城管執(zhí)法：以體制創(chuàng)新重塑服務(wù)體系

陳兵斌

導(dǎo)讀：經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，城管執(zhí)法體制缺陷逐漸顯現(xiàn)，由城管執(zhí)法引發(fā)的矛盾沖突屢屢成為社會(huì)熱點(diǎn)。如何完善執(zhí)法體制，重拾百姓信任，處理好執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系？農(nóng)工黨九江市委專此成立課題組，以江西省第一個(gè)城管執(zhí)法試點(diǎn)城市——九江市為重點(diǎn)，輻射其他部分城市展開(kāi)調(diào)研，試圖總結(jié)城市管理經(jīng)驗(yàn)，歸納矛盾非議癥結(jié)，分析問(wèn)題深層原因，提出解決辦法的建議。

關(guān)鍵詞：城市管理 執(zhí)法體制 服務(wù)體系

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.014

城市管理綜合執(zhí)法是城市管理工作的重要組成部分，與老百姓的生活息息相關(guān)，城管執(zhí)法集眾多行政處罰權(quán)于一體，承載著城市容貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政設(shè)施等諸多管理任務(wù)，其設(shè)立的初衷是為了消除多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象，并節(jié)約執(zhí)法成本，全國(guó)大多數(shù)城市已鋪開(kāi)此項(xiàng)工作。然而，經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，城管執(zhí)法體制缺陷逐漸顯現(xiàn)，由城管執(zhí)法引發(fā)的矛盾沖突屢屢成為社會(huì)熱點(diǎn)，其工作不僅難以獲得社會(huì)的理解和支持，而且常常受到民眾的詬病和質(zhì)疑，由此帶來(lái)不少困惑與非議，城管執(zhí)法工作中一些難以突破的理論障礙和實(shí)踐難題應(yīng)當(dāng)引起我們足夠的審視和反思。為此，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，要“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。

如何完善執(zhí)法體制，重拾百姓信任，處理好執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系？農(nóng)工黨九江市委專此成立課題組，以江西省第一個(gè)城管執(zhí)法試點(diǎn)城市——九江市為重點(diǎn)，輻射其他部分城市展開(kāi)調(diào)研，試圖總結(jié)城市管理經(jīng)驗(yàn)，歸納矛盾非議癥結(jié)，分析問(wèn)題深層原因，并提出了解決問(wèn)題的一些建議。

一、城管綜合執(zhí)法制度的形成與意義

城市管理綜合執(zhí)法制度的形成源于1996年《行政處罰法》第十六條“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”之規(guī)定，通常稱作“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”規(guī)定。

在此之前，行政執(zhí)法部門在城市管理領(lǐng)域各自為政現(xiàn)象比較普遍，市容、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政、工商、交通、綠化等眾多隊(duì)伍分頭執(zhí)法，且不少職能相互交叉，一度出現(xiàn)有利益的事情爭(zhēng)著管、無(wú)利益的事情不愿管的情形，重復(fù)管理或集體失察現(xiàn)象交替發(fā)生，為解決這一矛盾，《行政處罰法》設(shè)計(jì)出綜合執(zhí)法模式，各地?fù)?jù)此相繼開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)，組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，推行綜合執(zhí)法制度，這一做法在2002年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》中得到肯定和發(fā)展。

相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)的辦法，精簡(jiǎn)了執(zhí)法隊(duì)伍，集中了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法水平，提升了行政效率，增強(qiáng)了執(zhí)法力度。九江市2002年開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法工作，由50余名轉(zhuǎn)業(yè)干部和180名統(tǒng)一考錄的公務(wù)員組建執(zhí)法隊(duì)伍，撤銷了原市市容局、三區(qū)城管大隊(duì)，以及原各部門相應(yīng)配置的執(zhí)法機(jī)構(gòu)共11個(gè)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)由多頭管理統(tǒng)歸一體。執(zhí)法人員的職能增多、責(zé)任增大，實(shí)現(xiàn)崗位“一人多能”和工作“一站式”處置，執(zhí)法資源得到一定程度的合理配置，執(zhí)法效能顯著增強(qiáng)，行政效率明顯提高，原來(lái)推諉扯皮、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰等問(wèn)題得到了根本解決。

二、現(xiàn)行城管執(zhí)法體制的缺陷與問(wèn)題

從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入城市化飛速發(fā)展時(shí)期，城市化進(jìn)程步伐的加快，使得城市承受的壓力逐漸增大，如人口過(guò)度增長(zhǎng)，公共設(shè)施緊張，環(huán)境污染加劇，各種文化碰撞等。大量新市民從農(nóng)村涌入城市后，為快速適應(yīng)和融入城市，他們往往選擇準(zhǔn)入門檻低的就業(yè)方式。而與城市人口的快速增長(zhǎng)和城市面積迅速擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)的是，執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大、執(zhí)法內(nèi)容不斷增多、管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。但是，城管執(zhí)法體制卻長(zhǎng)期沒(méi)有隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和發(fā)展，在執(zhí)法依據(jù)、職能授權(quán)、人員身份、方法手段等問(wèn)題上的缺陷越發(fā)顯現(xiàn)。

（一）法律法規(guī)不健全，執(zhí)法程序不規(guī)范

城管執(zhí)法領(lǐng)域至今缺少統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，《行政處罰法》僅僅是設(shè)計(jì)了一個(gè)理想化的程序制度，對(duì)實(shí)體法范圍具體如何操作和應(yīng)用并未做出詳細(xì)規(guī)定。目前，城管執(zhí)法的實(shí)體依據(jù)主要是各部門的單行法律法規(guī)、部門規(guī)章的相關(guān)剝離職能，這些執(zhí)法依據(jù)過(guò)于分散，需要重新組合匯集使用，給人的感覺(jué)就是“借法執(zhí)法”。由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)，各城市政府往往將法律法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定重新匯集為新的規(guī)范性文件，以作為執(zhí)法依據(jù)使用，如《九江市城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定》就是將所涉及到8個(gè)部門的部分法律法規(guī)條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步驟也難以做到，直接使用其他部門的法律依據(jù)，為此，執(zhí)法的合法性和權(quán)威性常常受到質(zhì)疑。

而對(duì)于城管執(zhí)法的工作程序，也沒(méi)有相應(yīng)的適合這一執(zhí)法領(lǐng)域特色的具體操作辦法規(guī)定，只能按照《行政處罰法》的原則性規(guī)定粗放式操作。

（二）管轄職能不統(tǒng)一，管理標(biāo)準(zhǔn)較隨意

依照相對(duì)集中處罰權(quán)制度，相關(guān)單位將全部或部分執(zhí)法權(quán)移交給城管部門，當(dāng)然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往“費(fèi)精力、無(wú)利益”，如工商管理部門的無(wú)證攤販、建設(shè)規(guī)劃部門的違建拆遷、環(huán)境保護(hù)部門的污染處理等事宜，城管執(zhí)法似乎在成立之初就是個(gè)“畸生兒”，定位為包治百病的“萬(wàn)金油”。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并未經(jīng)過(guò)高層嚴(yán)格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執(zhí)法職能為8類115項(xiàng)，而首都北京的執(zhí)法職能高達(dá)14類380余項(xiàng)。城管職能劃分的隨意性與不統(tǒng)一性，給人的感覺(jué)就是一支由地方政府授權(quán)調(diào)遣的“非正規(guī)軍”。甚至有的城市在授權(quán)時(shí)未考慮責(zé)權(quán)一致原則，竟然將某項(xiàng)具體的執(zhí)法職能予以肢解，如江西省瑞昌市就將違法建設(shè)的處罰分解為兩部分，對(duì)難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對(duì)商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的罰款則由規(guī)劃局保留，城管似乎成為專為地方政府啃骨頭的“別動(dòng)隊(duì)”。endprint

城管執(zhí)法顯著的地方性特色，直接導(dǎo)致各城市的管理標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，受地方官員執(zhí)政理念的影響，相同的城市在不同時(shí)期的管理理念也不盡相同。如九江市在2005年開(kāi)展暴風(fēng)驟雨式的市容整治，進(jìn)行嚴(yán)管重罰，而到2007年又開(kāi)始推出“社區(qū)限時(shí)蔬菜早市”、“陽(yáng)光早餐”及“季節(jié)性瓜果攤點(diǎn)”等措施，允許存在一些路邊攤點(diǎn)，只在創(chuàng)文明城、衛(wèi)生城等評(píng)比時(shí)通知攤販休息。調(diào)查顯示，有96%的執(zhí)法人員覺(jué)得市容管理標(biāo)準(zhǔn)不好把握，工作期間只是按照上級(jí)命令和帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)意思執(zhí)行；有60%的執(zhí)法人員認(rèn)為創(chuàng)衛(wèi)生城等短期突擊式檢查評(píng)比沒(méi)啥意義，是一種功利化的形式主義，平時(shí)怎樣管檢查時(shí)就該怎樣，不應(yīng)該搞雙重標(biāo)準(zhǔn)的“面子工程”。

（三）部門銜接不協(xié)調(diào)，執(zhí)法措施手段少

相對(duì)集中處罰權(quán)的另一個(gè)功能是審批管理與行政處罰職能分離，城管執(zhí)法部門在行使處罰權(quán)時(shí)，大都需要相關(guān)部門的支持配合，如查處違法建設(shè)行為，需要規(guī)劃部門認(rèn)定違法行為的性質(zhì)及嚴(yán)重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對(duì)標(biāo)的物品種、價(jià)值等予以鑒定?？稍谌粘９ぷ鬟^(guò)程中，這些技術(shù)上的需求往往難以得到順利銜接，造成執(zhí)法上的被動(dòng)，從而影響行政效能，如查處環(huán)境污染違法行為時(shí)，需要環(huán)保部門出具污染超標(biāo)的鑒定意見(jiàn)，但環(huán)保部門卻要求先交納檢測(cè)費(fèi)；再如違法建設(shè)查處過(guò)程中，規(guī)劃部門有時(shí)會(huì)反復(fù)更改認(rèn)定意見(jiàn)，令違建行為的查處無(wú)所適從，這都是部門之間配合協(xié)作不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。

令城管人員更困惑更頭痛的是，工作上不時(shí)會(huì)與相關(guān)人員發(fā)生沖突，常被社會(huì)各界指責(zé)為素質(zhì)不高。九江執(zhí)法局從組建開(kāi)始一直通過(guò)軍官轉(zhuǎn)業(yè)和公務(wù)員考錄的渠道進(jìn)人，完全按照公務(wù)員模式運(yùn)作，現(xiàn)本科和研究生已占總?cè)藬?shù)的45%，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法人員高素質(zhì)高學(xué)歷化，但工作中仍然無(wú)法避免與相關(guān)人員的矛盾。追根溯源，城管執(zhí)法引發(fā)矛盾的主要原因是工作手段與措施太少，當(dāng)工作中教育勸說(shuō)無(wú)效時(shí)，執(zhí)法人員一般都會(huì)采取“扣押物品”的強(qiáng)制措施，而在強(qiáng)制扣押過(guò)程中最容易產(chǎn)生對(duì)抗、引發(fā)沖突，由于相關(guān)人員不甘心東西被扣押，雙方一拉扯一接觸，矛盾就容易升級(jí)。調(diào)查表明，沒(méi)有任何執(zhí)法人員希望與相關(guān)人員發(fā)生沖突，86%的執(zhí)法人員表示，最不喜歡從事無(wú)證攤販和違法建設(shè)的管理工作，因?yàn)檫@兩項(xiàng)工作很容易與相關(guān)人員發(fā)生肢體接觸；76%的執(zhí)法人員坦言，不喜歡采用扣押手段。執(zhí)法沖突一旦發(fā)生，公安機(jī)關(guān)在處理時(shí)為化解矛盾，一般也不會(huì)按照妨礙公務(wù)處置，僅僅當(dāng)作民事糾紛處理，這又使得執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和執(zhí)法人員的積極性得不到維護(hù)。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范，成員身份較混亂

城管執(zhí)法近年來(lái)屢屢被推向輿論的風(fēng)口浪尖，仿佛已深深掉進(jìn)了“塔西佗陷阱”之中，其所遭遇的公信力危機(jī)，與隊(duì)伍建設(shè)不盡規(guī)范有著重要關(guān)系，少部分人員言行舉止失態(tài)和執(zhí)法不當(dāng)總會(huì)引發(fā)負(fù)面事件，且極易被媒體公眾放大而影響整個(gè)行業(yè)的聲譽(yù)。不少極端事件中似乎總有協(xié)管或臨時(shí)人員的身影，執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質(zhì)參差不齊是城管機(jī)構(gòu)普遍存在的現(xiàn)象。調(diào)查得知，在隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、編制身份、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題上地方政府大多不夠重視，為彌補(bǔ)人員不足，九江市區(qū)城管隊(duì)伍有市局、轄區(qū)政府、街道辦事處分別聘請(qǐng)的三類協(xié)管人員參與執(zhí)法，市民一般很難區(qū)別，而在縣區(qū)級(jí)城管隊(duì)伍中，更是有行政、事業(yè)、工人、以工代干、合同制、協(xié)管等混合上崗的情況，隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。聘用人員過(guò)多，還導(dǎo)致工作經(jīng)費(fèi)和工資福利的缺口，產(chǎn)生以罰代管、以罰養(yǎng)隊(duì)的現(xiàn)象，最終產(chǎn)生執(zhí)法動(dòng)機(jī)不純、執(zhí)法不文明等現(xiàn)象，從而影響執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，同時(shí)也影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性。70%的正式隊(duì)員因此覺(jué)得沒(méi)有職業(yè)榮譽(yù)感，九江市2002年統(tǒng)一考錄的180名城管公務(wù)員中，已有51人選擇重新考錄、調(diào)任轉(zhuǎn)崗到其他單位或辭去公職。

三、現(xiàn)階段改進(jìn)城管執(zhí)法體制的方法

不斷尋求科學(xué)管理城市的體制機(jī)制與方法，引導(dǎo)城市健康發(fā)展，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧有著重大的意義。持續(xù)探索城管執(zhí)法服務(wù)發(fā)展的方向，找到城市發(fā)展多方共贏的結(jié)合點(diǎn)，是城市管理追求的最終目標(biāo)。

（一）健全法律保障體系，確定職能內(nèi)容主體

城管執(zhí)法缺乏法律保障，亟需立法規(guī)范，在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的城管綜合執(zhí)法相關(guān)法律或法規(guī)，勢(shì)在必行。但我國(guó)城市數(shù)量眾多，有共性也有差異，如城市的分布區(qū)域不同、規(guī)模大小不一；城市的發(fā)展水平不同、承載功能不一。在制定法律法規(guī)時(shí)，必須考慮到城市功能特色等因素，從而確定立法的總體思路?，F(xiàn)階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規(guī)定，如執(zhí)法主體性質(zhì)、職能范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任等，起到明確城管執(zhí)法的法律地位、指導(dǎo)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的基本作用。

健全城管執(zhí)法的法律保障體系，還須加強(qiáng)地方立法，各地可以根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，結(jié)合本地的具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)規(guī)章或相關(guān)實(shí)施細(xì)則。地方立法要考慮本地城市功能特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，詳細(xì)規(guī)定本區(qū)域城管執(zhí)法工作中的具體做法和管理標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家和地方的立法，實(shí)現(xiàn)大原則和小靈活的完美結(jié)合。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法溫情服務(wù)，堵疏結(jié)合寬嚴(yán)相濟(jì)

法的基本特征之一是依靠強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施，從維護(hù)法律嚴(yán)肅性的角度出發(fā)，執(zhí)法的總體要求應(yīng)該嚴(yán)格，不得隨意變通。鑒于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)變更和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種問(wèn)題和矛盾突出，城管執(zhí)法的對(duì)象又多為弱勢(shì)群體，為此城管這個(gè)“職業(yè)黑臉”的角色更應(yīng)該講究工作方法，營(yíng)造合適的執(zhí)法服務(wù)環(huán)境。

從現(xiàn)行體制來(lái)看，城管執(zhí)法的職能眾多，而難度最大最容易引發(fā)矛盾的是對(duì)無(wú)證攤販的管理，正確處理好嚴(yán)格管理與文明執(zhí)法的關(guān)系尤為必要。對(duì)待市政交通、環(huán)保綠化等方面違法行為的處理，應(yīng)該以“堵”為主，嚴(yán)肅處理依法辦事；對(duì)待無(wú)證攤販，應(yīng)該以“疏”為主，正確引導(dǎo)，寬嚴(yán)相濟(jì)。販夫走卒、引車賣漿之職業(yè)古已有之，盡管“馬路經(jīng)濟(jì)”與“跳蚤市場(chǎng)”在經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的今天，已不是推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的主要形式，但仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充，其緩解社會(huì)就業(yè)壓力的作用更是不容忽視。endprint

有90%的執(zhí)法人員認(rèn)為，可以在合適的時(shí)間、合適的地段允許合適的占道經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目存在，有85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務(wù)方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時(shí)令果蔬等商品服務(wù)占用一定公共資源。目前廣東省人大正在積極探索地?cái)偨?jīng)濟(jì)合法化模式，《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例（草案）》正面向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)，走在了堵疏結(jié)合管理的前列。按照疏導(dǎo)管理模式，城管工作主要是引導(dǎo)攤販辦理經(jīng)營(yíng)手續(xù)、告知按照規(guī)定時(shí)間地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)即可，城管執(zhí)法只要實(shí)現(xiàn)了由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，便有望走出“暴力執(zhí)法”的怪圈，告別“下跪執(zhí)法”的無(wú)奈。

（三）改善城市硬件設(shè)施，勤于疏導(dǎo)尊重民意

確定了堵疏結(jié)合的管理理念，就為保障社會(huì)民生就業(yè)、實(shí)現(xiàn)政府有序管理、提高市民生活便利、實(shí)現(xiàn)多方共贏互利打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，能有效解決好“市容與繁榮”、“面子與肚子”等問(wèn)題。但合理放開(kāi)部分城市公共空間，需要高標(biāo)準(zhǔn)的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施作保障，為此，老城區(qū)要不斷改善城市公共設(shè)施，新城區(qū)要制定良好城市規(guī)劃。如九江市老城區(qū)姚家洼路段常住人口約2萬(wàn)人，原只有一個(gè)小型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，在交易高峰時(shí)段機(jī)動(dòng)車道上都涌出不少攤點(diǎn)，有時(shí)救護(hù)車都無(wú)法通過(guò)，為此政府出資將市場(chǎng)旁的倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行改造，市場(chǎng)面積擴(kuò)容2倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區(qū)建設(shè)時(shí)也因地制宜，依據(jù)方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規(guī)劃出一定的區(qū)域地段，作為臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。如九江開(kāi)發(fā)區(qū)柴桑美食一條街就是按照門店加店外經(jīng)營(yíng)模式規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)已發(fā)展成為草根民眾的飲食文化聚集地、流光溢彩的宵夜經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)。在新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，還規(guī)劃了不少泊車點(diǎn)，方便經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和居民停車，有效避免了交通管理上的矛盾。

勤于疏導(dǎo)的寬容管理政策，帶來(lái)的“食品安全、環(huán)境污染、道路交通”等負(fù)面問(wèn)題也不容忽視，“馬路經(jīng)濟(jì)”開(kāi)放的區(qū)域、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等寬嚴(yán)程度誰(shuí)說(shuō)了算？各階層意見(jiàn)顯然難以達(dá)成一致，不同群體會(huì)因利益分歧而產(chǎn)生“眾口難調(diào)”局面，政府大多會(huì)認(rèn)為，改善了市容面貌就提升了投資環(huán)境，增強(qiáng)了城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力；市民會(huì)認(rèn)為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會(huì)立即投訴要求取締；而門店商家會(huì)認(rèn)為不付店租、不交稅的“馬路經(jīng)濟(jì)”不僅影響城市環(huán)境，而且影響經(jīng)營(yíng)的公平性。因此，政府在規(guī)劃和制定疏導(dǎo)政策前，應(yīng)積極聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時(shí)還可以召開(kāi)市民聽(tīng)證會(huì)等，充分尊重民意，要根據(jù)市民意見(jiàn)劃定禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)、限制經(jīng)營(yíng)區(qū)、疏導(dǎo)經(jīng)營(yíng)區(qū)等范圍進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，要立足于符合城市發(fā)展步伐的總體需求。

（四）提高人員隊(duì)伍素質(zhì)，定編定責(zé)明確上級(jí)

城管執(zhí)法承擔(dān)了城市管理中最為難管的部分，各部門不好管不愿管的相關(guān)事宜都集中讓渡給了城管部門，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開(kāi)放性的環(huán)境之中，容易受到社會(huì)多種情緒影響，民眾同情弱者、“仇官仇富”的社會(huì)心態(tài)很容易集中宣泄在城管部門的身上，城管言行稍有不當(dāng)即有可能被社會(huì)輿論妖魔化，甚至陷入到“相關(guān)人員抵觸，過(guò)路人指責(zé)，圍觀者起哄，好事者圍攻”的窘境之中。為此，加強(qiáng)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，提高人員整體素質(zhì)刻不容緩，聘用的協(xié)管人員和臨時(shí)人員，大都缺少在復(fù)雜環(huán)境下執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)變的能力，顯然不能勝任嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法工作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》要求執(zhí)法人員必需按照公務(wù)員考試考核等辦法擇優(yōu)錄用，這一規(guī)定理應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)新任執(zhí)法人員還要加強(qiáng)上崗前培訓(xùn)，工作中注重以老帶新，規(guī)范人員舉止言行。

地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定城管隊(duì)伍的合理編制數(shù)量，避免行政、事業(yè)、工人、臨時(shí)人員等混編混崗執(zhí)法，并根據(jù)編制核撥行政執(zhí)法專用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和執(zhí)法人員主體資格認(rèn)證制度，杜絕“亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派”等以罰代管、以罰養(yǎng)隊(duì)的執(zhí)法擾民現(xiàn)象，確立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的基本前提。在提高城管執(zhí)法保障水平的同時(shí)，還要常抓隊(duì)伍建設(shè)，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，通過(guò)執(zhí)法保障和嚴(yán)明紀(jì)律兩手共抓，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法能力、提高服務(wù)水平。

現(xiàn)行執(zhí)法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在省級(jí)和中央政府都沒(méi)有明確單獨(dú)的上級(jí)主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國(guó)家部委或上級(jí)政府在制定政策與具體決策時(shí)，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執(zhí)法標(biāo)識(shí)等至今沒(méi)有得到中央批準(zhǔn)和統(tǒng)一，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)亟需明確上級(jí)主管部門，同時(shí)也便于及時(shí)總結(jié)各地工作經(jīng)驗(yàn)，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門或國(guó)家法制部門管理比較合適。

（五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理

法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法的方法措施不多，采用扣押手段又時(shí)常引發(fā)矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數(shù)字化城管監(jiān)管模式就很有意義，這是一項(xiàng)利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)科技及無(wú)線通信技術(shù)打造的科學(xué)管理模式，它能夠強(qiáng)化源頭管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違章行為以便及時(shí)教育勸說(shuō)制止，還能夠有效收集和保存違法行為證據(jù)，為規(guī)范化執(zhí)法辦案提供幫助。

強(qiáng)化行政案件規(guī)范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對(duì)于有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行為人、有固定住址具備履行能力的相關(guān)人員都可采取這種柔性執(zhí)法方式：對(duì)初次違法者，可責(zé)令改正，教育無(wú)效者，保存違法行為證據(jù)后依法作出處罰決定，如不按時(shí)履行處罰義務(wù)的，申請(qǐng)司法部門強(qiáng)制執(zhí)行，法院諸多的查封、扣押、凍結(jié)、劃撥手段，可以有效懲罰和打擊違法行為，讓違法行為最終罰過(guò)相當(dāng)。按照這種規(guī)范的方法管理，延安城管“跳踩式執(zhí)法”沖突完全可以避免。

城管行政處罰案件數(shù)量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對(duì)非訴訟行政處罰案件的審查和強(qiáng)制執(zhí)行力度，為此司法機(jī)關(guān)支持配合的常態(tài)化尤為必要。西安市蓮湖區(qū)法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執(zhí)法的案件審查和執(zhí)行工作，具有很強(qiáng)的威懾力，違法行為人如拒不執(zhí)行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔(dān)刑事責(zé)任，這種充分發(fā)揮法院作用維護(hù)行政執(zhí)法嚴(yán)肅性的方法，行之有效，值得推廣。endprint

（六）部門聯(lián)動(dòng)相互協(xié)作，公眾參與凝成合力

城管執(zhí)法集中行使多個(gè)部門的處罰權(quán)，又不直接參與這些部門的事務(wù)管理，是一個(gè)典型的末端執(zhí)法，由于自身缺乏行政審批和技術(shù)能力等方面的管理職能，在履行職責(zé)時(shí)往往因?yàn)闆](méi)有處置手段而顯得力不從心。缺乏部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代城市管理工作需要，建立一個(gè)高位的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。有的城市提出了大城管理念，即成立城管委作為各部門的上級(jí)機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)城市管理的指揮調(diào)度，但這種方式的弊端是與精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的要求不相符。

九江市的做法是注重協(xié)調(diào)互動(dòng)，一是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，由建設(shè)口有關(guān)單位副秘書(shū)長(zhǎng)兼任城管局長(zhǎng)，通盤考慮工作任務(wù)的部署；二是成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)各部門定期召開(kāi)專題會(huì)議，從源頭到末梢統(tǒng)籌下好一盤棋。如人行道違法停車處罰，原來(lái)用鎖胎器鎖定車輛，執(zhí)法效率低，還不利于車輛及時(shí)糾正違停行為，經(jīng)協(xié)調(diào)，2010年與交管部門車輛違法錄入平臺(tái)對(duì)接，只需要對(duì)車輛貼單告知即可。又如對(duì)工程渣土、建筑材料運(yùn)輸車的管理，亦實(shí)現(xiàn)與交管部門聯(lián)合執(zhí)法，便于查扣違法車輛與證件。再如對(duì)違法建設(shè)的處理，成立了由建設(shè)、規(guī)劃、土管、房產(chǎn)、城管、水務(wù)、供電等部門組成的違法建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，整合資源共同遏制違法行為，實(shí)現(xiàn)了處罰權(quán)與審批、監(jiān)督等前端權(quán)限的銜接配合，取得了良好的效果。

城市管理還需要社會(huì)各界的理解支持和市民群眾的積極參與，建立公眾參與的工作機(jī)制，發(fā)揮公眾參與的積極作用，凝聚公眾參與的共管合力，改變城管部門單打獨(dú)斗的局面，實(shí)現(xiàn)城市的精細(xì)化管理。凡能通過(guò)教育引導(dǎo)等手段可以解決的問(wèn)題，鼓勵(lì)市民群眾一起參與；需要分擔(dān)管理任務(wù)的，可充分發(fā)揮行政合同的作用，與法人組織單位簽訂“門前三包”等協(xié)議，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量齊抓共管，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門與共建單位良性互動(dòng)，變“獨(dú)角戲”為“大合唱”。

四、城管執(zhí)法服務(wù)體系理想模式展望

城管執(zhí)法是社會(huì)治理的重要組成部分，為維護(hù)城市秩序發(fā)揮著不可或缺的重要作用，十八屆三中全會(huì)提出“提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的改革理念為城管執(zhí)法的發(fā)展指明了方向，也為設(shè)計(jì)更加科學(xué)化、人性化、規(guī)范化的理想管理模式奠定了基礎(chǔ)。

（一）擴(kuò)大就業(yè)比例，普惠全民福利

高速發(fā)展的城市化，應(yīng)當(dāng)是以人為本、成果共享的城市化，應(yīng)當(dāng)是不斷促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步、讓更多市民享受現(xiàn)代文明生活的城市化。游走于城市邊緣的馬路經(jīng)濟(jì)低端模式絕不是城市發(fā)展的追求目標(biāo)，只有不斷發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提供更多城市就業(yè)崗位，才能使新市民能夠真正融入到城市，確保城市的科學(xué)發(fā)展。

“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，城管執(zhí)法矛盾的根源其實(shí)在于社會(huì)保障體系不完善，只有實(shí)現(xiàn)了民眾的共同發(fā)展和共同富裕，引導(dǎo)市民樹(shù)立正確的道德法制觀念就有了先決條件，就為提升市民的文明素質(zhì)夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)。在大力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，還要兼顧成果分享的公平性，促進(jìn)就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化，建立全民福利普惠制度，將城市打造管理成為和諧宜居的理想家園。

（二）建立公民信用，采用征信管理

建立了就業(yè)和普惠協(xié)調(diào)發(fā)展的城市管理體系后，違法行為必將大大減少，對(duì)于少量違法行為的查處，亦可尋求更加方便、快捷、高效的手段。我國(guó)已提出建立以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，屆時(shí)將社會(huì)征信管理制度引入城管執(zhí)法領(lǐng)域十分可行。信用體制建立起來(lái)以后，對(duì)于違法行為的查處，只需查驗(yàn)公民法人的征信代碼，然后作出行政處理，如不履行行政義務(wù)，其不良信息被記入征信系統(tǒng)，將會(huì)影響到其社會(huì)生活如社保、就業(yè)、貸款、醫(yī)療等各個(gè)方面。采用征信管理手段，不需要與相關(guān)人員發(fā)生任何肢體接觸，將會(huì)成為更加文明更加科學(xué)的管理措施之一。

（三）警察接管履職，融入規(guī)范體系

調(diào)研中不少城管執(zhí)法人員抱怨執(zhí)法手段少，特別是缺乏剛性手段，但授予城管人身強(qiáng)制權(quán)力顯然又不合時(shí)宜，由警察限制人身權(quán)幾乎是國(guó)際通例。不過(guò)，可以考慮借鑒美國(guó)、印度和日本等國(guó)家的做法，在合適的時(shí)候?qū)⒊鞘泄芾淼穆毮芙挥删煨惺?。我?guó)警察執(zhí)法體系建立的時(shí)間長(zhǎng)，在人員管理和隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法手段和執(zhí)法保障、執(zhí)法程序和執(zhí)法效率等方面都積累了充足的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法程序也相對(duì)較規(guī)范。將相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度與成熟規(guī)范的執(zhí)法體系相融合，可以進(jìn)一步精簡(jiǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，降低行政成本，減少社會(huì)矛盾，且執(zhí)法工作不易受到地方官員意志喜好的影響，在妥善實(shí)現(xiàn)不同編制的城管人員轉(zhuǎn)型安置后，由警察接管履職或?qū)⑹且粋€(gè)積極而正確的改革方向。

責(zé)任編輯：王 縉endprint