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    人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)把握的幾個重點

    2014-11-24 11:04段發(fā)達
    人大研究 2014年11期
    關(guān)鍵詞:財政資金依法債務(wù)

    段發(fā)達

    審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權(quán),“五四憲法”就作出了各級人大審查批準(zhǔn)預(yù)算決算的規(guī)定,經(jīng)過近60年的努力、發(fā)展,人大預(yù)算審查監(jiān)督工作在各方面都取得了成效。黨的十八大、十八屆三中全會在新的歷史起點上,對加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督工作又提出了新的要求,這就要求我們必須適應(yīng)新形勢、完成新任務(wù),為什么要這樣說?一是黨的十八大提出了“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”,十八屆三中全會提出了“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”,這既是黨中央對人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的殷切期望,也是具體要求,需要我們認真落實。二是近年來,財政收支規(guī)模越來越大,2013年全國公共財政預(yù)算支出為13.9萬億,政府性基金預(yù)算支出為4.8萬億元,財政資金從哪里來?用到哪里去?用的怎么樣?社會各方面都非常關(guān)注,需要我們積極回應(yīng)社會關(guān)切。三是在各地深入貫徹落實“八項規(guī)定”,大力提倡“厲行節(jié)約、反對浪費”的大背景下,有必要從預(yù)算資金安排使用層面深入分析導(dǎo)致“四風(fēng)”問題產(chǎn)生的原因,從源頭上防范這些問題的發(fā)生,同時,也需要人大切實強化預(yù)算監(jiān)督職能。因此,筆者認為,把握監(jiān)督重點,突出監(jiān)督實效,是新形勢下的客觀要求和現(xiàn)實需要。

    為了實現(xiàn)上述目標(biāo),必須把握住三個方面的重點問題,并將其貫穿于日常工作之中。

    一、依法理財?shù)膯栴}。黨的十八大報告強調(diào)“全面推進依法治國”,十八屆三中全會對推進法治中國建設(shè)作出了部署,提出了“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”的目標(biāo)。依法理財作為嚴格執(zhí)法、依法行政的重要方面,是依法治國的重要內(nèi)容,必須認真落實。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,隨著預(yù)算法、稅收征管法、監(jiān)督法和國務(wù)院有關(guān)條例的頒布、實施,企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅法的制定,以及各省制定的預(yù)算審查監(jiān)督條例、實施監(jiān)督法辦法等,從總體上構(gòu)成了一個財稅法規(guī)和監(jiān)督相結(jié)合的體系,可以說,依法治國在預(yù)算管理領(lǐng)域逐步得到具體化。有了法,各級政府就要嚴格按照預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的要求,編制、管理和執(zhí)行預(yù)算,依法接受人大、審計和社會監(jiān)督,這是政府最基本的職責(zé),同時,各級人大也要依法履行好監(jiān)督職責(zé),這也是最基本的職責(zé),雙方都應(yīng)該做到,本文主要從人大層面分析這個問題。人大在依法履職過程中,要抓好三個方面的工作:一是要加大人大代表培訓(xùn),加強人大代表和政府財稅部門之間的溝通,促進政府財稅部門改進預(yù)算編制等方式,逐步將項目支出預(yù)算細化到目級科目,讓更多的代表讀懂預(yù)算,至少要讓每個代表團都有人看得懂預(yù)算,了解預(yù)算編制、安排、使用的基本情況,努力為人大代表依法審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算創(chuàng)造條件。二是要督促政府將所有收支都納入預(yù)算管理,一方面要堅持先有預(yù)算后有支出的基本原則,把年初預(yù)算編實;另一方面要改進行政管理方式,增強工作和預(yù)算安排的協(xié)調(diào)性,減少年中的調(diào)整追加,把人大批準(zhǔn)的預(yù)算實施好,維護人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴肅性。三是對違反財經(jīng)法規(guī)的行為,一定要依法追究責(zé)任,維護法律的嚴肅性,這是一個各級人大和各級政府都需要反思的問題。我們認真地想一想,為什么每年的審計工作報告都發(fā)現(xiàn)了那么多擠占、挪用和違規(guī)使用財政資金的行為,并且屢禁不止,筆者認為,一個最主要的原因就是沒有做到依法理財,違法成本太小,違法者沒有依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從執(zhí)法和監(jiān)督層面分析,也有一些亟待完善的地方,預(yù)算法頒布近20年,還沒有因為違犯預(yù)算法引起的訴訟案件見諸報端。

    二、保障范圍的問題。財政收支矛盾是永恒的主題,任何時候,有限的財政資金都不可能滿足各方面的需要。十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,進一步明確了財政資金保障的方向,這也是人大審查監(jiān)督預(yù)算的一條最基本的原則。因此,要促進政府部門把握好財政的保障范圍,堅守財政的公共性,按照“取之于民,用之于民”的基本原則,按照中央和各級黨委的決策部署,按照大多數(shù)人民群眾的意愿,把更多的財政資金投向人民最需要的教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域。近年來,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,出現(xiàn)了財政保障范圍越來越寬、標(biāo)準(zhǔn)越來越高、支出壓力越來越大的傾向。各級人大在預(yù)算審查監(jiān)督過程中,對此要引起警惕,關(guān)注三方面的問題:一是要保重點,把貫徹落實重大決策部署、保障民生、支持重點項目實施作為支出重點;二是要做到量力而為,有多少錢辦多少事;三是要處理好政府和市場的關(guān)系,做到不缺位、不越位,只要是市場能夠自行調(diào)節(jié)的競爭性領(lǐng)域,就不應(yīng)投入財政資金,對現(xiàn)有財政資金介入競爭性領(lǐng)域的項目進行清理,落實好市場在資源配置中起決定性作用的要求;反之只要是市場不能提供服務(wù)的公共領(lǐng)域,財政就應(yīng)主動買單。

    三、安全有效的問題。人大批準(zhǔn)預(yù)算后,執(zhí)行預(yù)算的主體是各級政府。保障財政資金安全運行,防止財政資金被擠占、挪用甚至浪費,是各級政府最起碼的職責(zé)。這是一個老問題,也是一個比較頑固的問題,每年都有這樣那樣的問題發(fā)生,人民群眾意見很大,各級人大要督促各級政府相關(guān)部門認真分析問題產(chǎn)生的原因,研究解決的對策,把財政資金管好。近幾年來,資金使用效益越來越受到社會各方面的關(guān)注,這是對人大監(jiān)督預(yù)算和政府執(zhí)行預(yù)算提出的一個新要求。資金使用后取得了什么效果?是否實現(xiàn)了預(yù)算安排的目標(biāo)?政府要向人大報告,人大要向人民交代,都要接受社會的監(jiān)督。因此,政府在預(yù)算編制前要進行充分的可行性研究,預(yù)算執(zhí)行中要加強監(jiān)督管理,預(yù)算執(zhí)行后要進行科學(xué)的評估,確保預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟性、效率性。

    2014年的中央經(jīng)濟工作會議提出了著力防控債務(wù)風(fēng)險的要求,也明確了將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理的方向。因此,在預(yù)算審查監(jiān)督過程中,也要高度重視地方政府債務(wù)問題,督促政府有關(guān)部門逐步化解存量債務(wù),嚴格控制新增債務(wù),把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。把監(jiān)督重點放在三方面:一是處理好政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系,審查風(fēng)險是否可控?二是監(jiān)督政府債務(wù)舉借、管理和償還是否規(guī)范?資金使用是否取得預(yù)期效果,是否存在損失、浪費的問題?三是督促將政府債務(wù)先納入財政歸口管理,為納入全口徑預(yù)算管理創(chuàng)造條件。

    當(dāng)然,做好新形勢下的人大預(yù)算審查監(jiān)督工作,應(yīng)當(dāng)抓住五個著力點,從善于監(jiān)督上下工夫,才能實現(xiàn)上述目標(biāo):一是要發(fā)揮好代表的主體作用。人大代表及其常委會組成人員是預(yù)算審查和監(jiān)督的主體,要做好咨詢和服務(wù)工作,使他們更多地了解預(yù)算編制、執(zhí)行、管理和資金績效情況,更有效地依法行使自己的權(quán)力。二是要認真落實“全口徑”的要求。一方面要加強與政府相關(guān)部門的溝通,督促其將所有政府性收支納入預(yù)算管理,接受人大、審計和社會的監(jiān)督;另一方面要改進監(jiān)督方式,在“加強”方面尋找突破口,提高人大預(yù)算監(jiān)督實效。三是要積極探索地方財稅管理立法。地方財稅管理立法的數(shù)量總體偏少,這既有我國財政管理體制高度集中的客觀因素,也有我們自己的一些主觀原因。要按照建設(shè)法治中國的要求,認真研究當(dāng)前財政改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要,把握重點,將運行效果較好的政府規(guī)章,通過地方立法的形式固定下來,完善財稅法規(guī)。四是要借助外部力量。預(yù)算審查和監(jiān)督是法律性、政策性、專業(yè)性很強的工作,但各級人大的力量畢竟十分有限。因此,還應(yīng)當(dāng)借助各方面的專業(yè)力量,為我所用。首先要做到加強與財政、審計部門的溝通和聯(lián)系,他們既是人大監(jiān)督的對象,也應(yīng)當(dāng)是合作的伙伴、依靠的力量;其次也可以借助中介機構(gòu)和有關(guān)專家參與預(yù)算審查監(jiān)督工作。五是要創(chuàng)新監(jiān)督方式。全國各地都在積極探索這方面的工作。據(jù)筆者了解,北京、安徽、浙江、上海等地在預(yù)算審查監(jiān)督方面,就有一些好的做法,比如選擇幾個部門,對其預(yù)算和決算草案進行重點審查;請審計查出問題的有關(guān)單位負責(zé)人列席常委會會議,等等。這些做法,都可以在深入研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合實際逐步地開展。

    (作者單位:云南省人大常委會預(yù)算工作委員會)

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