地方人大監(jiān)督司法之模式調(diào)整

劉志剛 蔡玉龍

地方人大監(jiān)督司法的重要性

地方人大監(jiān)督司法，即地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對地方各級司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。這既是地方人大權(quán)威地位的體現(xiàn)，又是地方人大的重要職能，具有重要的價(jià)值和作用，具體說來如下：

有利于加強(qiáng)和維護(hù)地方人大的權(quán)威。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位是毋庸置疑的，但地方人大權(quán)威的樹立，并不僅僅依賴于憲法文本的規(guī)定，關(guān)鍵還在于地方人大及其常委會(huì)憲法職權(quán)的落實(shí)。彭真曾將人大職權(quán)概括為四項(xiàng)即“立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。其中，監(jiān)督權(quán)是人大十分重要的職權(quán)，因?yàn)樗P(guān)系到人大其他職權(quán)能否真正予以落實(shí)。對于某些沒有立法權(quán)的地方各人大及其常委會(huì)來說更是如此。那么，監(jiān)督權(quán)的行使?fàn)顩r在很大程度上就決定著人大權(quán)威的樹立狀況。特別是在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，中國法治實(shí)踐正在從“法律體系”向“法治體系”轉(zhuǎn)變的情況下，人大監(jiān)督權(quán)的重要性就更為突出。在某種意義上可以說，現(xiàn)階段人大監(jiān)督權(quán)重要性要甚于人大的立法權(quán)。因而，地方人大監(jiān)督司法，既是地方各級人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是加強(qiáng)和維護(hù)地方人大權(quán)威的必然需求。

有利于保障司法公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。司法權(quán)如不受監(jiān)督和制約，其危害程度絕不亞于行政權(quán)的濫用。長期以來，正是由于我們對司法權(quán)監(jiān)督和制約的乏力，才導(dǎo)致我國的司法腐敗案件層出不窮，既損害了司法機(jī)關(guān)的形象，也使司法公正的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。而要有效解決這些問題，最根本的就是要由人大監(jiān)督司法，以人大的監(jiān)督權(quán)制約司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)。當(dāng)然，這里的“制約”只是單向制約，而不是西方式的雙向制約，這是由人大和司法機(jī)關(guān)的憲法地位決定的。根據(jù)我國憲法文本的規(guī)定，人民代表大會(huì)是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因而，人大監(jiān)督是代表人民的監(jiān)督，是對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，具有高度的權(quán)威性，有能力對司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督，有利于保證司法公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，還有很多司法不公現(xiàn)象并非由司法機(jī)關(guān)自身原因?qū)е碌?，而是由外部非法干涉造成的。因而，從司法機(jī)關(guān)自身需求出發(fā)，也內(nèi)在地需要通過人大監(jiān)督來排除這種外部非法干涉。人大監(jiān)督是一種法律監(jiān)督，除監(jiān)督司法機(jī)關(guān)外，還可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政，這樣就可以避免或排除地方黨委和地方政府對地方司法機(jī)關(guān)的非法干涉，從而有利于保證司法公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

地方人大監(jiān)督司法的現(xiàn)實(shí)困境

雖然根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，由地方人大監(jiān)督司法是不存在任何障礙和問題的。但由于我國憲法、法律文本存在與實(shí)踐相脫節(jié)的情況，再加上體制等原因，地方人大監(jiān)督司法往往存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，致使人大監(jiān)督的目的往往難以實(shí)現(xiàn)。具體說來：

重形式監(jiān)督輕實(shí)質(zhì)監(jiān)督。從地方人大監(jiān)督司法的實(shí)踐來看，普遍存在“雷聲大雨點(diǎn)小”的情況，形式化嚴(yán)重，很少取得實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果。這主要是由兩方面原因?qū)е碌模阂皇潜O(jiān)督方式單一。雖然憲法和監(jiān)督法規(guī)定了地方人大監(jiān)督司法的諸多方式，包括聽取和審議“兩院”工作報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等，但在實(shí)踐中地方人大監(jiān)督司法的方式卻十分有限，主要是“聽報(bào)告”和“座談會(huì)”，至于其他監(jiān)督方式則幾乎很少運(yùn)用。然而，“聽取工作報(bào)告和匯報(bào)目前還只具有一種了解情況性質(zhì)，較少具有監(jiān)督性質(zhì)?，F(xiàn)在人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審議工作報(bào)告很大程度是評介、批評、建議性的。代表或委員們提或不提意見，提的意見有關(guān)部門吸收不吸收，沒有法律的規(guī)范，沒有規(guī)定聽取報(bào)告的法律后果。”①這就導(dǎo)致地方人大監(jiān)督司法的形式化十分嚴(yán)重，難以取得監(jiān)督實(shí)效。二是監(jiān)督手段乏力。地方人大監(jiān)督司法難以取得實(shí)效，既是由實(shí)踐中地方人大監(jiān)督方式單一造成的，更是由地方人大監(jiān)督手段乏力導(dǎo)致的。目前，我國地方人大監(jiān)督司法存在的主要問題是監(jiān)督手段乏力，也就是說，地方人大針對監(jiān)督對象“兩院”存在的問題大都只能做出評介、批評、建議等，而無法采取有力的制裁手段，從而難以保證地方人大監(jiān)督司法實(shí)效的實(shí)現(xiàn)。

以地方人大“聽報(bào)告”這一監(jiān)督方式為例，既然由地方人大聽取和審議“兩院”的工作報(bào)告，那就意味著，地方人大在表決時(shí)有權(quán)通過或不通過“兩院”工作報(bào)告。如果“兩院”的工作報(bào)告沒有被通過，那么，地方人大對此可以采取哪些制裁措施？目前法律尚無明確規(guī)定。實(shí)踐中只有2001年沈陽中院的工作報(bào)告沒有被沈陽人大通過，當(dāng)時(shí)的做法是由沈陽人大對沈陽中院提出整改要求，并根據(jù)整改情況，要求沈陽中院再向沈陽人大作了次工作報(bào)告，最終獲得了通過。這里的問題是，假如沈陽中院的工作報(bào)告再次沒有獲得通過怎么辦？沈陽中院院長應(yīng)否辭職？或沈陽人大能否將沈陽中院院長予以罷免？從理論上說，“兩院”的工作報(bào)告沒有通過，就表明地方人大對“兩院”的工作不滿意，地方人大自然有權(quán)將“兩院”負(fù)責(zé)人予以罷免，或“兩院”負(fù)責(zé)人就應(yīng)辭職。這是人民主權(quán)原則的應(yīng)有之義。但目前法律對此問題尚無明確規(guī)定。這就使得人大監(jiān)督司法的實(shí)效大打折扣，難以取得理想的效果。

重實(shí)體監(jiān)督輕程序監(jiān)督。長期以來，我國存在著重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)，地方人大監(jiān)督司法也受到這種傳統(tǒng)的影響，只重視對司法機(jī)關(guān)辦案實(shí)體結(jié)果的監(jiān)督，而忽視了對司法機(jī)關(guān)辦案程序的監(jiān)督，導(dǎo)致了許多問題。當(dāng)然，必須先說明的是，無論從理論上還是從法律規(guī)定上，地方人大均有權(quán)從實(shí)體上和程序上對司法進(jìn)行監(jiān)督。但是，地方人大對司法的監(jiān)督面臨著一個(gè)如何正確處理好監(jiān)督與司法獨(dú)立關(guān)系的難題。根據(jù)我國憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谝话偃粭l規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！薄度嗣穹ㄔ航M織法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中也做了類似規(guī)定。這些法律規(guī)定確立了我國司法機(jī)關(guān)辦案的“司法獨(dú)立”原則。因而，從司法獨(dú)立角度出發(fā)，人大應(yīng)盡量避免對司法機(jī)關(guān)過多的實(shí)體監(jiān)督，否則，就會(huì)使司法機(jī)關(guān)無所適從，不能依法獨(dú)立行使司法權(quán)，甚至還會(huì)導(dǎo)致冤假錯(cuò)案發(fā)生。例如，有的地方人大代表、地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)出于自身或地方利益的需求，通過各種方式和途徑非法干涉司法機(jī)關(guān)辦案，嚴(yán)重影響了司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。

另一方面，司法自身的特點(diǎn)也不適于對其過多地進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督。司法是司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律處理案件的活動(dòng)。但司法過程并不是將法律條文機(jī)械套用到具體案件事實(shí)的演繹推理過程，司法工作人員也不是單純的法律宣告者，相反，司法過程是一個(gè)需要高超技藝的平衡過程，司法工作人員除了要為案件尋找可適用的法律依據(jù)外，還要在事實(shí)與規(guī)范之間進(jìn)行反復(fù)權(quán)衡，以求做出最公正的裁判。因此，司法工作并不是每個(gè)人都可以勝任的，如果過多對司法案件進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督，就有可能導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)或代替內(nèi)行，導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

重“個(gè)案監(jiān)督”輕“類案監(jiān)督”?！皞€(gè)案監(jiān)督”是20世紀(jì)80年代地方人大進(jìn)行監(jiān)督形式創(chuàng)新的產(chǎn)物。但是，針對人大能否對司法機(jī)關(guān)實(shí)施“個(gè)案監(jiān)督”，理論界爭議很大。支持者認(rèn)為，既然憲法和法律賦予了人大監(jiān)督權(quán)，人大便有權(quán)對人民法院、人民檢察院的工作進(jìn)行監(jiān)督，這自然包括具體案件。而且，針對人民群眾反映強(qiáng)烈的司法不公案件，人大有義務(wù)加強(qiáng)對司法案件的監(jiān)督，保證司法公正的實(shí)現(xiàn)。反對者則認(rèn)為，人大對司法機(jī)關(guān)實(shí)施“個(gè)案監(jiān)督”會(huì)破壞“司法獨(dú)立”原則，會(huì)破壞不同國家機(jī)關(guān)的分工，損害司法的權(quán)威性和終局性。

正是基于上述種種爭議，2006年制定的《監(jiān)督法》并沒有將“個(gè)案監(jiān)督”列為法定的監(jiān)督方式之一。但這并不妨礙地方人大對“個(gè)案監(jiān)督”形式的探索。實(shí)際上，地方人大對“個(gè)案監(jiān)督”的形式是十分重視的，各地人大開展了大量的“個(gè)案監(jiān)督”工作，甚至有的地方人大主要就是通過“個(gè)案監(jiān)督”的形式監(jiān)督司法的。但是，由于缺乏明確的法定依據(jù)，也缺乏對地方人大監(jiān)督司法“類案”做法和經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)真總結(jié)，導(dǎo)致不同地方人大“個(gè)案監(jiān)督”的結(jié)果大相徑庭。例如，有的地方人大通過“個(gè)案監(jiān)督”的形式，糾正了大量的冤假錯(cuò)案，保護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的公平正義；但有的地方人大卻以“個(gè)案監(jiān)督”的名義，任意干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，甚至制造冤假錯(cuò)案，損害了司法公正。

模式調(diào)整：地方人大監(jiān)督司法的出路

地方人大監(jiān)督司法的現(xiàn)實(shí)困境并不表明應(yīng)弱化地方人大對司法的監(jiān)督，相反，它進(jìn)一步凸顯了地方人大監(jiān)督司法的重要性。而要解決上述問題，最重要的就是對地方人大監(jiān)督司法的傳統(tǒng)模式進(jìn)行調(diào)整。具體說來，就是要實(shí)現(xiàn)地方人大監(jiān)督司法重點(diǎn)的三個(gè)轉(zhuǎn)變：

從形式監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督。這是指地方人大監(jiān)督司法必須取得實(shí)效，否則，地方人大監(jiān)督權(quán)就形同虛設(shè)。地方人大監(jiān)督司法要實(shí)現(xiàn)從形式監(jiān)督到實(shí)質(zhì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)向，主要應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一是要綜合運(yùn)用多樣化的監(jiān)督手段。監(jiān)督手段單一是地方人大監(jiān)督司法效果不力的重要原因。實(shí)際上，無論是我國法律的規(guī)定，還是地方人大實(shí)踐的創(chuàng)新，均有很多監(jiān)督手段。這些監(jiān)督手段各有特色和作用，地方人大如能綜合運(yùn)用，特別是運(yùn)用審議撤職案、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、錯(cuò)案責(zé)任追究制等監(jiān)督力度強(qiáng)的手段，就可以避免監(jiān)督的形式化傾向，保證監(jiān)督的實(shí)效。

二是要保證監(jiān)督手段有力。只有監(jiān)督手段有力，才能保證監(jiān)督取得實(shí)效。但由于法律沒有對每一監(jiān)督手段的“制裁措施”作出明確規(guī)定，所以目前人大的監(jiān)督手段普遍存在制裁不力的狀況，即使那些表面上看起來比較有力的監(jiān)督手段如質(zhì)詢等，實(shí)際上其制裁力也很有限，監(jiān)督實(shí)效也難以得到保證。因而，要改變?nèi)舜蟊O(jiān)督手段乏力的現(xiàn)狀，就必須加強(qiáng)立法，規(guī)定每一監(jiān)督手段的“制裁措施”，賦予每一監(jiān)督手段以強(qiáng)有力的“制裁力”。“代表或委員對質(zhì)詢不滿意時(shí)，可以要求代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)將被質(zhì)詢的問題提交代表大會(huì)或常委會(huì)全體會(huì)議討論。若質(zhì)詢案根據(jù)一定程序被提交大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議討論后，下一步的結(jié)果可以是：或表示滿意通過；或需進(jìn)一步組織特定調(diào)查；或提出罷免、撤職案等，都由會(huì)議決定?！雹诖送?，對于地方人大聽取司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的法律后果，應(yīng)明確規(guī)定“工作報(bào)告不被通過的法律后果是有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)辭職?！雹鄣鹊?。

從實(shí)體監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序監(jiān)督。如前所述，由于司法的特點(diǎn)及其規(guī)律性，人大并不適宜對司法進(jìn)行過多的實(shí)體監(jiān)督，相反，人大和司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)高度程序性的特點(diǎn)，決定了人大更適宜對司法進(jìn)行程序監(jiān)督，也就是人大主要應(yīng)通過監(jiān)督司法機(jī)關(guān)辦案程序的途徑來監(jiān)督司法。這既有利于加強(qiáng)地方人大對司法的監(jiān)督，也有利于正確處理好人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的關(guān)系。地方人大監(jiān)督司法工作要實(shí)現(xiàn)從實(shí)體監(jiān)督到程序監(jiān)督的轉(zhuǎn)向，主要應(yīng)做到以下三點(diǎn)：

一是地方人大監(jiān)督司法工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)公開化?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎薄５胤饺舜蟊O(jiān)督司法只有在陽光下運(yùn)作，嚴(yán)格貫徹落實(shí)公開原則，才能杜絕人大監(jiān)督權(quán)的濫用，避免對司法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)干涉。為此，《監(jiān)督法》第七條明確規(guī)定：“各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開?！边@就要求，必須建立地方人大監(jiān)督司法的公開程序規(guī)則，包括三方面的要求：其一，監(jiān)督過程要公開，也就是在監(jiān)督過程中，要廣泛征求意見，采取多種形式，讓公眾參與其中。其二，監(jiān)督的依據(jù)要公開，包括監(jiān)督的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布。其三，監(jiān)督的實(shí)施過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開。

二是地方人大監(jiān)督司法工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。地方人大監(jiān)督司法工作只有實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作，嚴(yán)格依法監(jiān)督，才能杜絕某些代表或常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)憑借個(gè)人意愿肆意干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案。為此，我們必須建立健全地方人大監(jiān)督司法工作的具體規(guī)則，特別是實(shí)施細(xì)則，使地方人大監(jiān)督司法工作于法有據(jù)、有章可循，避免主觀隨意性。

三是地方人大監(jiān)督司法工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)民主化。民主原則既是人大建立的基本原則，也是人大行使職權(quán)的重要原則。例如，人大只有通過開會(huì)的形式才能行使職權(quán)，而會(huì)議的過程就是一個(gè)集思廣益、充分發(fā)揚(yáng)民主的過程。因而，地方人大監(jiān)督司法工作必須貫徹民主原則，通過民主的程序開展工作，通過代表大會(huì)全體會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議的形式作出決策，而不能以常委會(huì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)代表的意志代替人大或常委會(huì)的意志，這樣，才能防止人大監(jiān)督的異化和變質(zhì)。

從“個(gè)案監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“類案監(jiān)督”。如前所述，“個(gè)案監(jiān)督”既有優(yōu)點(diǎn)，也有弊端，關(guān)鍵是如何開展“個(gè)案監(jiān)督”。對此，學(xué)者提出了幾項(xiàng)原則界限：“一是集體行使職權(quán)，避免把個(gè)案監(jiān)督變成‘個(gè)人監(jiān)督’，避免人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審批案件或人大代表以個(gè)人身份影響案件；二是監(jiān)督不能代行審判權(quán)，不能對案件對錯(cuò)作出實(shí)體性決定或發(fā)出指令；三是要堅(jiān)持事后監(jiān)督原則，除非對一些程序違法行為，不能在案件終審判決前進(jìn)行監(jiān)督；四是人大對個(gè)案監(jiān)督應(yīng)按法定方式和程序進(jìn)行，運(yùn)用法律規(guī)定的間接手段，達(dá)到維護(hù)司法公正的目的；五是監(jiān)督的目的主要是推動(dòng)司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以督促和支持司法機(jī)關(guān)依法辦案和公正司法，而不能越俎代庖?！雹?/p>

除此之外，我們認(rèn)為，重要的還有一點(diǎn)，就是要實(shí)現(xiàn)從“個(gè)案監(jiān)督”到“類案監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，這包括兩層含義：其一，人大監(jiān)督司法并不意味著人大要對所有司法案件進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際上，人大無法也不應(yīng)對所有司法案件進(jìn)行監(jiān)督，人大只應(yīng)監(jiān)督那些重大的疑難案件或者有可能是“冤假錯(cuò)案”的案件，因而，我們應(yīng)對人大應(yīng)該監(jiān)督的或者說適宜監(jiān)督的案件進(jìn)行分類整理，以免地方人大將大量的時(shí)間和精力陷入數(shù)量龐大的“個(gè)案”監(jiān)督中去。其二，由于缺乏明確的法定依據(jù)，各地人大在開展“個(gè)案監(jiān)督”工作時(shí)，往往各行其是，其結(jié)果往往大相徑庭，因而，我們應(yīng)對各地人大對同類司法案件進(jìn)行監(jiān)督的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，概括出地方人大監(jiān)督同類司法案件的方法、手段、原則等，以作為今后地方人大對同類司法案件進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)，這樣，就有利于避免地方人大對司法案件不當(dāng)監(jiān)督、非法監(jiān)督現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證司法公正的實(shí)現(xiàn)。

【注釋】

①②③④蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，北京：法律出版社，2003年，第388頁，第391頁，第390頁，第404頁。