淺析財政支出對“三農(nóng)”問題的影響

馬萌

摘 要：從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的背景、研究意義、問題的具體表現(xiàn)和形成原因等幾個方面闡述了“三農(nóng)”的現(xiàn)狀。針對財政支農(nóng)在新時期面臨的新形勢，提出了關(guān)于如何更好地解決“三農(nóng)”問題的幾點建議。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)；三農(nóng)問題；財政支農(nóng)

中圖分類號：F3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0028-02

一、“三農(nóng)問題”產(chǎn)生的背景及研究意義

“三農(nóng)”作為概念由經(jīng)濟學家溫鐵軍博士于1996年正式提出。2000年3月，時任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平在上總理書中列舉了農(nóng)村中觸目驚心的危機：盲流如“洪水”、負擔如“泰山”、債臺如“珠峰”、干部如“蝗蟲”、責任制如“枷鎖”、政策如“謊言”、假話如“真理”。提出農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險及出版《我向總理說實話》，在社會上引起了廣泛反響，將“三農(nóng)問題”的危機暴露在公眾面前。2001年，“三農(nóng)問題”這一提法被寫入文件，正式成為大陸理論界和官方?jīng)Q策層引用術(shù)語；中共中央于2003年正式將“三農(nóng)問題”寫入工作報告。

中國農(nóng)民是黨在群眾中的依靠力量，是國家政權(quán)最廣泛最深厚的群眾基礎(chǔ)，并且中國是一個絕大多數(shù)人口在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)大國，這一最重要的國情決定了“三農(nóng)問題”不僅是中國現(xiàn)代化的基本問題，還關(guān)系到中國的工業(yè)化、城市化、共同富裕、可持續(xù)發(fā)展以及以人為本等一系列黨和國家前途命運的重大問題。

二、“三農(nóng)問題”的表現(xiàn)和成因

“三農(nóng)問題”是農(nóng)村問題（城鄉(xiāng)差距）、農(nóng)業(yè)問題（農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）、農(nóng)民問題（減負增收）的總稱。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：農(nóng)村經(jīng)濟十分蕭條，農(nóng)民增收困難，導致城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大；農(nóng)村市場發(fā)育嚴重滯后，農(nóng)產(chǎn)品商品率極其低下，產(chǎn)供銷體系沒有建立，資源配置無法優(yōu)化；農(nóng)村人口眾多，勞動力嚴重過剩，造成勞動力轉(zhuǎn)移；城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟、政治、社會、文化上兩極分化嚴重，形成城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)利和根本利益上的巨大差別；農(nóng)村教育水平十分低下，留守兒童問題嚴重，社會保障制度沒有完善，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定等。造成這些問題的原因也是多樣化的。首先，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的弱質(zhì)性和城鄉(xiāng)分割的二元體質(zhì)（具體體現(xiàn)在農(nóng)村人均財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入無論在絕對量的增加上，還是在速度的增長上都遠遠落后于城鎮(zhèn)），是形成“三農(nóng)問題”的主要原因。其次，中國加入WTO以后，盡管對“三農(nóng)”問題的解決帶來了機遇，但是由于我們無法充分利用“黃箱政策”，補貼保護農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，使得中國農(nóng)業(yè)實際上處于負保護狀態(tài)，這些也對“三農(nóng)”問題的解決帶來了挑戰(zhàn)。

三、財政對解決“三農(nóng)”問題的重大作用

農(nóng)業(yè)是一個特殊的部門，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應極易受地理環(huán)境和天氣情況的影響，這是不規(guī)則波動的。但是，對于農(nóng)產(chǎn)品的需求又相對穩(wěn)定，不規(guī)則的波動供給和相對穩(wěn)定的需求這種供求關(guān)系，使農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)條件經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)。而財政政策作為國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的最主要手段，擔負著優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的職能，財政政策運用的好壞直接影響著整個國民經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢。筆者認為充分發(fā)揮財政政策的積極作用，是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。

財政對三農(nóng)的支出是一個綜合性項目，在市場失靈的情況下，財政這只看得見的手就會提供那些市場不能滿足的具有“外部效應”的公共物品和公共服務，對“三農(nóng)”的支出也是如此。為了解決“三農(nóng)”問題，中國已經(jīng)采取了取消農(nóng)業(yè)稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅負，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度等一系列措施。如從2004年起全國取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，從2006年起在全國農(nóng)村徹底取消農(nóng)業(yè)稅、取消屠宰稅等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅收，將其分別并入相應的增值稅、個人所得稅中。當前，中國正處于工業(yè)化階段，是二元轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，建立有競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是能否成功跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵節(jié)點。只有實現(xiàn)了這個階段的飛躍，才能讓整個國民經(jīng)濟保持一個高速增長的良好勢頭。進入新時期，雖然中國“三農(nóng)”發(fā)展穩(wěn)步進入上升通道，但是依然存在諸多深層次的矛盾，財政支農(nóng)也面臨著新的形勢。為了進一步解決“三農(nóng)問題”，在此提出如下四條建議。

（一）進一步加強公共財政支農(nóng)力度，提高財政支農(nóng)資金管理效率

長時期連續(xù)的高增長使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的資源環(huán)境約束（如耕地和水資源緊缺、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲、生態(tài)退化等）越來越突出，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的難度越來越大。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)科技水平的提升都有賴于公共財政加大投入。建議從土地出讓凈收益、國有資本經(jīng)營預算收入、年度預算超收部分三個方面籌措增量資金，提升財政對“三農(nóng)”的投入力度。

地方政府在深入研究中央政策的基礎(chǔ)上，要提高工作效率（如加快對農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的申報過程），搞好對口銜接，為當?shù)剞r(nóng)民爭取更多的政策和資金支持；加大各種支農(nóng)、涉農(nóng)資金的整合力度，提高其使用效益；加強財政支農(nóng)資金在事前、事中、事后三方面的項目管理；首先，要對需要使用的資金進行嚴格的事前論證。其次，建立一套完整的事中監(jiān)督制度，缺乏有效的監(jiān)督管理機制難以保證項目順利實施。最后，要有規(guī)范化、科學化、公開化事后績效考評，確?？荚u的效果。

（二）將中央惠農(nóng)支農(nóng)政策切實落到實處，完善農(nóng)業(yè)支持補貼制度

將中央已經(jīng)提出的“四項補貼”、“三個繼續(xù)高于”、“兩免一補”和糧食最低收購價等政策落實到位。此外，根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的實際，通過加大各種農(nóng)業(yè)補貼力度、擴大補貼范圍和品種、區(qū)別對待不同產(chǎn)業(yè)等方法，逐步形成目標清晰、受益直接全面、類型多樣、操作簡便的農(nóng)業(yè)補貼制度。例如，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平的提高，在“十一五”時期生豬、蔬菜等產(chǎn)品價格大幅波動，這說明了和需求相對穩(wěn)定的糧食作物相比，需求增長較快的是蔬菜、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品。因此，“十二五”時期，財政支農(nóng)政策應該對這類潛在的深層次矛盾有所預見，在加大對糧食生產(chǎn)扶持力度的同時兼顧需求結(jié)構(gòu)變化，增強支農(nóng)政策的前瞻性，形成政策儲備和調(diào)控預案。

（三）加快構(gòu)建農(nóng)村金融體系，大力鼓勵農(nóng)民投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)民貸款難是長期存在的一個普遍問題。應不斷完善農(nóng)村信用社貸款政策，制定各種優(yōu)惠政策，探索建立多種形式的農(nóng)業(yè)擔保機制，通過政策引導大型金融機構(gòu)增加對三農(nóng)的信貸投放。眾所周知，農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的主力軍，在新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中起著重要作用。盡管近年來財政支農(nóng)資金逐年增加，但是由于中央政府和地方政府的財權(quán)事權(quán)不對稱、農(nóng)民缺乏有效的需求表達機制等因素，其支農(nóng)效果并非十分理想。這就要求政府要綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保和獎勵等手段，引導農(nóng)民增加生產(chǎn)投入和智力投入，大力推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的科技創(chuàng)新，提高科學種田和集中經(jīng)營農(nóng)業(yè)的水平。

（四）建立規(guī)范的公共產(chǎn)品供給機制，完善政府間的事權(quán)與財權(quán)制度

為了改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，在指導方針上，要轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)發(fā)展中長期存在的“重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重市民輕農(nóng)民”的傳統(tǒng)觀念，建立規(guī)范的公共產(chǎn)品供給機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，保證農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給總量和質(zhì)量能夠滿足農(nóng)民的需求。為了實現(xiàn)逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)農(nóng)村和諧，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標，需要確立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的全局意識，做到城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋，城鄉(xiāng)一體化。在分稅制安排下，要合理劃分中央政府與地方政府的財政收入，完善地方稅體系，更加清晰地界定中央和地方間的事權(quán)和支出責任，切實發(fā)揮好財政優(yōu)化資源配置的職能。

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[責任編輯 仲 琪]endprint