積極福利視角下殘疾人社會(huì)福利政策研究

周 沛

(南京大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心，江蘇南京210023)

殘疾人是特殊的社會(huì)弱勢(shì)群體，需要社會(huì)各界加以特別關(guān)心、關(guān)懷與關(guān)愛。盡管長(zhǎng)期以來，殘疾人在基本生活、基本就業(yè)、基本康復(fù)等多方面得到了政府及社會(huì)的較好保障與服務(wù)，但是，由于傳統(tǒng)觀念偏見及認(rèn)識(shí)偏差，“消極性”與“消費(fèi)型”殘疾人福利觀很大程度上影響著殘疾人福利政策的優(yōu)化與實(shí)施，致使殘疾人保障項(xiàng)目單一，服務(wù)缺失、福利水平低下。為此，從積極福利視角出發(fā)，研究如何在普惠型福利基礎(chǔ)上，為殘疾人制定特惠型福利政策，為其提供“積極型福利”與“投資型福利”，對(duì)于提升殘疾人福利，推動(dòng)我國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展，必將具有十分重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、積極福利及對(duì)殘疾人社會(huì)福利政策的積極意義

福利國(guó)家對(duì)“福利”的認(rèn)識(shí)及相應(yīng)政策的制定，經(jīng)歷了國(guó)家干預(yù)主義和新自由主義。不管是傳統(tǒng)的左派社會(huì)民主主義道路還是右派資本主義道路，都面臨著福利國(guó)家危機(jī)，很難獨(dú)立成為福利國(guó)家福利模式的單一選擇，為此，一些思想家主張放棄傳統(tǒng)的單一的極端保守主義或激進(jìn)性政策選擇，尋求第三條道路。在這種背景下，以吉登斯為代表，提出了積極福利理論①丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版。，提出了從消極福利轉(zhuǎn)化到積極福利的社會(huì)政策范式。

吉登斯指出，“我們應(yīng)當(dāng)提倡一種積極的福利，公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)該為這種福利做出貢獻(xiàn)，而且，他還有助于財(cái)富的創(chuàng)造”，因?yàn)椤八P(guān)乎到人的幸?！雹诎矕|尼· 吉登斯:《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第121頁(yè)。。其特征可歸納為:

其一，基本準(zhǔn)則——“無責(zé)任即無權(quán)利”。按照吉登斯的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)福利制度下的出現(xiàn)福利依賴現(xiàn)象，其原因是沒有把權(quán)利和責(zé)任結(jié)合起來——過分強(qiáng)調(diào)公民福利權(quán)利，而忽視公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)利和責(zé)任是統(tǒng)一的，既沒有不享受權(quán)利的單純的責(zé)任，也沒有不承擔(dān)責(zé)任的單純的權(quán)利?！邦I(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人，應(yīng)當(dāng)履行主動(dòng)尋找工作的義務(wù)”;“無責(zé)任即無權(quán)利”不僅僅適用于福利制度的受益者，也應(yīng)該適用于每一個(gè)人①安東尼· 吉登斯:《第三條道路》——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第1－49、68－117頁(yè)，第119－132頁(yè)。。其二，基礎(chǔ)理論——積極福利主張。吉登斯倡導(dǎo)一種積極的福利，公民個(gè)人及政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利做出貢獻(xiàn)，它將有助于財(cái)富的創(chuàng)造。而且，福利本質(zhì)上還是一個(gè)心理學(xué)的概念，福利制度在關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也應(yīng)同時(shí)關(guān)注心理利益的培育②安東尼· 吉登斯:《第三條道路》——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第1－49、68－117頁(yè)，第119－132頁(yè)。。國(guó)家必須采取積極的福利政策，聯(lián)合其他部門，采取國(guó)家、集體和個(gè)人高度參與、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極福利政策。其三，價(jià)值追求——實(shí)施積極福利的理想政府，應(yīng)該鼓勵(lì)人們追求幸福。積極福利的理想是人類幸福的實(shí)現(xiàn)，終極目標(biāo)是鼓勵(lì)人們追求全面幸福，包括安全、自尊、自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)以及愛的能力推動(dòng)等等③景天魁，彭華民:《西方社會(huì)福利理論前沿;論國(guó)家、社會(huì)、體制與政策》，北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2009年版，第133頁(yè)。。如果幸福被普遍化了，并且不威脅到別人，那么它就是一種積極的追求。其四，實(shí)際舉措——從福利國(guó)家到社會(huì)投資型國(guó)家。吉登斯用“社會(huì)投資國(guó)家”來取代“福利國(guó)家”，認(rèn)為這一概念適用于一個(gè)推行積極福利政策的社會(huì)?！案母锪说膰?guó)家將是一個(gè)社會(huì)投資型國(guó)家，在風(fēng)險(xiǎn)與安全、個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間建立了新的關(guān)系……在任何可能的情況下，要投資于人力資本，而不是直接給予利益”④于素芳:《吉登斯的積極社會(huì)福利思想》，《淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第6期。。

吉登斯提出積極福利構(gòu)想是為了解決福利國(guó)家危機(jī)以及在全球化背景下的人為風(fēng)險(xiǎn)該如何應(yīng)對(duì)的問題。

積極福利是和消極福利相對(duì)應(yīng)的概念及政策主張，艾斯平－安德森在論述“社會(huì)投資”戰(zhàn)略的福利國(guó)家模式時(shí)認(rèn)為，“社會(huì)投資”是福利國(guó)家在全球化背景下必須要選擇的道路。積極福利國(guó)家模式中的“積極”是與“消極”福利對(duì)應(yīng)的，消極福利是被動(dòng)的福利接受，而積極的福利則是通過社會(huì)福利的提供與提高社會(huì)成員的能力，使他們有能力去解決問題而不是依賴國(guó)家的福利提供⑤艾斯平－安德森:《轉(zhuǎn)變中的福利國(guó)家》，重慶:重慶出版社，2003年版，第25頁(yè)。。

與傳統(tǒng)的消極福利相比較，則可以看出，積極福利具有變被動(dòng)為主動(dòng)，變生存到發(fā)展之積極功能。

從風(fēng)險(xiǎn)類別看，消極福利是根據(jù)外部風(fēng)險(xiǎn)組織起來的，用于解決已發(fā)生問題的對(duì)策，是被動(dòng)性的，是一種消極的福利政策理念;而積極福利則用積極的行動(dòng)去面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，具有主動(dòng)應(yīng)對(duì)性，是一種積極、主動(dòng)、發(fā)展型的社會(huì)福利政策。從政策目標(biāo)看，消極福利是為了維持人的一種生存狀態(tài)，為了應(yīng)付貧困問題，是一種生存型福利;而積極福利不僅僅是為了應(yīng)付貧困問題，而是要推動(dòng)人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)自我實(shí)現(xiàn)和責(zé)任，是一種發(fā)展型福利。從福利實(shí)施手段看，消極福利僅是提供外在的物質(zhì)性福利或現(xiàn)金福利，屬于單一與單向的福利;而積極社會(huì)福利則通過增強(qiáng)人自身的生存能力來面對(duì)和解決各種風(fēng)險(xiǎn)，屬于一種多項(xiàng)與多向的社會(huì)福利。

總之，積極福利強(qiáng)調(diào)采取主動(dòng)事先預(yù)防的方法，發(fā)揮國(guó)家、集體和個(gè)人的主動(dòng)性與責(zé)任感，采取國(guó)家、集體和個(gè)人高度參與并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極福利的社會(huì)政策。積極福利新范式強(qiáng)調(diào)社會(huì)公民的權(quán)利與責(zé)任，強(qiáng)調(diào)企業(yè)創(chuàng)業(yè)精神與正義的共存;提倡建立權(quán)利與責(zé)任的社會(huì)福利制度，強(qiáng)調(diào)以就業(yè)機(jī)會(huì)替代救濟(jì)性福利保障，減少傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的受益范圍?？傮w上看，積極福利范式致力于消除社會(huì)排斥，促進(jìn)社會(huì)融合，建立合作包容型的新社會(huì)關(guān)系。積極福利由價(jià)值理念到社會(huì)政策，是社會(huì)福利由生存型到發(fā)展型，由救助型到福利型的轉(zhuǎn)型，充分體現(xiàn)出普惠型基礎(chǔ)上的特惠型轉(zhuǎn)型，是“大福利”加以實(shí)施的基礎(chǔ)條件和具體過程。

如果說相對(duì)于一般性傳統(tǒng)社會(huì)福利，積極福利具有重要的福利政策制定及實(shí)施的積極意義，那么，相對(duì)于傳統(tǒng)的殘疾人社會(huì)保障及殘疾人工作，積極福利更具有觀念轉(zhuǎn)變和政策優(yōu)化層面的現(xiàn)實(shí)意義。長(zhǎng)期以來，我們把殘疾人看成是被動(dòng)的被救助者，完全是一種消極福利的觀念和政策。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，把積極福利理念和政策運(yùn)用到殘疾人社會(huì)福利的政策制定與具體實(shí)施過程中來，對(duì)促進(jìn)我國(guó)殘疾人社會(huì)保障體系與服務(wù)體系建設(shè)之“兩個(gè)體系建設(shè)”，科學(xué)設(shè)計(jì)殘疾人社會(huì)福利制度，提升殘疾人福利水平，無疑具有十分積極的理論意義與實(shí)際推動(dòng)價(jià)值。

二、積極福利視角下的殘疾人社會(huì)福利體系構(gòu)建

殘疾人政策關(guān)乎殘疾人社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等基本社會(huì)保障，以及殘疾人就業(yè)、康復(fù)、教育、權(quán)益維護(hù)等基本公共服務(wù)的實(shí)施效果及社會(huì)效益，政策制定與實(shí)施的人性化與科學(xué)性，在很大程度上決定和制約著殘疾人福利的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、質(zhì)量水平以及持續(xù)發(fā)展等諸多問題。其中，對(duì)殘疾人及殘疾人福利的認(rèn)識(shí)視角，就是一個(gè)貫穿政策制定與實(shí)施始終的重要問題。具體說，就是消極型福利、消費(fèi)性福利與積極性福利、投資型福利的視角差異。

當(dāng)前，殘疾人福利及殘疾人福利制度與政策在概念上沒有統(tǒng)一的界定，往往和殘疾人社會(huì)保障與公共服務(wù)等混雜在一起使用。政府實(shí)際工作部門與學(xué)術(shù)界大多把對(duì)殘疾人的救助與保障工作稱之為“殘疾人社會(huì)保障制度”，這是在整個(gè)社會(huì)“建立完善的社會(huì)保障制度”之大背景下的相應(yīng)概念，也是社會(huì)福利低水平現(xiàn)狀下的制度性安排①周沛:《殘疾人社會(huì)福利體系研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期。。社會(huì)福利與社會(huì)保障并不是相同的概念，二者既相互聯(lián)系，又更相互區(qū)別。從“大福利”角度看，社會(huì)福利是包括社會(huì)保障在內(nèi)的，一切旨在改善民眾生活水平，提高民眾生活質(zhì)量的社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等措施的總和。在歐美國(guó)家及我國(guó)港臺(tái)地區(qū)，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)把由政府、社會(huì)組織等為主體的，旨在保障民眾基本生活、提高生活質(zhì)量的社會(huì)政策和社會(huì)制度統(tǒng)稱之為“社會(huì)福利”，是一種包括制度性的社會(huì)保障、福利性的各類津貼、專業(yè)性的社會(huì)工作、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)服務(wù)、支持性的心理疏導(dǎo)等等在內(nèi)的“大福利”概念。

從大福利角度看，我國(guó)殘疾人社會(huì)保障尚是“生存型福利”而非“發(fā)展型福利”，是“選擇型福利”而非“普惠型福利”。其一，社會(huì)保障的目標(biāo)設(shè)定限制著殘疾人福利。社會(huì)保障制度的目標(biāo)是“?；尽?，人們不可能通過社會(huì)保障來達(dá)到提高生活質(zhì)量、改善生活水平。其二，社會(huì)保障的剛性特征致使殘疾人福利覆蓋面窄。社會(huì)保障制度的剛性特征指，只有具備一定條件，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，才能按照政策標(biāo)準(zhǔn)得到保障。如只有實(shí)際收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，才能得到相應(yīng)的社會(huì)救助;只有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，才能享受到相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。在一些特困地區(qū)或經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府和社會(huì)還不能有效地為殘疾人減免或代繳保險(xiǎn)費(fèi)的情況下，不少殘疾人還處于“保障缺失”或“低水平保障”狀態(tài)，福利供給程度很低。其三，社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)決定了殘疾人福利的單一性。作為制度與政策的社會(huì)保障，是在“責(zé)任共擔(dān)”及“風(fēng)險(xiǎn)”原則基礎(chǔ)上的“互助共濟(jì)”損失分散機(jī)制，以供款給付現(xiàn)金為福利供給方式，而社會(huì)服務(wù)、心理支持以及康復(fù)教育、住房、就業(yè)等福利，均不在現(xiàn)行社會(huì)保障制度的范圍之內(nèi)，這就在很大程度上限制了殘疾人社會(huì)福利的全面性?？傊?，社會(huì)保障對(duì)特殊弱勢(shì)群體的保障，往往是對(duì)那些依靠自己的力量不能解決生存和生活問題的弱勢(shì)與困難者的救助，是一種生存型與補(bǔ)缺型福利政策設(shè)計(jì)。

為解決殘疾人的保障與服務(wù)，提高殘疾人的社會(huì)福利，2008年中央7號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》指出，“健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)”。隨后，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中國(guó)殘聯(lián)、民政部、人力資源社會(huì)保障部等16部委聯(lián)合制定的“關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見”，做出了殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)與服務(wù)體系建設(shè)之“兩個(gè)體系建設(shè)”的戰(zhàn)略部署。殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)是社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。從學(xué)科分類角度看，殘疾人社會(huì)保障屬于公共管理類，是國(guó)家的制度與政策;而公共服務(wù)則屬于公共事業(yè)管理，是利他性及專業(yè)化的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)工作。無論是國(guó)家制度與政策的社會(huì)保障，還是利他的公共服務(wù)，都是福利政策的制定、福利的形成、傳遞過程。

從理論視角看，殘疾人社會(huì)保障與殘疾人公共服務(wù)之“兩個(gè)體系建設(shè)”的內(nèi)涵，其實(shí)就是殘疾人社會(huì)福利體系的構(gòu)建與建設(shè)。殘疾人社會(huì)福利體系不是單一的保障項(xiàng)目或服務(wù)內(nèi)容，而是一個(gè)包括制度化、政策性的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)，專業(yè)化的殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)，社會(huì)化就業(yè)、教育、助殘、殘疾預(yù)防等多方面項(xiàng)目在內(nèi)的有機(jī)整體。只有構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利體系，才更有助于從積極福利視角審視殘疾人社會(huì)福利政策與殘疾人社會(huì)福利的實(shí)施。

殘疾人社會(huì)福利是殘疾人達(dá)致福利的表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)路徑，是公共性與社會(huì)性的統(tǒng)一，是整個(gè)社會(huì)福利事業(yè)的重要組成部分，也是現(xiàn)代社會(huì)福利體系的有機(jī)構(gòu)成。從概念含義上看，殘疾人福利是指以政府及社會(huì)為主體，以全體殘疾人為客體對(duì)象，以制度化與專業(yè)化為基本保證，以保障性與服務(wù)性為主要特征，以社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)為主要構(gòu)架，以物質(zhì)資助與精神支持為主要內(nèi)容，以解決殘疾人群體面臨的現(xiàn)實(shí)問題為動(dòng)力，以不斷完善并提升殘疾人的物質(zhì)與精神需求為宗旨，以保障殘疾人基本生存為短期目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)殘疾人平等、參與、共享為中期目標(biāo)，以促進(jìn)殘疾人個(gè)性化發(fā)展為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以社會(huì)政策及社會(huì)制度為基本保證的福利及服務(wù)供給體系①周沛，李靜，陳靜，柳穎:《殘疾人社會(huì)福利》，濟(jì)南:山東人民出版社，2013年版，第39頁(yè)。。

殘疾人社會(huì)福利是一個(gè)從更為宏觀、更為廣泛的角度，為殘疾人提供包括制度化與非制度化、物質(zhì)型和精神型、現(xiàn)金式和服務(wù)式等多方面福利的系統(tǒng)。相比較目前通用的“殘疾人社會(huì)保障”概念與實(shí)踐，“殘疾人社會(huì)福利體系”在福利主體、福利內(nèi)容、福利手法、福利效果、福利政策基本理念及實(shí)施等方面，都具有完全不同的特征。

第一，責(zé)任主體的差異性。殘疾人社會(huì)福利體系的主體是一個(gè)多元化的綜合體，包括政府、社會(huì)、第三部門以及社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)等，而殘疾人社會(huì)保障制度的責(zé)任主體則是政府。第二，內(nèi)容的差異。殘疾人社會(huì)福利體系中的福利內(nèi)容既包括物質(zhì)保障、精神支持以及公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、文體生活等方方面面;而殘疾人社會(huì)保障制度則以社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，是單一物質(zhì)性的援助與保障，精神支持與社會(huì)服務(wù)并不屬于制度性社會(huì)保障的內(nèi)容。第三，實(shí)施方式差異。殘疾人社會(huì)福利體系主體的多元性、內(nèi)容的全面性決定了其福利實(shí)施方式的多樣性，如社會(huì)保障通過政策的落實(shí)，社會(huì)服務(wù)通過專業(yè)的手法，康復(fù)等通過技術(shù)的保證等等。而殘疾人社會(huì)保障制度主要通過的手法則較為單一，主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)和政策性的社會(huì)救助。第四，目標(biāo)的差異。社會(huì)保障的目標(biāo)是保證基本生活，只能是生存型福利;而殘疾人社會(huì)福利體系的目標(biāo)則是在保障基本生活的基礎(chǔ)上，不斷地改善殘疾人的生活水平，提高其生活質(zhì)量。第五，理念視角的差異。囿于制度框架，殘疾人社會(huì)保障是一種消極的、被動(dòng)的、事后的補(bǔ)救政策。即只有在殘疾人遇到諸如貧困、失業(yè)、生病、年老等困難時(shí)，殘疾人社會(huì)保障制度才可以介入，正因?yàn)槿绱?，我們才把這稱之為“生存性福利”。而包括基本保障、社會(huì)服務(wù)、能力建設(shè)在內(nèi)的殘疾人社會(huì)福利體系，則是一種積極的、主動(dòng)的、事先的、綜合的保障與福利系統(tǒng)，是“發(fā)展性福利”。

在社會(huì)安全制度的建立和社會(huì)福利的提升這一社會(huì)發(fā)展的基本追求上，多元化的殘疾人社會(huì)福利體系要比相對(duì)單一的殘疾人社會(huì)保障制度的內(nèi)容更為全面，手法更為多樣，涉及的對(duì)象更為廣泛，效果更為明顯，更為能夠體現(xiàn)出從基本理念到政策設(shè)計(jì)，從內(nèi)容項(xiàng)目到具體實(shí)施的過程中社會(huì)福利的積極推動(dòng)作用。為此，從積極福利視角，構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利體系，以殘疾人社會(huì)福利體系來替代殘疾人社會(huì)福利制度，是一件十分有意義的重要工作。

三、積極福利視角下殘疾人社會(huì)福利政策

從不同的理念和視角出發(fā)，社會(huì)政策的制定與實(shí)施必然具有不同的指向或走向特征。以積極福利視角審視殘疾人社會(huì)福利政策，必然會(huì)為殘疾人政策效能最大化奠定良好的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

第一，殘疾人福利制度設(shè)計(jì)及政策制定的“積極性”與“投資性”理念。社會(huì)福利體系的設(shè)計(jì)與政策的制定是在人本主義基礎(chǔ)上，為提高民眾生活水平，加強(qiáng)民生建設(shè)而由政府機(jī)構(gòu)做出的公共管理及公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)。殘疾人社會(huì)福利必須在普惠性福利基礎(chǔ)上，突出殘疾人福利的特惠性，擯棄陳舊的“消費(fèi)開支”理念而采納嶄新的“社會(huì)投資”理念。

長(zhǎng)期以來，政府及社會(huì)或多或少把社會(huì)福利開支更多的看作是一種社會(huì)公共資源的消耗過程，認(rèn)為過大的福利投入對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和強(qiáng)大的阻力。在某些傳統(tǒng)意識(shí)和社會(huì)偏見中，殘疾=無能，殘疾人=無用，殘疾人群體是被邊緣化了的特殊弱勢(shì)群體，對(duì)殘疾人推行的社會(huì)福利政策，只能是消極性的“消費(fèi)”行為，不能帶來任何效益，從而把殘疾人看成是被動(dòng)接受救助的單純消費(fèi)型群體。這實(shí)在是一種陳舊、錯(cuò)誤的“消極福利”觀和價(jià)值判斷。

按照傳統(tǒng)“消極福利”的觀點(diǎn)或目前社會(huì)保障制度的功能發(fā)揮機(jī)理，社會(huì)保障制度主要是事后消極性補(bǔ)救舉措，即社會(huì)保障政策的種種措施是通過調(diào)配社會(huì)公共資源來補(bǔ)救已經(jīng)發(fā)生的事情。而“積極福利”則旨在改變?nèi)藗兠媾R風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，不再悲觀地在風(fēng)險(xiǎn)面前畏懼退縮，不再是事后的補(bǔ)救，而是事先的積極預(yù)防。積極地從風(fēng)險(xiǎn)中尋找機(jī)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)群體的自我應(yīng)對(duì)能力，推動(dòng)人的發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)福利就是變消極福利為積極福利，變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續(xù)的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創(chuàng)造①景天魁:《福利社會(huì)學(xué)》，北京:北京大學(xué)出版社，2010年版，第95頁(yè)。。顯然，積極福利在保障人們基本生存的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)應(yīng)該增強(qiáng)個(gè)體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在理念和政策設(shè)計(jì)上，增強(qiáng)人們承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力需要?jiǎng)?chuàng)建“社會(huì)投資型國(guó)家”(Socail investment state)。在積極福利理念的引導(dǎo)下，社會(huì)福利體系的實(shí)施要注重人力資本的投資進(jìn)而增強(qiáng)人們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的生存能力的培育，如要把福利接受者視為一種資源而不是一種負(fù)擔(dān)②丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版，第196頁(yè)。。

借鑒吉登斯的積極福利及社會(huì)投資型國(guó)家思想，在“殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)”的大背景下，針對(duì)殘疾人群體普遍存在的“福利不足”與“福利缺失”，政府及社會(huì)要轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)，從積極福利及福利投資思路出發(fā)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮殘疾人的潛能，把殘疾人群體看成是一股不可忽視的人力資源。在保障殘疾人的基本生存的前提下，變消極社會(huì)救助為積極福利供給，制定科學(xué)、公平的制度與政策，為廣大殘疾人提供自我發(fā)展的社會(huì)條件與機(jī)會(huì)，真正使之融入社會(huì)。注重內(nèi)心真實(shí)自我的培育，給予殘疾人更多的生活信心。如果將殘疾人視為具有不同于普通人的“不同能力的人”，那么，投資于殘疾人群體的福利開支，將會(huì)促進(jìn)挖掘其潛力，提升其抗拒社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從“生活福利”為主轉(zhuǎn)向以“工作福利”(workfare)為主，推動(dòng)殘疾人群體積極就業(yè)。如此，原本所必須的收入保障、醫(yī)療開支及其他福利開支，就因?yàn)闅埣踩藢?shí)現(xiàn)了就業(yè)而得以節(jié)省。所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)、政治效益則減少了后期的資源支出，使得他們不僅能夠共享改革開放的成果，而且能充分發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展中的重要作用。這就是建立一種以發(fā)展型社會(huì)福利與積極性人力資源開發(fā)相結(jié)合的新型殘疾人社會(huì)福利政策的“積極效果”。

第二，福利政策傾斜化。隨著城市化的快速發(fā)展，人們所面對(duì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)波及范圍、傷害程度也在發(fā)生變化，社會(huì)保障與社會(huì)福利的研究范式及實(shí)施理念也隨之變化③曲紹旭:《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視域下城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第5期。。19世紀(jì)80年代德國(guó)的“保險(xiǎn)三法”，就把疾病、工傷、老年及殘疾的保險(xiǎn)作為工業(yè)勞動(dòng)者的保障內(nèi)容。1935年美國(guó)的《社會(huì)保障法》及1848年英國(guó)艾德里政府宣布的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家的建立，保障與福利的對(duì)象逐漸擴(kuò)大到全體國(guó)民。盡管社會(huì)保障及社會(huì)福利一直有“普遍性”與“選擇性”政策原則并存的現(xiàn)實(shí)，但是，福利理念與政策的選擇性“傾斜”，即福利重點(diǎn)是客觀存在的。在積極福利理念的主導(dǎo)下，無論是“兩個(gè)體系建設(shè)”還是“殘疾人社會(huì)福利體系”之推進(jìn)，都需要有制度保證和政策指引。鑒于殘疾人的特殊性，殘疾人社會(huì)福利政策的制定與設(shè)計(jì)，必須充分考慮到相應(yīng)的特殊性，需要對(duì)之做以必要的政策傾斜，以能真正做到“普惠型福利基礎(chǔ)上的特惠型福利”。從積極福利視角看，這亦是主動(dòng)站在殘疾人利益訴求與需要滿足角度考量福利，是減小乃至消除殘疾人社會(huì)排斥的政策優(yōu)化選擇。傾斜性的政策基于為殘疾人供給更多更高更好的社會(huì)福利，通過普惠性福利基礎(chǔ)上的特惠性福利政策，利用社會(huì)福利的再分配形式，在較大程度上調(diào)節(jié)和緩解殘疾人群體的“福利不足”與“福利缺失”現(xiàn)狀，具有十分積極的意義。

事實(shí)上，目前各地借“兩個(gè)體系建設(shè)”之東風(fēng)，紛紛設(shè)計(jì)了有利于殘疾人保障與服務(wù)的特殊福利政策，特別是在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目上，殘疾人都可以享受到比健全人進(jìn)入門檻更低、福利享受更高的優(yōu)化政策，這本身就是積極福利的一種具體體現(xiàn)。

第三，就業(yè)最大化。從積極福利視角，變消極被動(dòng)福利為積極主動(dòng)福利之最為行之有效的舉措就是促使殘疾人充分就業(yè)，使其就業(yè)最大化。就業(yè)是民生之本，是最為基本，也是最為有效的保障性福利。增加殘疾人福利供給，除基本生活保障及社會(huì)化服務(wù)、精神性支持外，幫助其充分就業(yè)，變消極福利為積極的工作福利，是政府和社會(huì)的重要責(zé)任，也是積極福利政策的重要內(nèi)容。

當(dāng)年英國(guó)首相布萊爾推行“消減福利開支，提倡勞動(dòng)福利”的改革方案，其主要點(diǎn)之一就是加大就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，1998年工黨政府增撥11.9億英鎊用于失業(yè)人員的就業(yè)技能培訓(xùn)，并特別設(shè)立“從福利到工作”的財(cái)政預(yù)算。以老年退休為例，他們從積極福利視角，把老年人視為解決當(dāng)前福利困境的推動(dòng)力，而不是困境的制造者，創(chuàng)造老年人的才華和技術(shù)有用武之地的條件，實(shí)現(xiàn)老年人“自己養(yǎng)活自己”。英國(guó)工黨政府在1998年的《我們國(guó)家的新動(dòng)力:新的社會(huì)契約》綠皮書強(qiáng)調(diào)以工作代替福利，減少福利支出，增加教育和培訓(xùn)支出，為更多的人從領(lǐng)取福利轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿ぷ魈峁l件——向人們提供有工資的工作，而不是提供可能增加依賴性的社會(huì)福利，是改善低收入者狀況的最好途徑①丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版，第199頁(yè)。。

在我國(guó)殘疾人社會(huì)福利體系政策的設(shè)計(jì)與制定中，必須把幫助和促進(jìn)殘疾人就業(yè)作為“兩個(gè)體系建設(shè)”的重要手段，如同當(dāng)年凱恩斯所提出的“充分就業(yè)”來增進(jìn)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，努力把殘疾人就業(yè)提高到一個(gè)新階段，變消極的“救助福利”為積極的“工作福利”，擴(kuò)展殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)容。

第四，服務(wù)專業(yè)化。公共服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)都屬于“大福利”的范疇，是“兩個(gè)體系建設(shè)”之一，是從積極福利角度對(duì)殘疾人提供與增進(jìn)福利的重要內(nèi)容。如果說殘疾人社會(huì)保障體系所要回應(yīng)的最根本的問題是資源投入的規(guī)模問題，尤其是福利的國(guó)家供給水平問題，那么，服務(wù)體系建設(shè)所要回應(yīng)的核心問題，就是如何將這種資源高效地轉(zhuǎn)化為服務(wù)問題。要通過服務(wù)來實(shí)現(xiàn)福利供給的最大化和最優(yōu)化，首要的就必須要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化，而專業(yè)化又必須和職業(yè)化鏈接在一起。

殘疾人公共服務(wù)及社會(huì)服務(wù)應(yīng)該是一種有明確指向性、主動(dòng)性及人本性的服務(wù)，這是積極福利的具體體現(xiàn)。而這種主動(dòng)性與指向性，又必須由專業(yè)化與職業(yè)化服務(wù)作為保證。專業(yè)化能使得殘疾人服務(wù)更具有針對(duì)性與有效性;職業(yè)化則是服務(wù)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)手段專業(yè)化的組織保障。殘疾人服務(wù)專業(yè)化與職業(yè)化的組織系統(tǒng)應(yīng)該由三個(gè)部分構(gòu)成:一是由政府部門組成的資源和服務(wù)的管理系統(tǒng)。其主要職責(zé)是制定政策，整合與分配資源，積極推進(jìn)殘疾人福利服務(wù);二是由專門性的服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員構(gòu)成的服務(wù)傳遞系統(tǒng)。專門性的機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員就是服務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化的具體體現(xiàn)，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)是由非政府組織即NGO等第三部門來組織實(shí)施。政府部門不必事必躬親做第一線的服務(wù)工作，而應(yīng)該出資購(gòu)買NGO提供的職業(yè)化與專業(yè)化服務(wù)。這樣不僅可以發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的專業(yè)化特長(zhǎng)，而且可以大幅度提高社會(huì)福利的供給水平。針對(duì)不同類型和不同需求的殘疾人，提供不同類型和模式的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)。三是由政府部門制定標(biāo)準(zhǔn)、由第三部門落實(shí)的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)②葛忠明:《積極福利視角下的中國(guó)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)》，《第六屆中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展論壇論文集》，2012。。

第五，助殘常態(tài)化。積極福利視角下的殘疾人福利，是全社會(huì)都應(yīng)該加以關(guān)心關(guān)注，積極參與的福利體系。幫助支持殘疾人，為他們提供不同形式的福利，是每個(gè)社會(huì)公民的基本道德所必須，也是基本義務(wù)之所在?！吨腥A人民共和國(guó)殘疾人保障法》第48條規(guī)定“每年五月第三個(gè)星期日，為全國(guó)助殘日”，在助殘日當(dāng)天或前后幾天，全國(guó)各地會(huì)有不同形式的助殘活動(dòng)，客觀上不僅宣傳了《殘疾人保障法》，影響了更多的社會(huì)民眾加入到幫助殘疾人的活動(dòng)中來，擴(kuò)大和推進(jìn)了殘疾人事業(yè)發(fā)展，而且助殘活動(dòng)本身也為殘疾人群體形成和提供了社會(huì)福利。

但是，不可否認(rèn)的是，出于諸多原因，有如其他類似的標(biāo)志性活動(dòng)一樣，全國(guó)助殘日也不可避免地存在著短暫性與形式化的問題，致使助殘不能成為制度性和常態(tài)化。殘疾人群體所得到的也僅是一種“活動(dòng)性”、“被動(dòng)式”的臨時(shí)與短暫福利。殘疾人福利在項(xiàng)目?jī)?nèi)容上是一個(gè)系統(tǒng)，在福利供給源上是社會(huì)各方面形成的供給鏈，其福利供給是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，需要政府與社會(huì)給予不斷地推動(dòng)與實(shí)施。任何短暫和臨時(shí)的福利活動(dòng)，無論是殘疾人福利供給，還是殘疾人福利獲取，都不是積極性的。為此，必須從立法、政策設(shè)計(jì)等方面，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，通過多種方式，促使助殘常態(tài)化，吸引更多的人關(guān)心、關(guān)注、關(guān)懷、關(guān)愛殘疾人，主動(dòng)加入殘疾人福利供給的洪流中來。