農(nóng)村基本公共服務(wù)制度國際借鑒

邵 寶

農(nóng)村基本公共服務(wù)是政府的重要職能，其不同于城市公共服務(wù)，其服務(wù)對象是農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)，主要是為滿足農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活需求而提供的各種服務(wù)的總稱。具體內(nèi)容包括農(nóng)村教育發(fā)展、農(nóng)民公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療及社會保障服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村公共設(shè)施服務(wù)等方面。

農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的發(fā)展以及社會的文明與進(jìn)步。服務(wù)層次的高低有賴于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的定位。目前，世界發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家都已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的無差異化，即均等化。當(dāng)然，我國目前還存在巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村的公共服務(wù)的范圍、層次、質(zhì)量還與發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家有較大差距?；趯γ绹?、印度和巴西農(nóng)村基本公共服務(wù)實(shí)踐的研究，筆者試圖分析這些國家在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國農(nóng)村基本公共服務(wù)提供制度上的參考與借鑒。

農(nóng)村基本公共服務(wù)制度安排的國際經(jīng)驗(yàn)

美國是當(dāng)今世界最為發(fā)達(dá)的國家之一，早在20世紀(jì)60年代就已基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)在已發(fā)展到農(nóng)業(yè)電子化階段，現(xiàn)代化程度極高。2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國農(nóng)業(yè)在整個美國國民生產(chǎn)總值中僅占14%，農(nóng)業(yè)的就業(yè)人口僅占總?cè)丝诘?%左右。從數(shù)據(jù)上看，似乎美國農(nóng)業(yè)的地位較低，但實(shí)際上并不然，美國一向有“重農(nóng)主義”，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位在美國極為現(xiàn)代化的今天依然沒有被削弱。美國政府和社會組織在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中依然提供了完善的基本公共服務(wù)，正是由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中完善而細(xì)致的公共服務(wù)，才使得美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷上升。總體而言，美國目前在農(nóng)村基本公共服務(wù)主要是集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域，體現(xiàn)如下：

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。聯(lián)邦政府通過積極的財政政策來加強(qiáng)美國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從美國建國起到二戰(zhàn)之前，在聯(lián)邦政府的財政預(yù)算中，農(nóng)業(yè)投資一直占重要地位，每年聯(lián)邦財政對農(nóng)業(yè)的投資約為10億美元，到20世紀(jì)50年代，增至50億美元，到70年代已增至約150億美元，1985～1989年間年均約200億美元，到2000年，每年財政對農(nóng)業(yè)的投資達(dá)400億美元，2012年已增至約800億美元，如果加上各州及地方政府的財政投入，整個農(nóng)業(yè)投資僅次于國防開支。在國家財政對農(nóng)業(yè)的投資中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施占很大的比重，約占農(nóng)業(yè)總投資的一半。

二是農(nóng)業(yè)發(fā)展融資服務(wù)。美國的農(nóng)業(yè)政策性信貸制度異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)政策性的信貸體系包括農(nóng)場信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府擔(dān)保信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府直接信貸系統(tǒng)及農(nóng)業(yè)出口信貸系統(tǒng)等方面，其中最為核心的是農(nóng)場信貸系統(tǒng)。該信貸體系建立于1933年，依據(jù)的是1933年聯(lián)邦頒布的《農(nóng)業(yè)法》，該系統(tǒng)由12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行、12家聯(lián)邦中間信貸銀行、12家生產(chǎn)信貸銀行、13家合作信貸銀行及其組成的銀行協(xié)會組成。①根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，美國農(nóng)場信貸體系具有法律授權(quán)的政策性融資功能，主要是為農(nóng)場主進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中、長期貸款，可以由不同的銀行來提供貸款。12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行可以向農(nóng)場主提供長達(dá)45年的長期不動產(chǎn)抵押貸款；12家聯(lián)邦中間信貸銀行，可以提供年利率為7.5%的中、短期貸款，無需抵押，但是對于購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備及進(jìn)行土壤品質(zhì)改良的貸款，可以延長5年的還款年限，并適當(dāng)降低利率；13家合作信貸銀行，其放貸對象是全國各種專業(yè)性的農(nóng)業(yè)合作社，不對農(nóng)場主本人發(fā)放。完善的政策性信貸體系為農(nóng)場主改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施提供了良好的資金支持，貸款利率較低，通常是工業(yè)信貸的1/3，在某些時候甚至低于同期的存款利率。

三是農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由社會組織提供。美國農(nóng)業(yè)合作社類型多樣，規(guī)模龐大。美國的農(nóng)業(yè)合作社類型多樣化，主要是營銷及流通領(lǐng)域，可以分為供銷、信貸及服務(wù)合作社等，每種合作社的功能都是單一的，不具有綜合性。在這三種類型中，供銷合作社是最重要的，也是最具實(shí)力的。供銷合作社有可以分為三種形式：有供應(yīng)合作社專門提供農(nóng)業(yè)物資采購、有銷售合作社專門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的銷售和有供銷服務(wù)合作社專門提供農(nóng)產(chǎn)品供銷社會化服務(wù)。②早在20世紀(jì)30年代，美國的農(nóng)業(yè)合作社就出現(xiàn)了大規(guī)模的兼并及聯(lián)合，導(dǎo)致合作社規(guī)模龐大，截至2012年底，美國的農(nóng)業(yè)合作社總資產(chǎn)達(dá)470億美元，銷售額達(dá)1200億美元，這是其他國家所不能及的。

此外，美國還有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)法律體系，提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。美國的農(nóng)業(yè)立法非常多，包括聯(lián)邦及各州的各種農(nóng)業(yè)法案加起來有300余部，核心是1933年制定的《農(nóng)業(yè)法》，截至2012年，該法經(jīng)過了10次修訂，在不同的歷史階段為農(nóng)村基本公共服務(wù)提供法律上的依據(jù)。從20世紀(jì)80年代以來，美國在社會公共產(chǎn)品服務(wù)上不斷放權(quán)，以市場化、分權(quán)化為主導(dǎo)，形成了市場化的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，很多服務(wù)是由社會組織提供的，將外包型服務(wù)作為一種主要的基本公共服務(wù)形式。由此可見，國家、市場、社會三位一體式的農(nóng)村基本公共服務(wù)在美國已運(yùn)轉(zhuǎn)良好，大大促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)及社會發(fā)展，這在發(fā)達(dá)國家中比較典型。

印度的社會結(jié)構(gòu)同我國非常相似，也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村人口占大多數(shù)。直到20世紀(jì)70年代中后期，印度政府才意識到發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要性，開始實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，推行所謂的“綠色革命”工程，國家發(fā)展戰(zhàn)略由工業(yè)開始向農(nóng)業(yè)傾斜，在實(shí)行“綠色革命”工程中，國家加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，尤其是著重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變農(nóng)業(yè)落后的面貌，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，到20世紀(jì)末期，印度農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大成績，糧食對國際市場的依賴大大降低。除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的服務(wù)之外，印度農(nóng)村的公共服務(wù)還體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)等領(lǐng)域。

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。印度的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是由聯(lián)邦政府提出發(fā)展戰(zhàn)略方案，并制定相關(guān)的計劃及法律規(guī)范，具體資金的投入和組織實(shí)施則是邦政府負(fù)責(zé)和管理，邦級政府在農(nóng)業(yè)投資中占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的申請則是從村級開始，制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的計劃、方案及所需資金數(shù)額，然后報到邦政府，邦政府負(fù)責(zé)向社會招標(biāo)并提供建設(shè)資金，鼓勵中標(biāo)單位多使用農(nóng)村勞動力，但需支付一定的報酬。邦級財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入主要集中在水利設(shè)施的建設(shè)上，如加強(qiáng)水庫堤壩，池塘蓄水功能強(qiáng)化，修建水渠，購買抽水設(shè)備等，到2000年，印度農(nóng)田的有效灌溉面積已占全部農(nóng)田的一半以上，到2012年占80%以上。此外，政府還投資農(nóng)業(yè)倉儲設(shè)備建設(shè)，建立糧食儲備庫，改善倉庫管理；建設(shè)農(nóng)村電網(wǎng)，修建農(nóng)村公路，改善交通運(yùn)輸條件；加大購置農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平。近年來，印度還不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有效緩解了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺現(xiàn)象，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

二是農(nóng)村醫(yī)療與義務(wù)教育服務(wù)。印度作為一個發(fā)展中國家，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也很明顯，但其醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)一體化是發(fā)展中國家最早實(shí)現(xiàn)的，占總?cè)丝?0%的印度農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的國家免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)覆蓋了全國各邦，形成了具有鮮明特色的保健站、初級保健中心與社區(qū)保健中心三級醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)。

印度聯(lián)邦政府非常重視科教的發(fā)展，印度的義務(wù)教育早在1970年代就已基本實(shí)，義務(wù)教育是完全免費(fèi)的，甚至連書本費(fèi)也是由各級政府提供。但是一直以來由于宗教等原因，農(nóng)村女童的入學(xué)率并不高。直到進(jìn)入2003年后，印度政府實(shí)施了“女性素質(zhì)提升計劃”，由印度婦女社會聯(lián)合會負(fù)責(zé)實(shí)施，將農(nóng)村女童入學(xué)與印度小額貸款掛鉤，大大提高了印度農(nóng)村地區(qū)女童的入學(xué)率。

巴西農(nóng)村基本公共服務(wù)始于20世紀(jì)70年代中后期，這一時期，巴西基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，政府加大了對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。巴西政府在農(nóng)村公共服務(wù)主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技的推廣及醫(yī)療健康計劃的實(shí)施等方面。

在農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)上，以政府投資為主體，聯(lián)邦政府及州、市政府形成了良好的職能分工。如在水利工程建設(shè)上，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)事關(guān)全國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大水利樞紐建設(shè)，對亞馬孫河的開發(fā)就是如此；州級政府各州內(nèi)大型水利樞紐工程建設(shè)；市級政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)水利工程建設(shè)；水利配套工程由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或合作社負(fù)責(zé)實(shí)施。

在農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣方面，主要由巴西農(nóng)牧業(yè)研究中心負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)是一個國家機(jī)構(gòu)，直接隸屬于巴西聯(lián)邦政府，其主要功能是制定聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃，在全國范圍內(nèi)推廣最新的農(nóng)業(yè)技術(shù)成果。該中心在全國設(shè)有50個研究分中心，并與各州立大學(xué)、各州農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、試驗(yàn)站合作，形成了一個覆蓋全國的農(nóng)業(yè)科技推廣、普及網(wǎng)絡(luò)。該中心成立至今60年以來，在培育改良農(nóng)作物種子、控制病蟲害、改良土壤及農(nóng)業(yè)化肥研發(fā)等領(lǐng)域取得了重要成效。此外，巴西政府也非常重視生活性服務(wù)，從1994年起推行的“家庭醫(yī)療健康計劃”是一種全國農(nóng)民的健康保障計劃方案，在農(nóng)村各社區(qū)包括印第安人部落中建立農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療中心，實(shí)施半免費(fèi)的醫(yī)療保障，提高了農(nóng)民生活與健康的質(zhì)量。

國外農(nóng)村基本公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律

服務(wù)法制化程度高。依法服務(wù)是這些國家農(nóng)村基本公共服務(wù)的一大特點(diǎn)，這些國家通過立法方式將農(nóng)村公共服務(wù)的主體、方式、范圍、程序、資金來源、責(zé)任分?jǐn)偟戎贫然?，形成了服?wù)的長效機(jī)制，有些國家的服務(wù)制度實(shí)施了近百年。像美國，其農(nóng)業(yè)法是其公共服務(wù)職能的主要法律依據(jù)，聯(lián)邦政府與州政府在法律上的分工非常明確，當(dāng)然也能夠根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化進(jìn)行適度調(diào)整。再如巴西推行“家庭健康保障計劃”也是通過立法實(shí)現(xiàn)的，1994年《農(nóng)村居民健康醫(yī)療法》頒布，截至2012年底，巴西政府為此先后頒布了17次相關(guān)法令來推動該計劃的實(shí)施。

我國目前制定的涉農(nóng)方面的法律法規(guī)多達(dá)近百部（包括地方性法規(guī)），全國人大常委制定的《土地管理法》、《村民自治法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律也大量涉及農(nóng)村基本公共服務(wù)，但缺少系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，可操作性不強(qiáng)，像農(nóng)村社會保障制度一直未能很好地推行，這值得我們反思和注意。

與城鄉(xiāng)一體并舉。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在發(fā)達(dá)國家已基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差別較小，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口所占比重較小，基本上已實(shí)現(xiàn)均等化。但是我們也應(yīng)看到，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村基本公共服務(wù)是伴隨城鄉(xiāng)一體化建設(shè)而實(shí)現(xiàn)的，是高度工業(yè)化與城市化發(fā)展的結(jié)果，所以發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在的農(nóng)村公共服務(wù)是體現(xiàn)在生產(chǎn)服務(wù)方面，生活服務(wù)與城市居民是一樣的。在這個方面，發(fā)展中國家與此還有較大差距，目前世界上還沒有一個發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，③但是在公共服務(wù)的某些領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，如印度在農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，以及巴西在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，均已基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是有其歷史原因的，這也是我國的基本國情之一。經(jīng)過三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大提高，因此在重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)體系時可以在一定領(lǐng)域內(nèi)打破城鄉(xiāng)分治，比如醫(yī)療、社會保障等方面。

以政府投資為主。公共服務(wù)提供的是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的供給不能完全依靠市場機(jī)制，政府需要在這方面承擔(dān)一定的職能。上述無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的實(shí)踐充分證明了這點(diǎn)，畢竟公共產(chǎn)品是一個周期長、回報率較低的服務(wù)，需要公共資金的注入，同時也體現(xiàn)了一種社會福利。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國，其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要還是由政府籌集資金，在巴西，大型水利樞紐工程建設(shè)也主要是由政府投資，部分配套是由生產(chǎn)者自籌，但是最多只占10%的資金。在生活性公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)科技等）基本上完全是由政府投資。

在我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化是我們的長期目標(biāo)，政府在此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，應(yīng)加大財政投入，使政府融資成為主體，這也是國民福利的體現(xiàn)。

發(fā)展社會組織的重要性。從對上述國家的研究可以看出，在農(nóng)村公共服務(wù)的提供方面，政府是主要但不是唯一的供給者，在國家之外，社會組織非常發(fā)達(dá)，各種農(nóng)業(yè)、農(nóng)村合作社非常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)協(xié)會也較多，這些社會組織承擔(dān)了一部分政府的職能，承擔(dān)了一定的公共產(chǎn)品供給，同時這些組織也是農(nóng)民利益的代言人，了解農(nóng)民需求，起到農(nóng)民與政府之間潤滑劑的作用。美國的農(nóng)業(yè)社會組織異常發(fā)達(dá)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售、流通中承擔(dān)主要責(zé)任，分擔(dān)了政府的壓力。概言之，社會組織的發(fā)展可以彌補(bǔ)政府政策的失靈，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

目前，我國農(nóng)村社會組織還不是很發(fā)達(dá)，除了一些生產(chǎn)與供銷方面的合作社之外，其他的社會組織尤其是生活服務(wù)組織匱乏，維權(quán)性組織更是少見。不但數(shù)量少，組織水平也低，規(guī)范化程度不高，參與社會能力不足，有些還明顯帶有官方色彩，與其自身功能相悖，無法表達(dá)農(nóng)民的利益訴求。在中國市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時期，推動社會組織的發(fā)展壯大既是國家與社會權(quán)力分配的需要，也是“三農(nóng)”發(fā)展的需要。

余論

中國是發(fā)展中大國，有我們自身的國情與社會發(fā)展方式，在借鑒國外農(nóng)村基本公共服務(wù)制度、體制、方式等方面不能簡單照抄照搬。在發(fā)展本國農(nóng)村公共服務(wù)的過程中，我們應(yīng)結(jié)合本國的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村實(shí)際狀況走自己的路。

當(dāng)前，我國正處在體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對農(nóng)村地區(qū)也有較大沖擊，政治體制與市場經(jīng)濟(jì)之間的矛盾突出。解決公共產(chǎn)品供給與政治發(fā)展中的矛盾，需要深入研究在市場化體系的今天如何改變計劃經(jīng)濟(jì)時代留下的一些后遺癥，思考農(nóng)民、農(nóng)村的實(shí)際需求。在借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)過程中重構(gòu)我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的職能與制度設(shè)計，保障農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展。

【注釋】

①趙冬輝：“中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究”，東北林業(yè)大學(xué)碩士、博士學(xué)位論文，2012年。

②孫亮：“美國、韓國、印度農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展研究”，《世界農(nóng)業(yè)》，2013年第2期，第22～23頁。

③朱金鶴，崔登峰：“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化—以新疆為例”，《世界農(nóng)業(yè)》，2012年第12期，第125頁。