鎮(zhèn)建立了以“事前預(yù)防”和“事后調(diào)節(jié)”為核心精神的一套系統(tǒng)的糾紛預(yù)防與化解機(jī)制， 預(yù)防方面包含“四前工作法”①與“四先四早工作機(jī)制”。②“事后調(diào)節(jié)”方面，在各居委會、村和重點企業(yè)都建立了相應(yīng)的調(diào)解組織，由村民代表和村“兩委”的干部負(fù)責(zé)聯(lián)系，一旦有農(nóng)戶發(fā)生矛盾糾紛，村民代表要立即趕到調(diào)解并處理，無法調(diào)解的再報村“兩委”解決，這就將村民之間的糾紛在第一時間化解掉，避免了矛盾的激化。楓橋鎮(zhèn)黨委政府構(gòu)建了信訪“三診”矛盾化解機(jī)制，③對矛盾問題不推諉、不扯皮、不上交，隨時掌握社情民意，做好預(yù)測防范。這些經(jīng)驗告訴我們， 只有健全基層調(diào)解組織和信訪機(jī)制，才能真正把社會矛盾糾紛解決在基層。
二是加強法治根本。法治是“硬實力”，是新時代“楓橋經(jīng)驗”的根本走向，也是近幾年來各地豐富發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)容之一。 在“楓橋經(jīng)驗”本地化過程中，應(yīng)將“法治青?！苯ㄔO(shè)與“楓橋經(jīng)驗”本地化緊密結(jié)合起來，黨委、政府、社會、公眾扮演不同角色，明確不同主體在推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)“依法治理”進(jìn)程中的工作重點，黨委要在帶頭遵守憲法和法律的同時，加強對“依法治理”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署、規(guī)劃，政府要堅持依法行政，加快建設(shè)法治政府，司法部門要努力維護(hù)公平正義，為基層“依法治理”提供司法保障，每個公民和社會組織都有建設(shè)法治社會、法治鄉(xiāng)村的職責(zé)，深入開展“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”宣傳教育活動，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)干部群眾尊法、學(xué)法、守法、用法。
三是提升德治的先導(dǎo)地位。德治是“軟實力”，在“三治”體系中居先導(dǎo)地位?！皸鳂蚪?jīng)驗”在德治方面的發(fā)展主要體現(xiàn)在三個方面:其一，動員鄉(xiāng)賢參與社會治理。目前，紹興市已經(jīng)發(fā)展村級鄉(xiāng)賢參事會1832 個，擁有會員6 萬余名；[2]其二，充分發(fā)揮家訓(xùn)家規(guī)的作用，通過開展“立家規(guī)、傳家訓(xùn)”活動，挖掘名人家訓(xùn)家規(guī)、征集評選文明家訓(xùn)家規(guī)、優(yōu)秀家風(fēng)故事等，樹立良好的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，建立和睦友好的鄰里關(guān)系，引導(dǎo)人們講道德、尊道德、守道德，營造人本親善的治理氛圍；其三，開展榜樣塑造與學(xué)習(xí)宣傳工程，通過評選各類“好人”“楷?！钡?，樹榜樣、立標(biāo)桿，用身邊好人教育身邊人。在青海農(nóng)牧區(qū)村莊和社區(qū)， 應(yīng)深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范， 深入挖掘各民族文化中的道德激勵和約束功能，結(jié)合時代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強化道德教化作用，建立道德激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)牧民和社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我提高，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，開展專項文明行動，遏制大操大辦婚喪嫁娶、“天價彩禮”、攀比隨禮、厚葬薄養(yǎng)等陳規(guī)陋習(xí)，使德治真正在促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、實現(xiàn)有效治理中發(fā)揮先導(dǎo)作用。
（三）“四化同建”，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化
黨的十九大提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這為社會治理能力現(xiàn)代化和“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展指明了方向?！吧鐣泵鞔_了社會治理不僅僅是政府的事情，也是全社會的事情。
“社會化”要求落到實處，關(guān)鍵要處理好政府和社會的關(guān)系，在社會治理職能的配置上實現(xiàn)“政府退一點，社會進(jìn)一點”的目標(biāo)，即政府要改變過去對社會治理事務(wù)大包大攬的做法， 將適合由家庭、 社會組織和企業(yè)等承擔(dān)的社會治理任務(wù)交由社會來承擔(dān)，同時，真正把基層政府打造成服務(wù)基層的政府，夯實基層治理“社會化”基礎(chǔ)。
“法治化”對應(yīng)的是社會治理體制中加強“法治保障”，這是“楓橋經(jīng)驗”走向現(xiàn)代化的根本途徑?！爸悄芑笔抢眯屡d計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等信息技術(shù)手段，通過“互聯(lián)網(wǎng)+楓橋經(jīng)驗”的方式，有效增強對公共安全和社會治安管理的能力， 提升公共服務(wù)和基層治理的精細(xì)化、針對性和響應(yīng)性，為社會治理插上互聯(lián)網(wǎng)的翅膀。
“專業(yè)化”強調(diào)的是社會治理具有專業(yè)性，需要通過培養(yǎng)專業(yè)人才、構(gòu)建專業(yè)隊伍和專業(yè)機(jī)構(gòu)，提升社會治理的專業(yè)化水平。要達(dá)到“通過專業(yè)的人、專業(yè)的機(jī)構(gòu)解決專業(yè)的事”的目標(biāo)，需要大量培養(yǎng)社會工作人員、建立社會工作組織。 為此，要提高基層公職人員中社會治理專業(yè)人才的數(shù)量，在招聘基層公職人員時， 適度增加相關(guān)專業(yè)人才的名額； 要加強對現(xiàn)有公職人員的相關(guān)培訓(xùn)和教育，支持社會組織提高專業(yè)素質(zhì)。
（四）“五防并舉”，提升“平安青?！苯ㄔO(shè)水平
“防患于未然”是“平安青?！苯ㄔO(shè)的重要工作導(dǎo)向。 近年來，在“平安青?！苯ㄔO(shè)中，人防、物防、技防（即傳統(tǒng)的“三防”）得到顯著加強，很多方面走在前列，“心防”也逐步受到大家的關(guān)注。 然而，在“平安青?！苯ㄔO(shè)或基層治理實踐中，如何真正“喚醒群眾”“依靠群眾”， 挖掘治理對象自身的內(nèi)部力量，提高基層治理的內(nèi)生動力，實現(xiàn)“矛盾不上交，就地解決”是當(dāng)前深化“平安青海”建設(shè)的重要課題。 結(jié)合青海省情，筆者建議把“文防”納入“平安青海”建設(shè)體系，將其作為發(fā)動群眾自己解決自己的事、 依靠群眾提高基層社會治理水平的舉措之一，實現(xiàn)由“四防并舉”向“五防并舉”升級。
文化是人類的創(chuàng)造， 但它一經(jīng)產(chǎn)生便反過來規(guī)范和塑造著人類的行動與思想，因此，文化天生就與社會治理密切相關(guān)， 即文化具有社會治理的功能。相對于政府、法律等要素和人防、物防、技防等方式而言，文化參與社會治理有其特殊性，文化是通過對治理對象精神的涵養(yǎng)和化育來參與社會治理的，是通過“潤物細(xì)無聲”的方式滲透到治理對象的心靈來參與社會治理的， 是通過認(rèn)同和遵從社會共同價值觀和倫理規(guī)范實現(xiàn)社會治理的。因此，文化要素參與社會治理，具有治理要素的精神性、治理過程的滲透性、治理方式的自主性、治理效用的持久性等特點?！拔姆馈本褪前盐幕鳛橐环N社會治理要素納入社會治理體系， 通過發(fā)揮文化能夠規(guī)范和塑造人的思想與行動， 實現(xiàn)社會治理的功能， 把黨委政府社會治理的目標(biāo)與對象群體自身的需要結(jié)合起來， 借助群體自身文化的力量，提升基層社會治理的效果。
以文化力量提升社會治理成效的案例并不少見，“虎日” 模式就是民族地區(qū)借助民族文化提升社會治理成效的典型案例。[3]青海是個多民族地區(qū)，這為社會治理增添了難度，同時，各民族在社會治理方面又具有很多值得挖掘的傳統(tǒng)文化和實踐平臺， 為借助這些文化載體實施社會治理提供了可能。如同彝族的家支組織一樣，青海世居民族都有以家（宗）族為核心構(gòu)成的傳統(tǒng)社會組織，例如海東市藏族地區(qū)的“夏尼”組織，④土族的“青苗會”，⑤撒拉族的“孔木散”等。 一方面，這些社會組織以禮俗來規(guī)范與調(diào)節(jié)人們的行為，另一方面，鄉(xiāng)民能在傳統(tǒng)文化的認(rèn)同過程中尋找到自己的歸屬感、榮譽感與自豪感，在潛移默化中形成一種有序的社會秩序。
這些社會組織形式具備介入當(dāng)下基層治理的基本要素和功能。 推進(jìn)“文防”首先要根據(jù)社會治理項目的需要，選定社會成員認(rèn)同度較高、對成員思想和行為影響力較大、人員素質(zhì)相對較高、有一定自組織力量、各方面條件比較好，且某方面問題相對集中的傳統(tǒng)社會組織，作為推進(jìn)“文防”的載體。在此基礎(chǔ)上，通過發(fā)放資料、召開會議、培訓(xùn)交流等方式，讓組織成員認(rèn)識到自身面臨哪些威脅，以增強傳統(tǒng)社會組織及其成員解決這些問題的緊迫感，進(jìn)而調(diào)動其內(nèi)生動力，在村社衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、糾紛調(diào)解、禁毒戒毒、抵制極端思想等方面，發(fā)揮其規(guī)范行為、 調(diào)解關(guān)系等功能和能力， 動員家（宗）族成員和鄉(xiāng)民規(guī)范行為參與治理，提升“發(fā)動和依靠群眾”“立足基層就地化解矛盾”的水平，實現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)融合。
（五）深化改革，著力構(gòu)建青海基層治理新體系
城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗”本地化必須要把強化基層作為基礎(chǔ)性工作?！皸鳂蚪?jīng)驗”青?；母救蝿?wù)是要把“楓橋經(jīng)驗”作為基層社會治理的一套體系和機(jī)制， 通過青海化實踐的傳承和創(chuàng)新， 將一套體系和機(jī)制固化為青海基層社會治理的模式， 借以從根本上提升青海基層治理的能力和水平。 基層治理新模式的構(gòu)建過程是對傳統(tǒng)體制機(jī)制的變革過程， 需要進(jìn)一步深化相關(guān)領(lǐng)域改革。 根據(jù)構(gòu)建基層社會治理新模式的需要，重點需要從以下方面著手。
一是切實推動資源服務(wù)管理下沉。 基層管理水平?jīng)Q定著黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、 國家治理的根基和水平。 當(dāng)前，基層資源不足、力量薄弱是制約基層管理水平提升的一大難題， 要根本上走出這一困境， 必須要從機(jī)構(gòu)編制層面加以解決。 將堅持以人民為中心的思想落到機(jī)構(gòu)編制工作層面， 就是要按照最方便于老百姓辦事的方式劃分職責(zé)權(quán)限、設(shè)置機(jī)構(gòu)編制，把點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并按照權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)的原則，使基層有人、有物、有權(quán)，保證基層事情基層辦、 基層權(quán)力給基層、 基層事情有人辦，推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道傾斜，切實增強基層力量。
二是推動基本公共服務(wù)事項進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理。寓治理于服務(wù)之中是“楓橋經(jīng)驗”的一大特征。要提高黨和政府組織群眾的能力， 增強黨和政府在群眾中的號召力， 必須要有服務(wù)百姓的平臺和載體。 為此，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面進(jìn)一步推行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”等綜合便民措施的同時，加強村（社區(qū)）綜合服務(wù)站點建設(shè)，推動基本公共服務(wù)事項進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理。
三是“多網(wǎng)合一”整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺。經(jīng)過努力，青海在省、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級綜治工作中心規(guī)范化、實體化建設(shè)和網(wǎng)格化服務(wù)管理方面取得很大進(jìn)展， 全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)格化管理覆蓋率達(dá)100%，村（社區(qū)）覆蓋率達(dá)98%。 但這些網(wǎng)格一般是由不同上級部門分別在基層設(shè)置的，存在多頭管理、共享不足、利用率偏低、協(xié)調(diào)聯(lián)動性不強等問題。 為此，可依托村（社區(qū)）合理劃分基本網(wǎng)格單元，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)黨的建設(shè)、社會保障、綜合治理、應(yīng)急管理、社會救助等工作，實現(xiàn)“多網(wǎng)合一”，并借鑒兄弟地區(qū)的經(jīng)驗，把整合過程作為完善組織、優(yōu)化職能、提檔升級的契機(jī)。
注釋：
①“四前工作法”是楓橋鎮(zhèn)全面提高正確處理人民內(nèi)部矛盾的能力和水平的工作方法，其基本內(nèi)容為：組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在計劃前。
②“四先四早工作機(jī)制”：預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時期早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理。
③“三診”信訪矛盾化解機(jī)制，即諸暨市楓橋鎮(zhèn)黨政班子工作日成員輪流在信訪接待大廳“坐診”，帶領(lǐng)機(jī)關(guān)干部不定期下村入戶“出診”，雙休日一把手牽頭“會診”解決重大問題。
④夏尼：藏語，“親戚”“家伍”之意，是存在于青海省海東地區(qū)藏族村落中的一種以血緣關(guān)系而結(jié)成的民間互助性組織。 海東藏族地區(qū)村村有夏尼，村民都屬于不同的夏尼組織，夏尼在婚姻、葬禮、誦經(jīng)、建房等活動中發(fā)揮著獨特的作用，在社會救助、互助勞動、化解矛盾、聯(lián)絡(luò)感情等方面具有重要功能。 夏尼的稱謂一般源于父系姓氏，如化隆塔加鄉(xiāng)塔加村的“索南達(dá)”“文嘉”夏尼，對有遷徙經(jīng)歷的夏尼，其稱謂可能源于遷出地名。
⑤青苗會：土族村落中普遍存在的一種獨特的民間組織。 它以宗教信仰為基礎(chǔ)，以村廟為活動中心，形成“一廟一組織”的組織格局。 一般有兩級或者三級結(jié)構(gòu)，兩級結(jié)構(gòu)為會首—特柔其，三級結(jié)構(gòu)為會首—老者—特柔其，會首是青苗會的總負(fù)責(zé)人，總攬全局；老者的任務(wù)是監(jiān)督會首并協(xié)助會首辦事；特柔其聽候會首和老者的安排并跑腿打雜。 青苗會是土族民眾自主管理社區(qū)的重要組織形式，在廟神祭祀、農(nóng)田管理和糾紛調(diào)解等事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。
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馬維勝 馬振斌
（青海民族大學(xué)，青海西寧810007）
黨的十九屆四中全會用一次中央全會， 專門研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大主題，審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這表明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)入新時代。 回顧自20世紀(jì)60 年代以來的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，不斷豐富、完善、推廣和借鑒的“楓橋經(jīng)驗”貫穿我國國家治理體系和治理能力提升的全過程。 近年來，“楓橋經(jīng)驗”越來越受到各界的高度重視，已成為全國基層社會治理的新樣板。處于社會轉(zhuǎn)型期的青海，也把學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”作為法治青海、平安青海、和諧青海建設(shè)的重要內(nèi)容。 但是，如何切實推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗”青?；M(jìn)程，仍然有諸多問題需要理清。 本文著重圍繞“楓橋經(jīng)驗”青?；穆纷釉趺醋哌@一問題進(jìn)行探討。
一、“楓橋經(jīng)驗”青?；默F(xiàn)狀
實踐證明，學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”是各地完善社會治理體系、提升治理能力的重要途徑。本文所研究的“楓橋經(jīng)驗”青海化就是以“楓橋經(jīng)驗”為對象， 通過學(xué)習(xí)借鑒和創(chuàng)新提升， 使其符合青海省情，進(jìn)而提升青海社會治理，特別是基層社會治理水平的過程。 近年來，青海各地把學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”作為完善社會治理的重要抓手，緊扣多民族聚居、多宗教并存的實際，不斷改革創(chuàng)新社會治理模式，實施青甘川三省交界平安與振興工程，加快構(gòu)建“三種模型”（城鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)）、“四個層級”（市州、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社）基層社會治理模式，在總結(jié)、提煉“班瑪經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推進(jìn)“村寺并聯(lián)”“強村帶寺”藏傳佛教寺院管理新形式，積極推進(jìn)城區(qū)、社會治安評價新機(jī)制，全面推廣“村警”工作新做法。特別是黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)， 以平安建設(shè)為主線，以法治青海建設(shè)為保障，以維護(hù)社會大局持續(xù)穩(wěn)定為首要任務(wù)，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為重點，制定出臺《關(guān)于全面深化平安青海建設(shè)的意見》《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會治理的實施意見》《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實施意見》等一系列文件，平安青海建設(shè)取得積極進(jìn)展。
一是基層基礎(chǔ)得到加強。 初步探索出符合城市、農(nóng)村、牧區(qū)的一批社會治理形式，如西寧市平安建設(shè)一條街、社會治安“五色評價”機(jī)制，海西蒙古族藏族自治州平安企業(yè)創(chuàng)建、 茫崖“公安檢查站”，海北藏族自治州“一村一警”模式，玉樹藏族自治州“村寺并聯(lián)”綜合整治模式，果洛藏族自治州重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合整治“班瑪經(jīng)驗”等，激活了平安建設(shè)的“末梢神經(jīng)”，提升了基層社會治理能力和水平。
二是矛盾糾紛解決機(jī)制正在形成。 大通回族土族自治縣推進(jìn)“矛盾糾紛多元化解工作創(chuàng)新項目試點”，西寧、海東等地建立了矛盾糾紛排查中心和農(nóng)村家庭矛盾多元化解聯(lián)動機(jī)制。為協(xié)調(diào)、化解重大矛盾糾紛，嚴(yán)格落實省、州、縣、鄉(xiāng)四級重大矛盾糾紛協(xié)調(diào)會議機(jī)制， 針對婚姻家庭、 鄰里糾紛、勞動社保、經(jīng)濟(jì)合同、交通事故、人身損害、農(nóng)牧區(qū)土地征用、 資源權(quán)屬等10 個方面存在的糾紛， 組織開展重大不穩(wěn)定風(fēng)險隱患集中排查化解工作，對重大事項進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。
三是防控體系逐步完善。 抓住全國“雪亮工程”示范城市、重點支持城市和“藏區(qū)平安城市”建設(shè)重大機(jī)遇，運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段，推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用與平安城市治安監(jiān)控體系建設(shè)， 建成省市州視頻共享平臺及視頻聯(lián)網(wǎng)平臺，布設(shè)覆蓋各類治安監(jiān)控點，重點公共場所和重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、重點單位視頻監(jiān)控實現(xiàn)全覆蓋， 農(nóng)村牧區(qū)“小技防” 監(jiān)控覆蓋面達(dá)60%以上。 在農(nóng)村、牧區(qū)推廣“一村一警”的經(jīng)驗做法，健全完善“村警”工作機(jī)制，在城市全面推廣“街長”“鄰里互助”“店店聯(lián)防”“十戶聯(lián)防”“中心戶長”“樓棟單元聯(lián)防”等治安聯(lián)防活動，不斷創(chuàng)新基層群防群治工作模式。
四是信息化水平快速提升。 按照“綜治中心+網(wǎng)格化+信息化”模式，圍繞人、地、物、事、組織等基本要素，加強對人口、房屋、證件、車輛、場所、網(wǎng)絡(luò)、組織等各類基礎(chǔ)信息的實時采集、動態(tài)錄入，構(gòu)建省、州、縣、鄉(xiāng)四級縱向貫通、省級政法部門橫向集成的共享共用的政法綜治信息化平臺。 已基本實現(xiàn)省、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級綜治中心標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、實戰(zhàn)化運行，完成城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)， 農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達(dá)98%以上。
在取得積極進(jìn)展的同時， 學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”青?；矫孢€存在一些差距和不足。
一是在體現(xiàn)和堅守“依靠群眾”“矛盾不上交，就地解決”這個“楓橋經(jīng)驗”的基本內(nèi)涵方面還有差距?！皸鳂蚪?jīng)驗”需要與時俱進(jìn)，但無論怎樣創(chuàng)新發(fā)展，其根本必須要堅守，這個根本就是毛澤東主席當(dāng)年概括的“矛盾不上交，就地解決”。要做到這一點，關(guān)鍵是發(fā)動群眾、依靠群眾，離開了群眾，就無法做到“矛盾不上交，就地解決”，就等于遺棄了“楓橋經(jīng)驗”。 分析當(dāng)前青海學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”實踐，自上而下推進(jìn)成分多，市（州）、縣（區(qū)）層面力度較大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）尚未真正“喚醒”，發(fā)動群眾自己解決自己的事、依靠群眾解決基層社會治理層面問題的力度明顯不足， 距離達(dá)成“矛盾不上交，就地解決”的基本目標(biāo)還有較大差距。
二是學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗” 還存在碎片化現(xiàn)象，或者說，還缺乏系統(tǒng)的設(shè)計和整體的推進(jìn)。 在認(rèn)識層面，黨建、治安、信訪、調(diào)節(jié)等不同部門更多地從自身工作角度理解“楓橋經(jīng)驗”，尚未把“楓橋經(jīng)驗”作為一個整體或系統(tǒng)來理解。認(rèn)識的碎片化必然導(dǎo)致實踐的碎片化。 目前，有關(guān)學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗” 的要求分散出現(xiàn)在不同部門的工作安排和文件中，還沒有系統(tǒng)推進(jìn)學(xué)習(xí)、借鑒、實踐的工作思路和方案。
三是對“楓橋經(jīng)驗”及其本地化的理解還比較狹窄。新時代“楓橋經(jīng)驗”已不單純是“社會治安綜合治理”的經(jīng)驗，它還是黨加強基層組織建設(shè)、夯實執(zhí)政根基的經(jīng)驗， 是打造基層服務(wù)型政府的經(jīng)驗，是探索政府管理與社會自治良性互動的經(jīng)驗，是有效降低政府治理成本的經(jīng)驗，因而，新時代學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的奠基之舉。顯然，我們在學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”的實踐中，沒有站到這樣的高度，我們還把“楓橋經(jīng)驗”及其本地化更多地限定在社會治安綜合治理層面，沒有及時賦予其新的時代內(nèi)涵。
二、“楓橋經(jīng)驗”青?；穆窂浇ㄗh
堅持黨建引領(lǐng)、 人民主體、“三治融合”“四防并舉”“四化同建”是新時代“楓橋經(jīng)驗”的主要內(nèi)容。“楓橋經(jīng)驗”青?；穆窂揭残枰獜倪@些方面加以謀劃。
（一）黨建引領(lǐng)，堅守“楓橋經(jīng)驗”的核心
“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是“楓橋經(jīng)驗”本地化必須堅守的核心。“楓橋經(jīng)驗”是群眾自我治理的樣板，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的經(jīng)驗。 在“楓橋經(jīng)驗”青?；^程中， 一方面必須要進(jìn)一步加強黨在民族地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，加強黨的基層組織建設(shè)，增強黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力。 另一方面，要把“楓橋經(jīng)驗” 青海化作為加強黨的基層組織建設(shè)的良好契機(jī)和切入點，把黨支部的職責(zé)落到實處。為了了解基層組織建設(shè)方面存在的突出問題， 筆者于2018 年上半年對青海省除西寧市外的各市（州）村黨組織書記進(jìn)行了問卷調(diào)查， 收回有效問卷206 份。 根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，青海省村級黨組織存在領(lǐng)導(dǎo)核心作用有待強化， 黨務(wù)干部隊伍素質(zhì)不高、后繼乏人，宗教、宗族或其他力量分割村委會和村黨支部權(quán)威的現(xiàn)象比較突出等問題。鑒于此，我們必須要把加強黨建作為“楓橋經(jīng)驗”青?；闹匾獌?nèi)容。
一要建強支部， 把黨支部教育黨員、 管理黨員、監(jiān)督黨員的職責(zé)落到實處。 基層組織弱化，首先表現(xiàn)在黨支部對黨員的教育、管理和監(jiān)督弱化?；鶎犹貏e是農(nóng)牧區(qū)基層黨員教育仍然是工作的薄弱點之一，要結(jié)合農(nóng)牧區(qū)實際，挖掘各級黨校和基層教育培訓(xùn)資源，支持村（社區(qū)）黨組織開展培訓(xùn)，嚴(yán)格黨的組織生活，健全黨內(nèi)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正基層黨員有悖黨的要求、有損黨員形象、有違黨員身份的言行。
二要建實支部，把“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的要求落到實處。實踐中，農(nóng)牧區(qū)黨組織面臨的最大問題莫過于對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)識不夠清晰， 不僅普通群眾的認(rèn)識有差距， 而且黨員和黨員干部也存在模糊認(rèn)識。例如，有人認(rèn)為村黨支部（黨委）和黨支部書記只是由黨員選舉產(chǎn)生的， 而村委會和村長是全體村民選舉產(chǎn)生的， 所以村里的事情主要是由村委會決定，由村長主事，村黨支部和支部書記只管黨務(wù)，不管村務(wù)。再如，不少村黨支部和村委會、村黨組織書記和村長配合不默契是一個不可回避的問題。 解決這些問題，要大張旗鼓地宣傳“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的要求，理直氣壯地樹立“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的地位；在村民委員會、村民代表中明確黨員應(yīng)占有一定比例； 要以確立基層黨組織在基層治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位為目標(biāo)，積極探索“兩委”班子成員交叉任職等路子。
三要建活支部， 把黨支部組織群眾、 宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)落到實處。新時代，我們在民族地區(qū)基層治理中面臨諸多挑戰(zhàn)， 要從根本上解決這些問題， 核心就是要不斷增強組織村莊、社區(qū)的能力，全心全意為老百姓服務(wù)。為此，首先要以“楓橋經(jīng)驗”本地化為契機(jī)，創(chuàng)新基層黨支部建設(shè)，在落實《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》等所確定的規(guī)定動作外，要面向村莊、社區(qū)，更多地關(guān)注村民和居民的日常“小事”，如鄰里關(guān)系、衛(wèi)生狀況、垃圾處理、占道停車、物業(yè)管理、寵物管理、噪音擾民、違章建筑、大齡青年婚姻、 送小孩上學(xué)、 老人生活等方面的問題，眼睛朝下，組織、服務(wù)村民居民，使黨支部真正成為中國共產(chǎn)黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘， 真正成為基層治理的“神經(jīng)末梢”。 其次，要通過村莊、社區(qū)黨支部，動員居住在村莊、社區(qū)的全體黨員（包括退休黨員），亮明黨員身份，以“四講四有”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黨員言行，以“人民義工”形象，把為人民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在為村莊、 社區(qū)居民美好生活服務(wù)的實踐中，帶頭組織和服務(wù)群眾，響亮喊出“共產(chǎn)黨員就在你身邊” 的承諾， 既讓黨員有體現(xiàn)先進(jìn)性的載體，也讓百姓感受到有依靠有組織，恢復(fù)黨支部和黨員的活力， 恢復(fù)黨與人民的血肉關(guān)系和情感聯(lián)系，不斷夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。
（二）“三治融合”，健全基層治理體系
一是強化自治基礎(chǔ)。 自治是“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)，它鼓勵把群眾能夠自己辦的事交給群眾，通過自我教育、自我管理、自我服務(wù)實現(xiàn)自我治理，降低社會治理成本， 減少社會治理中可能出現(xiàn)的摩擦。 夯實“自治”基礎(chǔ)，核心就是把群眾路線做實。其一，通過完善民主機(jī)制，激發(fā)人民群眾的自治熱情。一方面，通過完善村民民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度，規(guī)范村民委員會等自治組織選舉辦法，健全民主決策程序等，加強農(nóng)牧區(qū)群眾性自治組織建設(shè)；另一方面，通過創(chuàng)新村民議事形式，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權(quán)和決策權(quán)， 引導(dǎo)農(nóng)牧民積極參與自治組織和自治活動。 其二，通過搭建參與平臺，為群眾自治提供可能和機(jī)會。 從青海各地學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”的實際看，我們在調(diào)動群眾參與方面存在較大差距， 其原因之一就是群眾缺乏參與的平臺和機(jī)會，沒有這樣的平臺，群眾就不可能組織起來，“矛盾不上交”就無法實現(xiàn)，自治必然落空。為此， 必須根據(jù)群眾在日常生活中遇到的實際困難和社會治理中需要重點解決的問題， 在物業(yè)管理、子女教育、老年人照料、小區(qū)安全、興趣引導(dǎo)等方面成立義務(wù)服務(wù)組織， 組建諸如應(yīng)急管理工作組、義務(wù)消防隊、義務(wù)巡防隊、平安協(xié)管隊、村互聯(lián)互防隊、村企聯(lián)防隊、幫扶工作組以及治安糾紛排查信息員、法制教育宣傳員、綜治網(wǎng)格員等，[1]著力培育互助作風(fēng)，培育志愿者團(tuán)隊和志愿者精神，逐步加強自治的社會基礎(chǔ)。其三，通過健全基層調(diào)解組織和信訪機(jī)制， 把社會矛盾糾紛解決在基層和萌芽狀態(tài)?！靶∈虏怀龃澹笫虏怀鲦?zhèn)，矛盾不上交”，把矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，這是“楓橋經(jīng)驗”最突出的特點之一，也是當(dāng)前我們維護(hù)社會穩(wěn)定、筑牢穩(wěn)定防線之急需。 在這方面，楓橋鎮(zhèn)建立了以“事前預(yù)防”和“事后調(diào)節(jié)”為核心精神的一套系統(tǒng)的糾紛預(yù)防與化解機(jī)制， 預(yù)防方面包含“四前工作法”①與“四先四早工作機(jī)制”。②“事后調(diào)節(jié)”方面，在各居委會、村和重點企業(yè)都建立了相應(yīng)的調(diào)解組織，由村民代表和村“兩委”的干部負(fù)責(zé)聯(lián)系，一旦有農(nóng)戶發(fā)生矛盾糾紛，村民代表要立即趕到調(diào)解并處理，無法調(diào)解的再報村“兩委”解決，這就將村民之間的糾紛在第一時間化解掉，避免了矛盾的激化。楓橋鎮(zhèn)黨委政府構(gòu)建了信訪“三診”矛盾化解機(jī)制，③對矛盾問題不推諉、不扯皮、不上交，隨時掌握社情民意，做好預(yù)測防范。這些經(jīng)驗告訴我們， 只有健全基層調(diào)解組織和信訪機(jī)制，才能真正把社會矛盾糾紛解決在基層。
二是加強法治根本。法治是“硬實力”，是新時代“楓橋經(jīng)驗”的根本走向，也是近幾年來各地豐富發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)容之一。 在“楓橋經(jīng)驗”本地化過程中，應(yīng)將“法治青?！苯ㄔO(shè)與“楓橋經(jīng)驗”本地化緊密結(jié)合起來，黨委、政府、社會、公眾扮演不同角色，明確不同主體在推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)“依法治理”進(jìn)程中的工作重點，黨委要在帶頭遵守憲法和法律的同時，加強對“依法治理”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部署、規(guī)劃，政府要堅持依法行政，加快建設(shè)法治政府，司法部門要努力維護(hù)公平正義，為基層“依法治理”提供司法保障，每個公民和社會組織都有建設(shè)法治社會、法治鄉(xiāng)村的職責(zé)，深入開展“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”宣傳教育活動，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)干部群眾尊法、學(xué)法、守法、用法。
三是提升德治的先導(dǎo)地位。德治是“軟實力”，在“三治”體系中居先導(dǎo)地位?！皸鳂蚪?jīng)驗”在德治方面的發(fā)展主要體現(xiàn)在三個方面:其一，動員鄉(xiāng)賢參與社會治理。目前，紹興市已經(jīng)發(fā)展村級鄉(xiāng)賢參事會1832 個，擁有會員6 萬余名；[2]其二，充分發(fā)揮家訓(xùn)家規(guī)的作用，通過開展“立家規(guī)、傳家訓(xùn)”活動，挖掘名人家訓(xùn)家規(guī)、征集評選文明家訓(xùn)家規(guī)、優(yōu)秀家風(fēng)故事等，樹立良好的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，建立和睦友好的鄰里關(guān)系，引導(dǎo)人們講道德、尊道德、守道德，營造人本親善的治理氛圍；其三，開展榜樣塑造與學(xué)習(xí)宣傳工程，通過評選各類“好人”“楷?！钡?，樹榜樣、立標(biāo)桿，用身邊好人教育身邊人。在青海農(nóng)牧區(qū)村莊和社區(qū)， 應(yīng)深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范， 深入挖掘各民族文化中的道德激勵和約束功能，結(jié)合時代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強化道德教化作用，建立道德激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)牧民和社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我提高，深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，開展專項文明行動，遏制大操大辦婚喪嫁娶、“天價彩禮”、攀比隨禮、厚葬薄養(yǎng)等陳規(guī)陋習(xí)，使德治真正在促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、實現(xiàn)有效治理中發(fā)揮先導(dǎo)作用。
（三）“四化同建”，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化
黨的十九大提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這為社會治理能力現(xiàn)代化和“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展指明了方向?！吧鐣泵鞔_了社會治理不僅僅是政府的事情，也是全社會的事情。
“社會化”要求落到實處，關(guān)鍵要處理好政府和社會的關(guān)系，在社會治理職能的配置上實現(xiàn)“政府退一點，社會進(jìn)一點”的目標(biāo)，即政府要改變過去對社會治理事務(wù)大包大攬的做法， 將適合由家庭、 社會組織和企業(yè)等承擔(dān)的社會治理任務(wù)交由社會來承擔(dān)，同時，真正把基層政府打造成服務(wù)基層的政府，夯實基層治理“社會化”基礎(chǔ)。
“法治化”對應(yīng)的是社會治理體制中加強“法治保障”，這是“楓橋經(jīng)驗”走向現(xiàn)代化的根本途徑?！爸悄芑笔抢眯屡d計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等信息技術(shù)手段，通過“互聯(lián)網(wǎng)+楓橋經(jīng)驗”的方式，有效增強對公共安全和社會治安管理的能力， 提升公共服務(wù)和基層治理的精細(xì)化、針對性和響應(yīng)性，為社會治理插上互聯(lián)網(wǎng)的翅膀。
“專業(yè)化”強調(diào)的是社會治理具有專業(yè)性，需要通過培養(yǎng)專業(yè)人才、構(gòu)建專業(yè)隊伍和專業(yè)機(jī)構(gòu)，提升社會治理的專業(yè)化水平。要達(dá)到“通過專業(yè)的人、專業(yè)的機(jī)構(gòu)解決專業(yè)的事”的目標(biāo)，需要大量培養(yǎng)社會工作人員、建立社會工作組織。 為此，要提高基層公職人員中社會治理專業(yè)人才的數(shù)量，在招聘基層公職人員時， 適度增加相關(guān)專業(yè)人才的名額； 要加強對現(xiàn)有公職人員的相關(guān)培訓(xùn)和教育，支持社會組織提高專業(yè)素質(zhì)。
（四）“五防并舉”，提升“平安青?！苯ㄔO(shè)水平
“防患于未然”是“平安青?！苯ㄔO(shè)的重要工作導(dǎo)向。 近年來，在“平安青?！苯ㄔO(shè)中，人防、物防、技防（即傳統(tǒng)的“三防”）得到顯著加強，很多方面走在前列，“心防”也逐步受到大家的關(guān)注。 然而，在“平安青?！苯ㄔO(shè)或基層治理實踐中，如何真正“喚醒群眾”“依靠群眾”， 挖掘治理對象自身的內(nèi)部力量，提高基層治理的內(nèi)生動力，實現(xiàn)“矛盾不上交，就地解決”是當(dāng)前深化“平安青海”建設(shè)的重要課題。 結(jié)合青海省情，筆者建議把“文防”納入“平安青海”建設(shè)體系，將其作為發(fā)動群眾自己解決自己的事、 依靠群眾提高基層社會治理水平的舉措之一，實現(xiàn)由“四防并舉”向“五防并舉”升級。
文化是人類的創(chuàng)造， 但它一經(jīng)產(chǎn)生便反過來規(guī)范和塑造著人類的行動與思想，因此，文化天生就與社會治理密切相關(guān)， 即文化具有社會治理的功能。相對于政府、法律等要素和人防、物防、技防等方式而言，文化參與社會治理有其特殊性，文化是通過對治理對象精神的涵養(yǎng)和化育來參與社會治理的，是通過“潤物細(xì)無聲”的方式滲透到治理對象的心靈來參與社會治理的， 是通過認(rèn)同和遵從社會共同價值觀和倫理規(guī)范實現(xiàn)社會治理的。因此，文化要素參與社會治理，具有治理要素的精神性、治理過程的滲透性、治理方式的自主性、治理效用的持久性等特點?！拔姆馈本褪前盐幕鳛橐环N社會治理要素納入社會治理體系， 通過發(fā)揮文化能夠規(guī)范和塑造人的思想與行動， 實現(xiàn)社會治理的功能， 把黨委政府社會治理的目標(biāo)與對象群體自身的需要結(jié)合起來， 借助群體自身文化的力量，提升基層社會治理的效果。
以文化力量提升社會治理成效的案例并不少見，“虎日” 模式就是民族地區(qū)借助民族文化提升社會治理成效的典型案例。[3]青海是個多民族地區(qū)，這為社會治理增添了難度，同時，各民族在社會治理方面又具有很多值得挖掘的傳統(tǒng)文化和實踐平臺， 為借助這些文化載體實施社會治理提供了可能。如同彝族的家支組織一樣，青海世居民族都有以家（宗）族為核心構(gòu)成的傳統(tǒng)社會組織，例如海東市藏族地區(qū)的“夏尼”組織，④土族的“青苗會”，⑤撒拉族的“孔木散”等。 一方面，這些社會組織以禮俗來規(guī)范與調(diào)節(jié)人們的行為，另一方面，鄉(xiāng)民能在傳統(tǒng)文化的認(rèn)同過程中尋找到自己的歸屬感、榮譽感與自豪感，在潛移默化中形成一種有序的社會秩序。
這些社會組織形式具備介入當(dāng)下基層治理的基本要素和功能。 推進(jìn)“文防”首先要根據(jù)社會治理項目的需要，選定社會成員認(rèn)同度較高、對成員思想和行為影響力較大、人員素質(zhì)相對較高、有一定自組織力量、各方面條件比較好，且某方面問題相對集中的傳統(tǒng)社會組織，作為推進(jìn)“文防”的載體。在此基礎(chǔ)上，通過發(fā)放資料、召開會議、培訓(xùn)交流等方式，讓組織成員認(rèn)識到自身面臨哪些威脅，以增強傳統(tǒng)社會組織及其成員解決這些問題的緊迫感，進(jìn)而調(diào)動其內(nèi)生動力，在村社衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、糾紛調(diào)解、禁毒戒毒、抵制極端思想等方面，發(fā)揮其規(guī)范行為、 調(diào)解關(guān)系等功能和能力， 動員家（宗）族成員和鄉(xiāng)民規(guī)范行為參與治理，提升“發(fā)動和依靠群眾”“立足基層就地化解矛盾”的水平，實現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)融合。
（五）深化改革，著力構(gòu)建青海基層治理新體系
城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗”本地化必須要把強化基層作為基礎(chǔ)性工作?！皸鳂蚪?jīng)驗”青?；母救蝿?wù)是要把“楓橋經(jīng)驗”作為基層社會治理的一套體系和機(jī)制， 通過青海化實踐的傳承和創(chuàng)新， 將一套體系和機(jī)制固化為青海基層社會治理的模式， 借以從根本上提升青海基層治理的能力和水平。 基層治理新模式的構(gòu)建過程是對傳統(tǒng)體制機(jī)制的變革過程， 需要進(jìn)一步深化相關(guān)領(lǐng)域改革。 根據(jù)構(gòu)建基層社會治理新模式的需要，重點需要從以下方面著手。
一是切實推動資源服務(wù)管理下沉。 基層管理水平?jīng)Q定著黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、 國家治理的根基和水平。 當(dāng)前，基層資源不足、力量薄弱是制約基層管理水平提升的一大難題， 要根本上走出這一困境， 必須要從機(jī)構(gòu)編制層面加以解決。 將堅持以人民為中心的思想落到機(jī)構(gòu)編制工作層面， 就是要按照最方便于老百姓辦事的方式劃分職責(zé)權(quán)限、設(shè)置機(jī)構(gòu)編制，把點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并按照權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)的原則，使基層有人、有物、有權(quán)，保證基層事情基層辦、 基層權(quán)力給基層、 基層事情有人辦，推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道傾斜，切實增強基層力量。
二是推動基本公共服務(wù)事項進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理。寓治理于服務(wù)之中是“楓橋經(jīng)驗”的一大特征。要提高黨和政府組織群眾的能力， 增強黨和政府在群眾中的號召力， 必須要有服務(wù)百姓的平臺和載體。 為此，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面進(jìn)一步推行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”等綜合便民措施的同時，加強村（社區(qū)）綜合服務(wù)站點建設(shè)，推動基本公共服務(wù)事項進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理。
三是“多網(wǎng)合一”整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺。經(jīng)過努力，青海在省、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級綜治工作中心規(guī)范化、實體化建設(shè)和網(wǎng)格化服務(wù)管理方面取得很大進(jìn)展， 全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）網(wǎng)格化管理覆蓋率達(dá)100%，村（社區(qū)）覆蓋率達(dá)98%。 但這些網(wǎng)格一般是由不同上級部門分別在基層設(shè)置的，存在多頭管理、共享不足、利用率偏低、協(xié)調(diào)聯(lián)動性不強等問題。 為此，可依托村（社區(qū)）合理劃分基本網(wǎng)格單元，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)黨的建設(shè)、社會保障、綜合治理、應(yīng)急管理、社會救助等工作，實現(xiàn)“多網(wǎng)合一”，并借鑒兄弟地區(qū)的經(jīng)驗，把整合過程作為完善組織、優(yōu)化職能、提檔升級的契機(jī)。
注釋：
①“四前工作法”是楓橋鎮(zhèn)全面提高正確處理人民內(nèi)部矛盾的能力和水平的工作方法，其基本內(nèi)容為：組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在計劃前。
②“四先四早工作機(jī)制”：預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時期早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理。
③“三診”信訪矛盾化解機(jī)制，即諸暨市楓橋鎮(zhèn)黨政班子工作日成員輪流在信訪接待大廳“坐診”，帶領(lǐng)機(jī)關(guān)干部不定期下村入戶“出診”，雙休日一把手牽頭“會診”解決重大問題。
④夏尼：藏語，“親戚”“家伍”之意，是存在于青海省海東地區(qū)藏族村落中的一種以血緣關(guān)系而結(jié)成的民間互助性組織。 海東藏族地區(qū)村村有夏尼，村民都屬于不同的夏尼組織，夏尼在婚姻、葬禮、誦經(jīng)、建房等活動中發(fā)揮著獨特的作用，在社會救助、互助勞動、化解矛盾、聯(lián)絡(luò)感情等方面具有重要功能。 夏尼的稱謂一般源于父系姓氏，如化隆塔加鄉(xiāng)塔加村的“索南達(dá)”“文嘉”夏尼，對有遷徙經(jīng)歷的夏尼，其稱謂可能源于遷出地名。
⑤青苗會：土族村落中普遍存在的一種獨特的民間組織。 它以宗教信仰為基礎(chǔ)，以村廟為活動中心，形成“一廟一組織”的組織格局。 一般有兩級或者三級結(jié)構(gòu)，兩級結(jié)構(gòu)為會首—特柔其，三級結(jié)構(gòu)為會首—老者—特柔其，會首是青苗會的總負(fù)責(zé)人，總攬全局；老者的任務(wù)是監(jiān)督會首并協(xié)助會首辦事；特柔其聽候會首和老者的安排并跑腿打雜。 青苗會是土族民眾自主管理社區(qū)的重要組織形式，在廟神祭祀、農(nóng)田管理和糾紛調(diào)解等事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。
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