論農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

齊美玉

【文章摘要】

目前，我國法律只允許宅基地使用權(quán)在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，未能充分發(fā)揮宅基地的價(jià)值。本文通過對實(shí)踐中出現(xiàn)的宅基地大量閑置、宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)等問題的研究，揭示了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題，進(jìn)而提出了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善建議，以期促進(jìn)我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革。

【關(guān)鍵詞】

宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；完善

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概述

1.1宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

我國現(xiàn)有法律并沒有對“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”進(jìn)行清晰的界定，王利明教授認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，就是指宅基地使用權(quán)人依法將宅基地使用權(quán)以法律允許的方式轉(zhuǎn)讓給他人，使其主體發(fā)生變化的民事行為。

1.2宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特征

首先，我國立法規(guī)定房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)作為兩種不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在確認(rèn)歸屬、轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)分別登記，但房屋占用的土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)應(yīng)“合一流轉(zhuǎn)”，即通說的“地隨房走”。其次，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在實(shí)務(wù)操作中有多種方式，例如在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)，根據(jù)上述“地隨房走”的規(guī)則，宅基地使用權(quán)主體就轉(zhuǎn)移到新的房屋所有人身上。另外，房屋出租、買賣、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等也可以導(dǎo)致宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

農(nóng)村宅基地缺乏合理的規(guī)劃，房子選址具有相當(dāng)程度的任意性，這直接導(dǎo)致宅基地分布凌亂。另外，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，大批農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市尋求機(jī)會(huì)，宅基地閑置現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，出現(xiàn)大量“空心村”，造成土地資源浪費(fèi)。我國法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制非常嚴(yán)格，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城村交界處，宅基地市場需求巨大，供需矛盾的存在，必然催生宅基地使用權(quán)隱性交易市場，隨著城市化進(jìn)程的加快，宅基地隱形市場的范圍也將擴(kuò)大，例如農(nóng)民在買賣房屋時(shí)，可能為了逃避有關(guān)部門的管理，而不去辦理過戶手續(xù)。或者在一村申請取得宅基地后，待修建好房屋并賣出后，又通過結(jié)婚等手段把戶口遷到別的村集體，再次提出宅基地申請。隱性宅基地使用權(quán)市場不僅侵害了集體對宅基地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)而且這種地下交易行為給政府的監(jiān)管帶來困難。

3 對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的完善建議

3.1擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)主體僅限為集體經(jīng)濟(jì)組織成員即農(nóng)村居民。但從我國目前的流轉(zhuǎn)市場來看，主要分為：本集體成員之間的流轉(zhuǎn)和包括城市居民在內(nèi)的集體以外其他成員的流轉(zhuǎn)。對此我們應(yīng)根據(jù)不同的情況，逐步放開。

對于同一集體組織，我國目前的法律雖然作了限制性規(guī)定，即“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”但在實(shí)際操作中對內(nèi)部成員間的流轉(zhuǎn)卻持默許態(tài)度。對于村民因搬遷、結(jié)婚等原因而引起的本集體與外集體村民間跨越地域性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，理論上來說，是應(yīng)當(dāng)被允許的。

對于城市居民，目前存在的主要爭議在于城市居民能否成為宅基地使用權(quán)的合法主體。我國宅基地使用權(quán)制度立法之時(shí)，將宅基地使用權(quán)主體確定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，主要是考慮到當(dāng)時(shí)我國社保制度十分落后，農(nóng)民主要依靠土地生存的現(xiàn)狀，但是，隨著農(nóng)民生活水平的逐步提高，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能再為農(nóng)民提供制度保障，反而阻礙活躍高效的宅基地流轉(zhuǎn)市場的形成，使宅基地的真正價(jià)值難以在市場中充分體現(xiàn)，損害原宅基地使用權(quán)人的利益。所以在農(nóng)村使用權(quán)人自愿且不破壞宅基地使用功能的情況下，法律可以限制性的允許宅基地使用權(quán)向城市居民流轉(zhuǎn)。

3.2增加宅基地使權(quán)流轉(zhuǎn)形式

3.2.1買賣方式

宅基地上建好的房屋的出賣，客觀上會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。由于我國法律規(guī)定“地隨房走”的基本規(guī)則，宅基地上房屋的賣出將同時(shí)使房屋出賣人失去了宅基地使用權(quán)，現(xiàn)行立法也不允許其再另行申請宅基地，這也就意味著賣地行為可能直接導(dǎo)致出賣人成為無家可歸的流民，潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，對宅基地使用權(quán)以買賣方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可以允許，但應(yīng)該制定嚴(yán)格的條件加以規(guī)制。如果當(dāng)事人選擇采用買賣方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，第一，可以要求出讓一方即宅基地使用權(quán)人向村集體組織出示其在城市已經(jīng)購買住房的相關(guān)證明或者其它土地使用權(quán)證等能夠證明其在轉(zhuǎn)讓此宅基地上住宅后不影響其正常生活的書面材料，并由集體經(jīng)濟(jì)組織、宅基地使用權(quán)人和買方簽署約定由買方取得宅基地使用權(quán)的三方協(xié)議。第二，為了方便國土資源行政主管部門的監(jiān)管須規(guī)定買方應(yīng)當(dāng)對轉(zhuǎn)讓情況辦理變更登記，并以此作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必備條件。同時(shí)買方在購得宅基地使用權(quán)后餓一定時(shí)期內(nèi)，不得轉(zhuǎn)讓此宅基地使用權(quán)，以防止有人假借宅基地使用權(quán)的買賣來牟利。

3.2.2出租方式

當(dāng)下宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)最常用的方式就是宅基地使用權(quán)人與承租人簽訂租賃合同。根據(jù)宅基地上是否存在房屋，契約雙方可以在保持宅基地居住用地性質(zhì)的前提下約定由出租方或承租方建造房屋等建筑物，待契約雙方的宅基地使用權(quán)租賃合同簽訂好后，應(yīng)當(dāng)?shù)酱寮w進(jìn)行備案，并到國土資源行政主管部門履行相關(guān)登記手續(xù)。

3.2.3抵押方式

我國現(xiàn)行立法雖然不允許將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，但承認(rèn)宅基地上房屋抵押的效力。如果對宅基地上的房屋設(shè)定抵押權(quán)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件成就時(shí)，宅基地上房屋將以法定方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，此時(shí)必將造成宅基地使用權(quán)的一并移轉(zhuǎn)。如果可以將宅基地使用權(quán)單獨(dú)進(jìn)行抵押，就能拓寬農(nóng)民的融資渠道，解決農(nóng)民的資金困難，但應(yīng)該對抵押的最高限額進(jìn)行必要的規(guī)范。

3.3加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理

由于土地資源的稀缺性，為防止有人假借宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來謀取非法利益，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行一定的規(guī)制是必要的。一方面，我們不但要在宅基地的用途上進(jìn)行管制，明確禁止買受人對宅基地使用性質(zhì)進(jìn)行擅自變更，而且要切實(shí)落實(shí)“一戶一宅”政策。另一方面，要努力完善宅基地使用權(quán)屬登記制度，通過統(tǒng)一規(guī)范的登記制度，建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使登記內(nèi)容真實(shí)反映宅基地的權(quán)利歸屬，為宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)提供有效保障。

4 結(jié)語

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是促進(jìn)物權(quán)效益最大化的必然要求。要徹底解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題應(yīng)該多個(gè)部門法協(xié)調(diào)起來。在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)程中，盡量做到科學(xué)規(guī)劃，使宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中不減損耕地的數(shù)量，可以在比較發(fā)達(dá)的地區(qū)建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的試點(diǎn)，使宅基地使用權(quán)主體能夠以最有效的方法行使權(quán)利并依靠合理的收益分配方式獲得利益，以求使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度真正讓農(nóng)民得到福利，這也是我國實(shí)現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。

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