賄選問題治理與村民自治制度的完善

袁 剛 白天成

（作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院教授，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生；本文系2012年度河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究重點項目“河北省農(nóng)民政治參與調(diào)查與分析”和2012年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究重點課題“當(dāng)前我省村民自治與村莊治理狀況抽樣調(diào)查”的階段性成果，項目編號分別為：SD125002，201202002）

當(dāng)前村民選舉中賄選的特點

按照全國人大法制工作委員會編制的《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》的解釋，村委會選舉中的賄選行為是指候選人或其他人“用金錢、財物等物質(zhì)利益或其他利益誘使或收買村民違反自己的真實意愿參加選舉或在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動的行為。”①

該解釋雖然相對狹窄，但基本揭示了賄選發(fā)生的主要特點：一是無論行賄的方式有多種多樣，行賄的意圖終歸為了獲得更多的選票以保證最終當(dāng)選；二是行賄受賄的標(biāo)的是可支配財產(chǎn)，即無論是行賄者還是受賄者個人能支配的有形或無形的財產(chǎn)；三是賄選行為侵犯了村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，沖擊了正常的選舉程序。上述三個條件同時具備，才符合賄選發(fā)生的原初旨意。

2010年7～8月，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村觀察”項目組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村選舉中的賄選行為主要呈現(xiàn)出兩方面特點：一方面，賄選問題在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在，但又呈現(xiàn)出差異性。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層選舉的賄選問題比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)突出，對區(qū)域與賄選情況進(jìn)行交叉分析顯示，東部、中部、西部地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)村民主選舉時有拉票行為的比例分別為30.15%、29.62%和22.19%，其中屬于賄選的比例分別為57.91%、71.64%和51.93%，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部和中部地區(qū)賄選問題高于經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)；二是農(nóng)民的受教育程度影響賄選的效果，小學(xué)、初中、高中和大學(xué)及以上學(xué)歷的農(nóng)民經(jīng)拉票而“改變主意”的比例分別為21.48%、15.63%、16.8%和8.33%。這表明，農(nóng)民受教育水平越低，受拉票影響的可能性越大。

另一方面，農(nóng)村選舉中賄選的形式多種多樣。比如，利用請吃喝進(jìn)行賄選，利用金錢和實物賄選，利用承諾賄選等等。其中，“請喝酒吃飯”的比例最高，占比42.22%；“送禮品”次之，占比22.24%。②

農(nóng)村賄選行為產(chǎn)生的危害

不利于農(nóng)村基層民主政治發(fā)展，阻礙我國政治文明建設(shè)。黨的十八大提出“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)政治文明”的任務(wù)。村民自治是中國特色社會主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，賄選行為不僅侵犯了農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，違背了農(nóng)民參加基層選舉的真實意圖，而且是一種與我國的政治文明本質(zhì)要求相悖的違法行為。賄選行為使得廣大農(nóng)村地區(qū)實施村民自治制度取得的成果受到了沖擊，對我國建設(shè)中國特色社會主義民主政治和政治文明的宏偉目標(biāo)產(chǎn)生了消極影響。

影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。廣東“烏坎事件”表明，選舉程序是保障村民自治制度正常有序運行的關(guān)鍵。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行村委會組織法規(guī)定的法定程序產(chǎn)生農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)，不僅使得農(nóng)民的政治權(quán)利得到合法的保護(hù)，還能行之有效地化解突發(fā)事件，推動村級自治組織建設(shè)。賄選行為通過不正當(dāng)手段影響了農(nóng)村民主自治的進(jìn)程，侵害了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，破壞了農(nóng)村的社會風(fēng)氣，給農(nóng)村社會的穩(wěn)定帶來極壞的影響，進(jìn)而直接影響到國家政權(quán)的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

削減農(nóng)民政治參與積極性。民主選舉是有序政治參與的重要方式，賄選行為使得農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)被侵犯，選舉活動失去了原有的意義，很容易使農(nóng)民對民主程序甚至對整個村民自治制度產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導(dǎo)致不信任，從而失去政治參與熱情和積極性，不利于培養(yǎng)農(nóng)民的政治責(zé)任感，降低了農(nóng)民的政治認(rèn)同感。

農(nóng)村賄選現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！辟V選作為民主政治的副產(chǎn)品，同政治利益與經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。選舉的過程是一種資源配置過程，即通過選舉分配權(quán)力，當(dāng)選者既獲得了政治權(quán)力，同時也得到了對經(jīng)濟(jì)資源的支配權(quán)，為他們謀求各種利益創(chuàng)造了條件。這種通過公共權(quán)力謀取私利的行為也即經(jīng)濟(jì)學(xué)所稱的“尋租活動”。一般來說，人們一旦通過賄選方式取得權(quán)力，就會試圖回收施賄時失去的利益，甚至追求當(dāng)選后的非法利益。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)生活水平仍然不高，經(jīng)濟(jì)利益對于農(nóng)民來說仍然處于首要位置。在這種背景下，農(nóng)民很容易受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，為保障眼前的經(jīng)濟(jì)利益而放棄政治權(quán)利。

關(guān)系文化的熏陶。長期以來，中國社會維系人際關(guān)系不僅僅依靠法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，還有人們之間的親情關(guān)系。農(nóng)村選舉一般發(fā)生在熟人社會，這就為人情發(fā)揮作用提供了便利條件。村民之間擁有共同的生產(chǎn)場所和生活空間，人與人之間通過婚姻、親屬、朋友、同學(xué)等各種關(guān)系得以維護(hù)。一個村落就是一個小型的人情社會，人們相互之間關(guān)系密切，為賄選的產(chǎn)生提供了成熟的土壤，人情關(guān)系削弱甚至取代了法律和制度的約束，成為農(nóng)村交往活動的主要決定因素。在這樣的環(huán)境背景下，公平公正的程序在人情關(guān)系面前免不了會產(chǎn)生偏差或缺失，導(dǎo)致選舉活動易于被人操控，出現(xiàn)賄選行為。

法律制度的缺陷。首先，對賄選行為的法律界定不清晰。目前，《村委會組織法》和各地制定的《村委會選舉辦法》中，都沒有對賄選行為做出詳細(xì)具體的法律解釋。比如，什么樣的行為算是賄選行為，構(gòu)成賄選行為的金錢、財物數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)等。這些法律解釋不明確、較籠統(tǒng)的界定使得賄選行為的具體認(rèn)定，以及對涉事人員的處罰規(guī)定等缺乏依據(jù)。此外，我國《刑法》第二百五十四條關(guān)于破壞選舉罪的規(guī)定，僅適用于各級人大代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，并不適用于村民委員會的選舉，導(dǎo)致在查處賄選問題時無法可依。

其次，選舉的監(jiān)督體系不完善。第一，村民對于村委會選舉的監(jiān)督缺乏積極性。本來村民是農(nóng)村民主選舉過程中最基層、最廣泛的監(jiān)督主體，村民的監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)、被選舉權(quán)一樣，都是不可忽視的。但是，這種監(jiān)督權(quán)受到多方面的掣肘：其一，對于村民的選舉監(jiān)督權(quán)沒有可操作性的法律規(guī)定；其二，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，以及村民自身權(quán)利意識薄弱導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的行使缺乏積極性；其三，現(xiàn)有監(jiān)督權(quán)的程序過于復(fù)雜，打消了農(nóng)民行使權(quán)力的積極性。第二，由于行政關(guān)系沒有理順，有些基層政府對于村委會選舉工作干預(yù)過多，致使民主選舉不能公平、公正、公開的進(jìn)行。第三，司法監(jiān)督不到位。由于缺乏明確的法律規(guī)定和農(nóng)民不習(xí)慣通過司法程序解決問題，司法監(jiān)督往往流于形式，無法落實。

選舉程序?qū)用娴娜毕?。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中說“一部具體的公正的程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過一沓深刻的理論?！钡?，《村委會組織法》中有關(guān)選舉程序的規(guī)定很不完善，落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢。首先，選民資格的確認(rèn)難度增大。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口流動性增大，特別是外出務(wù)工人員和返鄉(xiāng)人員不斷增加，新修訂的《村民委員會組織法》對于選民登記制度做出了新的規(guī)定：“戶籍在本村并且在本村居住的村民；不在本村居住的村民，本人有參加選舉的愿望；戶籍不在本村，但在本村居住一年以上的村民”均有資格成為選民。該規(guī)定適應(yīng)了人口流動的需要，保障了村民參加選舉的權(quán)利。

其次，委托投票和流動票箱存在不足?！洞逦瘯M織法》第十五條對委托投票做了如下規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單?！蔽型镀笔菫檎疹櫷獬鋈藛T，保障其權(quán)利而實施的制度設(shè)計，但是在現(xiàn)實中委托投票往往變成了全權(quán)委托、超額委托、強(qiáng)制委托等情況，甚至委托人的意愿被隨意篡改。流動票箱的設(shè)置本意也是為方便選民投票的，但是由于監(jiān)管不力，選票被人為操控的可能性變大，降低了賄選的成本。

最后，一些可以有效防止賄選現(xiàn)象發(fā)生的技術(shù)性手段，如無記名投票和秘密劃票等投票方式?jīng)]能得到很好的執(zhí)行。無記名投票和秘密劃票能夠有效的遏制選舉過程中的賄選行為，相反地，如果這些措施不能得到有效執(zhí)行反而導(dǎo)致賄選行為更容易發(fā)生。

農(nóng)村賄選問題的治理對策

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的政治權(quán)利意識。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是公民政治參與的前提和基礎(chǔ)，沒有完善的市場經(jīng)濟(jì)和高度發(fā)達(dá)的社會生產(chǎn)力為政治參與提供物質(zhì)條件，公民政治參與只能是一句空話。黨的十八屆三中全會描繪了農(nóng)村改革的路線圖，對健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制作出了總體安排部署，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等方面，制定了一系列突破性的改革措施?，F(xiàn)在需要推進(jìn)頂層制度設(shè)計的落實，發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的功效，真正實現(xiàn)廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標(biāo)。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民才有精力參與政治活動，才有參加選舉的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使賄選帶來的誘惑力降低，農(nóng)民不會再輕易為眼前的蠅頭小利放棄自己的選票，而將十分珍視憲法賦予的政治權(quán)利。因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入是從根本上阻斷賄選行為的關(guān)鍵所在。

加強(qiáng)思想政治教育工作，提高農(nóng)民的民主法治意識。一方面，要加強(qiáng)對基層組織干部的思想政治教育，摒棄“官本位”意識、特權(quán)思想和作風(fēng)，提高運用法治思維和方式處理問題、化解矛盾的能力；另一方面，要切實提高農(nóng)民的民主意識和法治觀念，轉(zhuǎn)變一味忍讓和服從的傳統(tǒng)觀念，引導(dǎo)其依法維權(quán)，不斷增強(qiáng)拒賄意識和防賄能力。教育和引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識民主，讓其意識到選舉不僅是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任，按照自己的真實意愿投出選票，既是對自己負(fù)責(zé)也是對未來負(fù)責(zé)。農(nóng)民學(xué)會正確行使自己的權(quán)利，依法維護(hù)自己的權(quán)利，賄選行為便失去了生存的土壤。

完善選舉立法工作，保證選舉工作有法可依。黨的十八大指出，法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。首先，國家有必要制定一部全國統(tǒng)一的《村委會選舉法》，使村民自治的立法在實體和程序兩個方面得以平衡，村委會選舉將更加規(guī)范，廣大農(nóng)民民主選舉的權(quán)利將得到更好的法律保護(hù)。其次，建議對《刑法》第二百五十四條進(jìn)行修改，將破壞村民委員會選舉的行為納入其中，以加大對破壞村委會選舉行為的打擊力度，徹底改變當(dāng)前查處此類問題無法可依的被動局面。此外，各地方政府也應(yīng)根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的選舉辦法，加強(qiáng)對賄選的治理，明確一些對于賄選的具體規(guī)定。最后，加強(qiáng)對賄選行為的懲治力度，加大賄選成本，完善因賄選造成的村民選舉權(quán)利受損的法律救濟(jì)途徑?？梢栽O(shè)立專門的民事訴訟救濟(jì)、行政救濟(jì)制度，以便更有效地保護(hù)村民的政治權(quán)利。尤其要明確賄選受理機(jī)關(guān)，明確各部門之間的責(zé)任分工，避免各部門相互推諉，方便村民舉報賄選行為，為村民的選舉權(quán)提供救濟(jì)。

完善選舉程序，封堵賄選機(jī)會。第一，真正確保村民的候選人提名權(quán)?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹保嗄陙淼膶嵺`證明，農(nóng)民最了解應(yīng)當(dāng)選誰，不應(yīng)當(dāng)選誰。選舉組織者的任務(wù)不是指手畫腳誘導(dǎo)選民，更不能越俎代庖替選民做主。

第二，嚴(yán)格規(guī)范競選規(guī)則。競選規(guī)則是選舉有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，合理的競爭規(guī)則能夠增加競選的合法性。農(nóng)民不知道競選的規(guī)則就會采取自認(rèn)為合理合法的行動參加選舉，但其中恰恰就包括不合理、不合法的行為，比如賄選行為。完善競選規(guī)則可以為候選人提供一個公平合法的機(jī)會與選民進(jìn)行接觸，使選民更直接、更全面深刻地了解候選人，有助于選民在投票的時候做出更理性的選擇。

第三，切實落實秘密劃票，公開唱票制度。秘密投票原則是指選民按照法律的規(guī)定，根據(jù)自己的意愿秘密填寫選票并完成投票程序，選民的投票意愿向所有人保密。秘密投票能讓選民按照自己的意愿投票，能夠真實地行使自己的選舉權(quán)。公開唱票能使唱票的整個過程得到選民的監(jiān)督，保證選舉公開、透明，增加了賄選的難度。

第四，嚴(yán)格代筆填寫選票、委托他人投票和使用流動票箱等有關(guān)規(guī)定。浙江省提供了很好的經(jīng)驗，《浙江省村委會選舉辦法》規(guī)定：一是投票期間因務(wù)工等原因不能參加選舉的人可以委托別人代為投票，每一選民接受委托的人數(shù)最多為三人，并在選舉當(dāng)日對委托投票進(jìn)行公開審核；二是候選人自身不能接受委托代寫選票；三是流動票箱必須有三名以上的監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督和管理，并在公開場合進(jìn)行開箱計票。

第五，確定合適的選舉時間，建議將選舉時間定在春節(jié)期間。春節(jié)以外的時間，各地農(nóng)村都有大量人員外出務(wù)工，一方面使得選舉的參選率降低，不利于村民自治的實施；另一方面使得選舉更容易被操縱，而有農(nóng)村青壯年普遍參與的選舉會增大賄選成本。

強(qiáng)化選舉工作的監(jiān)督，增大賄選行為的成本。首先，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。一方面，強(qiáng)化村民的實際監(jiān)督力度。村民民主意識的提高能夠促進(jìn)選舉監(jiān)督的主動性和積極性，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)賄選問題可以及時向上級政府反映、報告；也可以向司法機(jī)關(guān)尋求法律援助。另一方面，根據(jù)實際需求，必要時建立村務(wù)監(jiān)督委員會，嚴(yán)格村委會成員的產(chǎn)生和任職，保障委員會發(fā)揮其應(yīng)有的職能，重點完善村務(wù)公開監(jiān)督、財務(wù)收支監(jiān)督、重大事項監(jiān)督、政策執(zhí)行監(jiān)督、勤政廉政監(jiān)督、群眾意見反饋等。

其次，完善外部監(jiān)督。一要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理方式，下放權(quán)力，還權(quán)于民，做到指導(dǎo)工作，而不是橫加干預(yù)，真正實現(xiàn)村民自治。尤其要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，保證村委會管理的獨立性。二要完善法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓村委會選舉在陽光下運行。

最后，建立選舉監(jiān)察制度，委任監(jiān)督專員對農(nóng)村民主選舉進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督專員有權(quán)受理村委會選舉活動中村民的檢舉、控告，對特定問題成立調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查并作出處理決定，也有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理意見并督促其及時處理。村委會選舉工作結(jié)束后，監(jiān)督專員應(yīng)當(dāng)對選舉工作的每一個階段是否依法執(zhí)行進(jìn)行事后監(jiān)督，有權(quán)聽取基層政府對村委會選舉工作的匯報，對其中的重大問題可以提出質(zhì)詢。

【注釋】

①李飛：《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第83頁。

②徐勇：《中國鄉(xiāng)村政治與秩序》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第42～43頁。