代表廣泛性與人代會民主性的張力分析

李金龍+張藝

人民代表大會制度是我國政權(quán)的組織形式，是以人民代表大會為中心，體現(xiàn)了我國一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。人民通過依法選舉的人大代表組成各級人民代表大會，來行使當家作主管理國家事務(wù)的權(quán)力。人民代表大會制度成立60周年來，代表的廣泛性得到了充分的保障和發(fā)展，而人代會民主性發(fā)展卻相對不足，尤其是地方人代會。代表的廣泛性與人代會民主性之間存在張力，如何平衡兩者關(guān)系，增強人代會的實效，更好地發(fā)揮代表作用，本文試圖作一些粗淺的探討。

一、人大代表廣泛性的維度分析

我國高度重視從法律的源頭確保人大代表的廣泛性。2010年修改后的選舉法第六條規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當具有廣泛的代表性，應(yīng)當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表；應(yīng)當有適當數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。第十七條又規(guī)定：全國少數(shù)民族應(yīng)選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務(wù)委員會參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人。

與人大代表的廣泛性最緊密的三個維度系數(shù)分別是：代表的數(shù)量、代表占總?cè)丝诘谋壤约按淼臉?gòu)成。人民代表大會制度成立60周年來，代表的廣泛性得到了充分的發(fā)展。本文以全國人大代表為例對代表廣泛性進行分析。

（一）人大代表的數(shù)量分析。數(shù)量是人大代表的廣泛性最主要的表現(xiàn)形式和主要衡量指標。我國一屆全國人大和二屆全國人大代表人數(shù)均為1226名，從第三屆人大開始全國人大代表人數(shù)猛增至3040人，五屆全國人大代表人數(shù)達到3497人，從六屆人大至今我國各屆人大代表人數(shù)均保持在2980名左右[1]。對比其他國家議員人數(shù)，我國全國人大代表人數(shù)絕對量是排在世界第一位的，是人口總量排在世界第二位印度（790人）的4倍。

（二）全國人大代表人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤Ｎ覈萌珖舜蟠砜倲?shù)是2987人，第六次全國人口普查統(tǒng)計我國總?cè)丝谑?3.39億人，我國全國人大代表人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤秊?：45萬人。廣泛性明顯高于印度、美國、巴西、德國和俄羅斯，與日本和加拿大較為接近，低于英、法、德三國。

（三）全國人大代表的主要構(gòu)成情況。在選出的十二屆全國人大代表中，少數(shù)民族代表409名，占代表總數(shù)的13.69%，全國55個少數(shù)民族都有本民族的代表。十二屆全國人大代表中有“80后”代表74名，還有2名“90后”代表。有婦女代表699名，占代表總數(shù)的23.4%，比十一屆提高了2.07個百分點。香港選出代表36名，澳門選出代表12名[2]。

通過以上簡單對比分析，結(jié)合60年來我國人民代表大會制度的實踐積累，可以明顯看出，我國人大代表的廣泛性是得到了充分保障和發(fā)展的。

二、人代會民主性的維度分析

我國憲法和代表法第二章中都對代表在人代會期間審議列入人代會議程的各項議案和報告、提出議案建議、對“一府兩院”詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查以及投票表決等主要工作作出了具體的規(guī)定。這些規(guī)定內(nèi)容就是人代會民主性的主要構(gòu)成維度。本文以筆者所處的市（縣級）九屆人大三次會議（2014年元月）召開情況對會議民主性進行分析。

（一）代表在會議上的發(fā)言和討論時間。該市共有市級人大代表212人，共分為10個代表團對市人大常委會報告、市政府辦理議案建議情況報告、“一府兩院”報告、計劃和財政報告等7個相關(guān)報告進行分組審議。每個代表團平均21人，分團審議時間安排為3.5小時，合計210分鐘，人均近10分鐘。參考我國《全國人民代表大會議事規(guī)則》第十五條規(guī)定，“代表在大會全體會議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘”。全國人大代表的發(fā)言時間限制應(yīng)當表述為：全國人大代表在全國人大會議期間，發(fā)言的時間原則上不得低于5分鐘，不得高于15分鐘，但經(jīng)大會主席團許可，可以適當縮短或延長[3]。該市人代會期間代表的發(fā)言和討論時間接近全國人大代表在人代會上發(fā)言時間規(guī)定的中間水平。

（二）所提議案、建議的情況。該市九屆人大三次會議上，共收到議案1件，建議案152件，其中10人以上聯(lián)名建議案35件，平均每人0.71件，如果考慮到所提議案、建議的質(zhì)量，這一數(shù)字所代表的意義可能將會大大縮水。

（三）詢問、質(zhì)詢以及組織特定問題調(diào)查情況。盡管憲法和代表法對代表在人代會期間開展詢問、質(zhì)詢以及組織特定問題調(diào)查作出了明確規(guī)定，但操作起來很困難。筆者以百度為搜索引擎，沒有檢索到各級人代會期間開展過此項工作。監(jiān)督法對各級人大常委會開展此方面的監(jiān)督工作作出了更為具體的規(guī)定，但大多也只是開展專題詢問，涉及質(zhì)詢以及組織特定問題調(diào)查的案例極少。該市歷屆人代會從未涉及過此方面的工作，這在我國各級人大應(yīng)該是一個普遍現(xiàn)象。

（四）投票表決情況。該市九屆人大三次會議采取舉手表決的方式，以98.7%以上的通過率表決通過了7個相關(guān)報告，以票決的方式，以100%的通過率通過了有關(guān)人事任免事項。這里需要注意的一個重要信息是，上述7個相關(guān)報告基本都是在人代會召開的前一天才裝袋分發(fā)給212位人大代表，對提名、醞釀人選也只是走走過場，履行下程序，根本達不到選舉法和地方組織法對提名、醞釀候選人的時間不得少于兩天的規(guī)定，代表對報告和候選人的了解程度明顯不足。“少數(shù)服從多數(shù)”的投票規(guī)則本是對民主最原始的注釋，但如果沒有前期對相關(guān)報告和擬任人選的充分了解，僅以高票通過率來反映人代會民主性，背后會隱藏一個事實就是用集體投票偏好影響，甚至左右個人投票偏好，一定程度上個人投票意圖不能得到真實的反映。

三、人代會民主性與代表廣泛性的張力分析

作為民主的價值追求，代表廣泛性本身就是會議民主性的一種重要表現(xiàn)形式。沒有代表廣泛性，會議民主性就無從談起，前者是后者的基礎(chǔ)和保障，二者具有內(nèi)在的一致性。另一方面兩者又存在張力，也即是代表廣泛性的擴張，會影響代表在人代會上的發(fā)言和討論時間、議案建議的收集、詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查以及投票表決的選擇等。代表的廣泛性是自變量，會議民主性是因變量，兩者的關(guān)系又呈現(xiàn)出負相關(guān)關(guān)系。在一定區(qū)間內(nèi)，兩者關(guān)系是完全的正相關(guān)關(guān)系。超出了平衡點，會議民主性會隨代表廣泛性的擴張而下降。要想保持一定區(qū)間的平衡，人大代表的廣泛性才是最關(guān)鍵的控制因素。

四、基于會議民主性考量下對代表廣泛性的幾點思考

1.合理調(diào)整代表的結(jié)構(gòu)。在代表廣泛性與人代會民主性張力關(guān)系中，前者是因變量，而且作為數(shù)量指標更容易控制。選舉法第三章對地方各級人民代表大會代表名額作出了具體的規(guī)定，其中第十三條更是明確規(guī)定：地方各級人民代表大會的代表總名額經(jīng)確定后，不再變動。如果由于行政區(qū)劃變動或者由于重大工程建設(shè)等原因造成人口較大變動的，該級人民代表大會的代表總名額依照本法的規(guī)定重新確定。地方各級人大代表的配備基本都是滿額，除非政策或法律有新的規(guī)定，否則地方各級人大代表人數(shù)想降下來，確實很困難。比較可行的方法就是在人代會換屆時，要更加注重代表的結(jié)構(gòu)搭配，在人數(shù)一定情況下通過人員年齡、經(jīng)歷、職業(yè)等一定范圍內(nèi)的“排列組合”，來提升代表的整體素質(zhì)，以促進會議民主性的提升。對代表人數(shù)多、素質(zhì)參差不齊的縣市級人大，這點尤其意義重大。

2.人代會會期的規(guī)范化。會期制度是人民代表大會制度的重要組成部分。由于人民代表大會是通過召開會議的形式來集體行使職權(quán)，人大代表通過會議討論問題、決定事項。因此，會期制度關(guān)系人大職權(quán)的行使，關(guān)系會議質(zhì)效，它不僅僅是民主的形式問題，而且是民主的實質(zhì)問題[4]。近年來，全國人代會會期制度相對來說比較固定，而每年地方人代會會期就比較隨意，尤其是市縣鄉(xiāng)三級，筆者所處的市九屆人大三次會議會期就比上屆縮短了半天。應(yīng)做到：省級人代會的會期一般是5～7天，市州級的人代會的會期一般應(yīng)為4～6天，縣級人代會的會期一般應(yīng)為3～5天，最短不得少于3天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的會期一般應(yīng)為2～4天，最短不得少于2天。人代會召開后，如果需要縮短或延長會期，由主席團提出意見，提交大會通過，臨時召開的人代會會期不適用這一規(guī)定[5]。要將人代會會期納入法制化、固定化、制度化的道路，不能因個別領(lǐng)導(dǎo)工作計劃的變更或以提高會議效率為借口，隨意調(diào)整、變更會期。

3.完善投票表決的方式。表決是人民代表大會及其常務(wù)委員會會議決定事項的必經(jīng)程序。在表決過程中投出贊成票、反對票或者棄權(quán)票，是人民代表大會代表執(zhí)行代表職務(wù)、常務(wù)委員會組成人員依法履行職責，表達其對議決事項的態(tài)度的重要方式。表決方式看似只是表決中的一個技術(shù)因素，但采取什么樣的方式卻關(guān)系到表決結(jié)果的民主程度，而表決方式本身也是民主的一個重要符號[6]。有條件的地方可以采用電子表決的方式。考慮到市縣的實際情況，目前可行的方式是對人代會上審議的所有相關(guān)報告都采用票決的方式，不再實行舉手表決，并逐步過渡到電子表決，以真實反映代表的投票偏好。

參考文獻：

[1] [3]謝宇：《全國人大代表人數(shù)探微》，載《人大研究》2014年第8期。

[2]中國長安網(wǎng)，ttp：//www.chinapeace.gov.cn/2013-03/02/content_6872418.htm，訪問時間為：2014年9月7日。

[4]徐亞榮：《地方人大會議會期制度之思考》，載《楚天主人》2014年第5期，第41頁。

[5]陳寒楓 ：《人代會會期制度的完善——進一步完善人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之二》，載《人大研究》2007年第7期。

[6]趙建陽：《從表決方式的變遷看民主進步》，載江蘇人大網(wǎng)，2009.09.24。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會）