立法中需要研究的幾個(gè)技術(shù)障礙問(wèn)題

李高協(xié)

立法工作是法治工作的起點(diǎn)，沒(méi)有成熟的立法，就沒(méi)有成熟的執(zhí)法和司法。許多工作可以從立法上找到源頭。一粒種子可以改變世界，一部法規(guī)也可以影響一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。立法工作節(jié)奏要慢，步伐要緩，但思想不能停，意識(shí)要超前。立法的目的是為了解決問(wèn)題，尤其是解決現(xiàn)有法律和政策不能解決的主要問(wèn)題，現(xiàn)在的立法普遍還存在缺地方特色、缺制度創(chuàng)新、缺具體操作等問(wèn)題。在我們的法律越來(lái)越多的時(shí)候，就出現(xiàn)了法律規(guī)范中結(jié)構(gòu)不科學(xué)、表述不科學(xué)、語(yǔ)言使用不科學(xué)的問(wèn)題，一定程度上影響了立法的質(zhì)量，有的甚至影響了法律的實(shí)施。所以說(shuō)，立法實(shí)踐要求研究解決立法技術(shù)問(wèn)題，指導(dǎo)法律法規(guī)的起草、制定和修改工作。

一、重復(fù)立法較多

重復(fù)立法是一個(gè)普遍存在并且頗有爭(zhēng)議、糾結(jié)的問(wèn)題。立法實(shí)踐中至少有這樣四個(gè)疑惑值得商榷：一是需不需要層層立法？有法律、行政法規(guī)甚至有國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的，需不需要再層層立法？尤其是需不需要再制定低位階的批準(zhǔn)性地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章?，F(xiàn)在許多立法內(nèi)容是東拼西湊，穿鞋戴帽，越搞越多，使法規(guī)形成了“三世同堂”“四世同堂”甚至“五世同堂”，既浪費(fèi)了立法資源，又沒(méi)有多少可操作性。一般來(lái)說(shuō)，上位法要求制定實(shí)施性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；上位法雖未要求制定實(shí)施性規(guī)定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細(xì)化的，可以制定實(shí)施性法規(guī)；上位法規(guī)定清楚的，也未要求制定實(shí)施性規(guī)定的，是否需要立法應(yīng)慎重考慮。二是能不能小法抄大法？即上位法的內(nèi)容下位法能不能作重復(fù)規(guī)定？從立法實(shí)踐來(lái)看，完全不重復(fù)上位法不可能，過(guò)多重復(fù)也不行，需要仔細(xì)斟酌。三是可不可以照搬省外的法規(guī)內(nèi)容？可以學(xué)習(xí)借鑒、分析比較，但不要囫圇吞棗、完全照抄，應(yīng)在結(jié)合本省實(shí)際情況的前提下吸收移植，否則“水土不服”。四是允不允許照抄國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的內(nèi)容？可以作為地方立法的參照依據(jù)，適當(dāng)引用一些規(guī)定是可以的，但不宜完全照搬，應(yīng)按照“不抵觸、不沖突”的原則，做好銜接、協(xié)調(diào)與配套方面的規(guī)定。

二、 地方特色不突出

一是貪大求全，喜歡搞大而全、小而全。二是追求與上位法章節(jié)完全對(duì)應(yīng)。三是缺乏對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，沒(méi)有體現(xiàn)行業(yè)規(guī)律和地方特點(diǎn)，張冠可以李戴，放之四海而皆準(zhǔn)。四是制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新不夠，許多法規(guī)草案只在現(xiàn)有制度、措施框架內(nèi)整合彌補(bǔ)，搞拼盤雜燴，像墻上補(bǔ)洞洞一樣，補(bǔ)不好就是兩張皮，既難看又不適用。五是立法規(guī)律體現(xiàn)不夠。我們講科學(xué)立法主要指要正確反映規(guī)律，包括所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)展的規(guī)律，法律體系自身的規(guī)律。法律體系自身規(guī)律的要求，就要求法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、法律之間相互銜接，這就需要立法者能夠正確運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)規(guī)范，保證立法的科學(xué)性、規(guī)范性、統(tǒng)一性?？茖W(xué)的立法技術(shù)能夠使立法的目的和任務(wù)、立法的指導(dǎo)思想和基本原則、法律所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系明確具體地表現(xiàn)出來(lái)。

三、可操作性不強(qiáng)

由于多數(shù)法規(guī)草案是非職業(yè)化立法工作人員起草的，許多同志對(duì)立法技術(shù)并不熟悉，難免出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，立法質(zhì)量存在明顯的先天不足。一些法規(guī)草案在法制辦公室審查階段、人大常委會(huì)審議修改階段，被改得面目全非，主要問(wèn)題還是沒(méi)掌握立法技術(shù)所致。由于大多數(shù)法規(guī)草案的起草者缺乏立法技術(shù)方面的專業(yè)培訓(xùn)，加之實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致法規(guī)草案存在許多先天不足。例如，有些法規(guī)草案政策性語(yǔ)言較多、文字表述不規(guī)范；倡導(dǎo)性、宣言性條款較多，針對(duì)性、操作性條款較少；有些法規(guī)比較原則，是好看難用。地方立法今后應(yīng)向單一、具體方向發(fā)展，要“宜細(xì)不宜粗”，在全國(guó)法律體系的網(wǎng)格中選擇立法空間，做好補(bǔ)“補(bǔ)丁”的工作。在立法選項(xiàng)上，要盡量選具體、單一事項(xiàng)，盡可能對(duì)規(guī)范的事項(xiàng)作出明確、具體的規(guī)定，確保法規(guī)有較強(qiáng)的可操作性。

四、公眾話語(yǔ)權(quán)不均

無(wú)論在立法過(guò)程還是條款內(nèi)容上，都存在公眾參與體現(xiàn)不夠，話語(yǔ)權(quán)不均，公眾和相關(guān)利益方表達(dá)渠道不暢的問(wèn)題。在當(dāng)前立法透明度不夠，公眾參與渠道比較有限、參與程度比較低的情況下，作為資源分配優(yōu)勢(shì)方的行政主管部門和強(qiáng)勢(shì)利益代表方，在參與立法和意見表達(dá)方面占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，其話語(yǔ)權(quán)比基層群體和社會(huì)公眾要重，對(duì)立法的影響更強(qiáng)，導(dǎo)致相對(duì)弱勢(shì)利益方意見容易受到壓制，使受到影響的各方在立法過(guò)程中沒(méi)有得到充分的反映。

五、存在部門利益傾向

目前絕大多數(shù)法規(guī)草案都是由行政主管部門先行起草，其優(yōu)勢(shì)是對(duì)所要規(guī)范的領(lǐng)域有相對(duì)豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的急需立法規(guī)范的事項(xiàng)較熟悉，對(duì)存在的問(wèn)題較清楚。缺陷是存在明顯的部門利益傾向，主要表現(xiàn)有：（1）重管理輕服務(wù)。把關(guān)注的重點(diǎn)放在涉及部門權(quán)力的“核心”條款、“干貨”條款上，如審批權(quán)、許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等剛性規(guī)定，而對(duì)制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新的必要性、可行性、操作性等問(wèn)題的總體研究、把握沒(méi)有給予足夠重視。（2）借法擴(kuò)權(quán)，與民爭(zhēng)利。立法成為一些部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段，通過(guò)立法將上位法的一些規(guī)定擴(kuò)大解釋或者將一些不明確的、職責(zé)交叉的管理領(lǐng)域從有利于本部門的角度加以規(guī)定。（3）隨意增設(shè)公民義務(wù)，卻對(duì)規(guī)范本部門行政行為的內(nèi)容重視不夠，甚至刻意規(guī)避自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，忽視對(duì)管理相對(duì)人應(yīng)享有權(quán)利和利益的保護(hù)。

如何才能防止和克服上述問(wèn)題？中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成后，對(duì)立法工作的精細(xì)化要求越來(lái)越高。新形勢(shì)下的地方立法，既要求法規(guī)具有科學(xué)、嚴(yán)密的框架設(shè)計(jì)，又要求法規(guī)條文表述嚴(yán)謹(jǐn)，制定法規(guī)應(yīng)當(dāng)注重實(shí)用性和可操作性，根據(jù)內(nèi)容選擇合適的立法體例，防止和避免“大而全”“小而全”。 正如習(xí)近平同志在慶祝人民代表大會(huì)制度成立60周年大會(huì)上指出的那樣：“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”。

一是科學(xué)立項(xiàng)。重點(diǎn)要充分研究論證，不搞命題作文、不作官樣文章。目前立法和資源的配置相脫離，相脫節(jié)。美國(guó)立法時(shí)必須要進(jìn)行成本核算，進(jìn)行資源配置。法律法規(guī)立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)建立一種過(guò)濾和檢索機(jī)制，實(shí)行成本效益分析。同時(shí)，立法要防止對(duì)社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)，不是什么都立法，有的地方制定保姆管理?xiàng)l例，小時(shí)工管理?xiàng)l例，必要性值得商榷。

二是開門起草。法規(guī)草案起草班子要抽調(diào)精兵強(qiáng)將，并邀請(qǐng)人大有關(guān)專門委員會(huì)、政府法制辦的同志提前介入，也可以實(shí)行委托起草。草案草擬搞出來(lái)后，要廣泛征求社會(huì)各方面的意見。特別要注意聽取基層群眾、服務(wù)對(duì)象尤其是弱勢(shì)群體的意見，確保能使公共利益、公眾利益得到公正合理的體現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)良法善治。

三是管控重復(fù)。具體操作時(shí)應(yīng)掌握這樣幾點(diǎn)：（1）原則上不重復(fù)，可重復(fù)可不重復(fù)的，一律不重復(fù)。對(duì)法律、行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方立法一般不作重復(fù)性規(guī)定，特別是法律、行政法規(guī)對(duì)行政訴訟、行政復(fù)議、仲裁、國(guó)家賠償、罰款上交國(guó)庫(kù)、刑事責(zé)任、行政處分、行政強(qiáng)制執(zhí)行等，已經(jīng)有明確規(guī)定的，更沒(méi)有必要再作重復(fù)性規(guī)定；（2）概念定義一般不再重復(fù)；（3）影響到法規(guī)邏輯、結(jié)構(gòu)時(shí)，可以重復(fù)上位法規(guī)定，特別是對(duì)上位法中具有承上啟下、前后貫通作用的支架性、過(guò)渡性、連接性條文，可以作必要的重復(fù)；（4）重復(fù)上位法規(guī)定，下位法必須注意引用的完整性、準(zhǔn)確性和必要性，不要大抄全抄，更不要斷章取義，隨意拆解、合并、拼湊。

四是反復(fù)修改。好文章是改出來(lái)的，好法規(guī)也是改出來(lái)的。修改法規(guī)要用心琢磨、細(xì)處著手、充分論證。對(duì)爭(zhēng)論激烈的意見，要擇善而從，力求在充分博弈的基礎(chǔ)上形成更合理的機(jī)制。立法者和立法工作者要當(dāng)“鐵匠”， 不能當(dāng)“泥水匠”。所謂“鐵匠”，就是一部法規(guī)要經(jīng)過(guò)“千錘百煉”，特別是遇到難點(diǎn)問(wèn)題， 要敢于在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀，還要砍的穩(wěn)、準(zhǔn)、狠，要多立能解決問(wèn)題的“硬法”。不能當(dāng)“泥水匠”，就是遇到矛盾和問(wèn)題，不能“和稀泥”“抹光墻”， 不做抹平工作，少立大而空的“軟法”。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任）