農民財產(chǎn)權及其法律保護

【文章摘要】

城市化進程中，源于政策的不當制約和整體市場化進程遲滯，導致農民權益尤其是財產(chǎn)權益保護的缺位，長期以來抑制著中國農村經(jīng)濟發(fā)展和農民增收。以全面深化改革為契機，以宏觀政策為導向，整理農民財產(chǎn)權，深化農民財產(chǎn)權體系構建，勢在必行。改革的目標便在于，通過立法安排和制度設計賦予農民更多財產(chǎn)權。

【關鍵詞】

農民財產(chǎn)權；土地流轉；法律保護

1 農民財產(chǎn)權發(fā)展現(xiàn)狀

農民財產(chǎn)權，是指由法律規(guī)定的、農民對其物質財富的占有、使用、收益、處分的權利，常見的表現(xiàn)形式有土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等。即在一般物權領域之外，農民基于對土地的占有、使用、處分（一定程度上的權利轉移）而享有的物質性收益抑或經(jīng)濟性利益。

改革至今，我國社會整體發(fā)展良好，“三農問題”也在一定程度上得到解決。但現(xiàn)實中仍存在問題：（1）土地產(chǎn)權主體模糊。很多地方，土地權利登記制度滯后，權屬關系不清，實際利用中常引發(fā)爭議。（2）政策與立法的沖突。長期以來政策和立法嚴格限制農村土地流轉，抑制了農民增收和農村發(fā)展。當前政府倡導農村經(jīng)濟體制改革，有限的放開農村土地利用和農民財產(chǎn)權流轉，但試點成效參差不齊，依然缺乏國家立法肯定與規(guī)范。（3）土地征收方面：補償權主體缺位，征地客體狹窄，正當法律程序缺失，變相加劇了農民私下流轉土地。土地是農民最主要的資源，其承載的功能不斷增加，伴隨一系列新的需求日益產(chǎn)生，亟待法律認可與規(guī)范。

2 加強對農民財產(chǎn)權的法律保護

當前“三農”問題，核心是農民財產(chǎn)權問題，而土地是農民財產(chǎn)權的主要載體，因而，深化農民財產(chǎn)權保護的核心是解決好農民土地財產(chǎn)權問題。

2.1深化土地承包經(jīng)營權的法律保護

2.1.1土地承包經(jīng)營權態(tài)勢

實踐中，現(xiàn)階段農村土地流轉方式多樣主要有轉包、出租、互換、入股、抵押、信托等方式。其中后三種為為當前改革新視點。十八屆三中全會強調，今后農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的方向即“加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè) 、進一步增強農村發(fā)展活力，加快農業(yè)的組織和制度創(chuàng)新，再堅持和完善農村基本經(jīng)營制度的基礎上，著力培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，著力構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系”。

2.1.2 土地承包經(jīng)營權保障與完善

（1）承認土地承包經(jīng)營權的優(yōu)先性。作為用益物權，土地承包經(jīng)營權是他物權、限制物權，優(yōu)先于集體土地所有權，“土地承包經(jīng)營權一經(jīng)設定就需要有排斥其他人的效力，包括產(chǎn)生排斥其他集體成員，甚至集體成員的共同意志與行為的效力”。（2）打擊違法流轉土地承包經(jīng)營權行為。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，特殊保護耕地。要協(xié)調保護農民土地承包經(jīng)營權與促進農地流轉之間的關系，將符合“依法、自愿、有償”原則的流轉認定有效，對損害農民權益的認定為無效。（3）加快新流轉制度立法。政策的支持使農村土地承包經(jīng)營權流轉不斷呈現(xiàn)新的形式，如土地信托，有利于土地流轉和農民增收，解決現(xiàn)階段土地拋荒問題，應被法律肯定。（4）統(tǒng)一農地登記制度。不動產(chǎn)登記是明晰產(chǎn)權的保障，土地產(chǎn)權是農村土地管理工作的核心，必須按照產(chǎn)權明晰和政府工作要求，推進土地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權和宅基地使用權等確權、登記、頒證工作。

2.2促進宅基地使用權制度完善

宅基地，指農村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。作為農民私人的合法財產(chǎn)，農民對其房屋有權依法進行買賣、轉讓、出租、抵押和繼承等。而房屋天然依附于土地，農民要對房屋行使處分權，必然涉及其房屋所附著的宅基地?，F(xiàn)行立法承認農民房屋所有權，卻又禁止宅基地流轉，客觀上導致農村住房受宅基地的牽連而流轉不利。

農民住房產(chǎn)權流轉與財產(chǎn)代際移轉隱憂應受重視。第一、重申農民宅基地使用權，賦予其處分權和繼承權。立法上存在“房地一致”的原則，當農民房舍所有權轉讓時，農民宅基地使用權與其一并轉讓。法律既然承認農村居民的宅基地用益物權，本著物盡其用、產(chǎn)權完整的原則，就應當賦予用益物權人處分權，并保障宅基地使用人的宅基地繼承權，以促進物權處分和財富繼受。第二、完善宅基地利用制度?？蓢L試實施宅基地在一定期限內有償使用的制度。在堅持耕地保護、合理規(guī)劃和一戶一宅的根本原則基礎上，在集體成員內部放寬宅基地流轉，在集體組織之外引入優(yōu)先購買制度。如設置一定的前置條件（如受讓人資格），在交易許可管制下對其進行市場準入管理，推動相鄰集體組織之間宅基地使用權的流轉。同時加快土地整治，減少宅基地閑置荒廢，增加土地存量。

2.3集體建設用地使用權市場化路徑選擇

經(jīng)濟的快速發(fā)展使得集體經(jīng)營性建設用地使用權進入市場成為必然，為實現(xiàn)兩種建設用地使用權“同地、同權、同價”，確認集體建設用地使用權流轉的合法性乃是立法對現(xiàn)實的回應?，F(xiàn)階段集體建設用地使用權市場化的路徑主要有協(xié)議、招標、拍賣、掛牌交易等，不改變所有權，要在宏觀調控下充分發(fā)揮市場作用，實現(xiàn)集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押或入股等。

2.3.1土地來源控制

集體建設用地使用權市場的初級性和隱性特征，以及國家土地利用政策中社會公平、保護耕地的制度目標，使在集體建設用地資源配置中，政府的作用被置于突出地位。為避免過度沖擊，形成合理市場總量，逐步、穩(wěn)妥放開集體建設用地流轉實屬必要。在土地來源上，必須依賴于科學的土地利用規(guī)劃和監(jiān)管體系?；鶎诱环矫嬉訌娂w土地整治，解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題，一方面要加強監(jiān)管，確保土地利用符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃以及國家相關產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)規(guī)劃。

2.3.2流轉審批控制

有學者認為國家應嚴格控制集體建設用地使用權入市，規(guī)定嚴格的條件和審批程序，以促使當事人遵守法律、法規(guī)，從而確保良好的集體建設用地流轉的市場秩序。反對觀點認為，國家既然對集體建設用地使用權入市流轉設置了具體條件，再規(guī)定行政審批，未能充分尊重農民對土地的所有權，有損害農民土地財產(chǎn)權之嫌。折中說認為集體建設用地使用權出讓、出租等初次移轉應經(jīng)審批，轉讓、轉租等再次移轉無須審批，登記備案即可。筆者以為，可將審批降低為審查，注重申請材料的形式合法性、內容完整性，既可以減少行政不當干預，也可以督促市場主體依法辦事。endprint

2.3.3地價形成控制

公平合理的地價既依賴于適當?shù)氖袌鼋灰啄Ｊ?，又離不開必要的宏觀調控。交易環(huán)節(jié)重點關注利益相關人的知情權、參與權，堅持民主決議，防止集體組織濫用代理權。為抑制農民盲目追逐經(jīng)濟利益的沖動，在尊重市場定價原則上，須確立集體建設用地基準地價和最低價保護價，實施土地價格評估備案制度。政府在制定基準地價時，注重土地的區(qū)位與用途，借鑒國有建設用地定級估價的技術流程與方法；地價構成可以從土地取得費、開發(fā)費、投資利潤及土地增值收益等方面進行分析。而最低保護價可以參考同類型土地征收補償金額并適當調整。

2.3.4利益分配控制

集體建設用地流轉收益為集體成員共同所有，具體使用和分配就必須體現(xiàn)集體成員的集體意志和利益。主流學說認為流轉收益應且只應在土地所有人或原使用者之間分配。然土地發(fā)生財富增值，與權利主體并無實質性關系，卻多受益于國家對其區(qū)位基礎設施的建設和管理，故國家不直接參與分配而通過稅收的方式獲取部分增值收益比較合理。在集體組織內部，為增加社會保障，部分試點建立了集體留存款項。應確保農民獲得的收益不低于集體所保留的收益，盡量降低集體留存份額，并專門用于安置失地農民的生產(chǎn)生活、改善集體公益事業(yè)、發(fā)展農村經(jīng)濟以及土地資源開發(fā)和保護。至于收益方式，農民可以按股分紅，也可以一次性補償，或者直接流轉獲益。

2.4全面保護被征地農民的合法權益

從法律層面看，現(xiàn)行土地征收存在制度性缺陷，實踐中暴露出公益性界定模糊、民主公開性缺失、補償不到位、安置單一等問題，推進征收規(guī)范化，實現(xiàn)安置合理化，乃法律之剛需。

規(guī)范征收行為。（1）立法應進一步明確公共利益的范圍。建議立法明定列舉，并設置補漏性條款，合理劃定公益界限。（2）完善征收程序。一方面，嚴格征收公告制度?？紤]增設征收預告制度，在土地征收報批前公告征地方案；執(zhí)行審批后公告程序，確保相關人的知情權。另一方面，為了充分保障被征地者切身利益，在土地征收中必須保證其參與決議權。（3）堅持全面公平補償，合理劃定利益主體，特別要重視婦女兒童的分配權益。逐步擴大補償?shù)姆秶?，如殘余地損失補償。適當提高補償?shù)臉藴剩鸩綄崿F(xiàn)市價補償。采用多元化的補償方式，如土地使用權入股補償、替代地補償、社會保險補償?shù)取?/p>

合理安置失地者。政府應切實履行社會保障職責，通過建立農村社會保障體系，使農民平等地享受社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。逐漸弱化農地社保功能，發(fā)揮土地的資本效應，通過土地使用權的流轉來解決失地農民的社會保障問題。妥善解決失地農民的就業(yè)問題，關系其生存權。一方面，建立形式多樣的就業(yè)信息平臺，加強被征地農民再就業(yè)培訓。政府整合、提供就業(yè)信息，并據(jù)此對被失地農民開展針對性培訓，幫助其再就業(yè)。一方面，引導被征地農民自主創(chuàng)業(yè)，讓擁有專項技能的失地農民，直接掌握生產(chǎn)資料，來創(chuàng)造個人財富。政府要協(xié)助其聯(lián)系有關部門，拓展其小額貸款渠道，在創(chuàng)業(yè)審批、費用等方面給予優(yōu)惠。

3 結語

加強農民財產(chǎn)權保護，是一個全面而復雜的命題，其依賴于國家法律規(guī)范、產(chǎn)業(yè)結構調整、社會保障改善等協(xié)調統(tǒng)一的制度安排。在法律層面講，需要完善立法，拓展農民財產(chǎn)權內容和實現(xiàn)形式；加快土地權利登記發(fā)證，實現(xiàn)權屬明晰；平等保護物權，引入市場機制；規(guī)范土地征收，加強失地農民社會保障?，F(xiàn)階段要全面審視地方試點實踐，并以法律形式肯定合理的經(jīng)驗，進而逐步推向全國。

【參考文獻】

[1]王鐵雄.征地補償與農民財產(chǎn)權益保護問題研究[J].法學雜志，2012（3）.

[2]袁震.論集體土地所有權與土地承包經(jīng)營權之間的沖突與協(xié)調[J].河北法學，2010（9）.

[3]宋才發(fā).論農民的宅基地使用權[J].學習論壇，2012（12）.

[4]喻文莉，陳利根.困境與出路： 城市化背景下的集體建設用地使用權流轉制度[J].當代法學，2008（3）.

[5]郭潔.集體建設用地使用權流轉市場法律規(guī)制的實證研究[M].北京：法律出版社，2012：17-22.

[6]韓松.集體建設用地市場配置的法律問題研究[J].中國法學，2008（3）.

[7]張鵬，王亦白.對農村集體建設用地使用權流轉試點的思考[J].法學，2006（5）.

[8]崔宇.集體建設用地定級估價核心技術問題探討[J].中國土地科學，2013（2）.

【作者簡介】

索國興（1988— ），男，河北邯鄲人，河北經(jīng)貿大學，碩士研究生，主要研究方向為民商法。endprint