人大代表違法犯罪問題研究述評

王曉敏

近年來，隨著人大代表地位和作用的逐步提高，與人大代表有關(guān)的一些問題也在引起社會多方面的關(guān)注。除了代表履職方面的問題外，代表自身本職工作甚至個人生活方面的一些問題也產(chǎn)生了不小的社會影響，尤其是人大代表涉嫌違法犯罪的案例頻頻見諸媒體報道，以及反腐肅貪、掃黃打黑活動中多有人大代表涉案，不同程度表明人大代表違法犯罪現(xiàn)象正呈上升之勢。因此，關(guān)注和研究人大代表違法犯罪問題，正成為推進人大制度建設(shè)需要面對的突出現(xiàn)實問題之一，對于推動人大制度與時俱進無疑也具有重要意義。事實上，人大代表違法犯罪現(xiàn)象非獨今天才有，相關(guān)研究也早已有之，但面對當(dāng)前人大代表違法犯罪多發(fā)的形勢，相應(yīng)的研究工作無疑需要進一步加強和深入。為此，本文擬對目前已有的研究狀況加以梳理，以期對于明了和把握今后研究的努力方向有所助益。

關(guān)于人大代表的違法犯罪問題，學(xué)界和實務(wù)工作者較早有所觸及并作出一些探討，蓋源于解決某些實際問題的需要，主要是在司法實踐中因人大代表的特殊身份及其履職的特殊保障制度帶來的，對涉嫌違法犯罪人大代表如何采取強制措施的法律程序問題的探討。此外，在其他一些違法犯罪問題的研究中也有涉及人大代表身份的情況?？傮w來看，對這一問題的研究還是較為分散，尚未作為一個專門方面受到應(yīng)有的關(guān)注。大致來說，以往關(guān)于人大代表違法犯罪的研究主要分為以下幾種情況。

一是特定群體犯罪和職務(wù)犯罪及其他類型犯罪與人大代表的關(guān)系方面的研究。從我國多年來違法犯罪的發(fā)展?fàn)顩r可以看出，一些社會群體的違法犯罪在某個時期較為突出而受到研究者的關(guān)注，其中有些群體犯罪的主體涉及人大代表。如多年來受關(guān)注的企業(yè)家犯罪和黑社會性質(zhì)犯罪的研究中，不同程度涉及人大代表的身份問題。在一些研究者所梳理的企業(yè)家犯罪的貪污、行賄、詐騙、偷稅、涉黑五種類型中，有四種是以具有人大代表頭銜的企業(yè)家為例的[1] ?！斗ㄈ恕冯s志自2009年以來每年發(fā)布的“中國企業(yè)家犯罪研究報告”中，具有人大代表頭銜或身份的企業(yè)家為數(shù)不少。2012年涉案企業(yè)家中人大代表7人、政協(xié)委員5人，二者合占272位企業(yè)家犯罪人總?cè)藬?shù)的4.4%。2013年報告中不僅指出腐敗是國有企業(yè)家犯罪的第一大因素，而且剖析了國有企業(yè)家的身份因素與犯罪的關(guān)系，認為國企高管兼有企業(yè)家和官員雙重身份，具有行政級別和黨內(nèi)職務(wù)，有的還有人大代表或政協(xié)委員等頭銜，使其與黨政機關(guān)之間存在類似“臍帶”的關(guān)系，從而使國企一把手面對著和官員一樣的誘惑，官員面對的制度漏洞，同樣會給國企高管提供“方便”[2]。

在關(guān)于黑社會性質(zhì)犯罪的研究中，論者們不同程度指出了一些犯罪當(dāng)事人的經(jīng)政結(jié)合和紅黑蛻變，利用人大代表等身份掩蓋其違法經(jīng)濟活動的情況，或是以人大代表等頭銜作為其違法犯罪的保護傘，“以政護黑”并以此實現(xiàn)其走上上層社會的需求。一些論者明確指出黑社會性質(zhì)犯罪的主體之一是包括人大代表和政協(xié)委員等的“紅帽子型”[3]。也有不少人將獲得人大代表頭銜等視為黑社會組織向政治領(lǐng)域滲透、走向政治化的表現(xiàn)之一和涉黑犯罪的新特點之一。紐約城市大學(xué)夏明教授依據(jù)媒體報道的三十多個案例，分析了黑惡勢力侵蝕人大的主要形式及其體制原因，將黑惡勢力向人大滲透的形式分為“黑大哥帶上紅帽子”“官黑勾結(jié)” 和“人大代表墮落為黑幫分子”三種情況[4]。

在關(guān)于職務(wù)犯罪的有關(guān)研究中，一些研究者不同程度把人大代表納入職務(wù)犯罪的主體范圍，如陳正云在探討關(guān)于國家工作人員職務(wù)犯罪的認定時指出，人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的行為本質(zhì)上是依法從事公務(wù)的行為，應(yīng)以國家工作人員論。其利用執(zhí)行職務(wù)之便收受他人財物、為他人謀利等行為應(yīng)視為受賄犯罪，而不論其是否具有國家工作人員身份[5]。也有研究者在探討對人大代表采取強制措施時，將人大代表犯罪較為模糊地稱為職務(wù)犯罪[6]。還有研究者在探討職務(wù)犯罪主體時，將人大代表列入有關(guān)法律規(guī)定中的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”或“準(zhǔn)國家公職人員”之列[7]。另有人還進一步對人大代表利用職務(wù)之便違法犯罪的一些具體問題作了探討。在不少關(guān)于受賄罪主體的探討中，將人大代表作為受賄罪的主體之一。梁建軍在探討人大代表涉嫌貪污賄賂罪的偵查問題時，針對人大代表保護制度存在的漏洞和人大代表自身素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，對人大許可制度的救濟和檢察機關(guān)偵查模式的轉(zhuǎn)變提出了自己的看法[8]。金曉峰針對人大代表因受賄出賣選票的定罪問題作了分析，指出了在法無明文規(guī)定的情況下將人大代表出賣選票行為認定為受賄罪的主要理由[9]。

除上述外，一些關(guān)于經(jīng)濟犯罪的研究中也提到當(dāng)事人的人大代表身份。如有人指出貸款詐騙犯罪的新趨勢之一是犯罪嫌疑人多具有特殊身份，其中有些具有人大代表等頭銜[10]。

這些從不同方面觸及到人大代表違法犯罪的研究，折射出人大代表違法犯罪的復(fù)雜狀況。但這些研究本身，大多都不是對人大代表犯罪的專門探討，沒有把諸如人大代表的涉黑犯罪、經(jīng)濟犯罪等等作為議題。

二是對涉嫌違法犯罪的人大代表如何提請許可及其相關(guān)問題研究。這是多年來關(guān)于人大代表違法犯罪方面探討最多也是爭議較大的一個問題，其核心是圍繞實踐中相關(guān)法律規(guī)定的適用和司法操作程序而展開，論者們從有關(guān)法律規(guī)定的理解、人大和司法工作的運作程序、打擊犯罪和法律缺陷等多方面探討了人大許可制度在實踐中的種種問題，提出了不同的主張和建議，在人大許可審查的主體、性質(zhì)、事項、時限及救濟途徑，限制人身自由措施包括的內(nèi)容，以及對于具有多級代表身份的人大代表如何提請許可等方面不同程度存在爭議。一些人主張人大主席團、常委會和委員長（或主任）會議都有許可審查權(quán)，許可審查應(yīng)是程序性審查，提請許可的限制人身自由的不同措施不必一一報請許可，公安和司法機關(guān)可以在采取強制措施后補辦報請許可手續(xù)，對具有多級代表身份的代表不必層層報請許可，等；另一些人的主張則基本與此相反，認為人大主任會議不能作為許可審查的主體，許可審查不只是程序性審查，變更強制措施要分別報請許可，應(yīng)制止補辦許可手續(xù)的做法，區(qū)別限制人身自由措施的不同情況采取不同的報批程序，對具有多級代表身份的代表要逐級報請許可，等[11]。在這兩者之外，也有在某些具體點上折衷、綜合或另辟蹊徑的主張。如喬生彪認為人大的許可權(quán)不是對代表人身自由的特別保障權(quán)和對司法的監(jiān)督權(quán)，而是一種司法權(quán)，必須受到具體工作制度方面的制約[12]。楊濤認為人大的許可權(quán)是一種有限審查權(quán)，其審查內(nèi)容以程序性審查為主，以實體性審查、事務(wù)性審查為輔[13]。莫紀宏提出可以對涉嫌犯罪的代表在其任職期滿卸任后再行逮捕、起訴，作為對人大不予許可的補救[14]。另有研究者則指出，權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)在限制人大代表人身自由時，都應(yīng)當(dāng)恪守自己的權(quán)力邊界，正當(dāng)合法地行使自己的權(quán)力，并做到合理的互動[15]。還有研究者進一步就諸多強制措施中的“取保候?qū)彙眴栴}，通過比較代表法與最高檢關(guān)于實施刑訴法的規(guī)則提出了自己的看法[16]。也有人就檢察機關(guān)辦理自偵案件對涉案人大代表采取強制措施時應(yīng)注意的一些具體問題，強調(diào)把發(fā)現(xiàn)嫌疑人是否為人大代表放在采取強制措施或立案之前，并要杜絕錯案發(fā)生，嚴格控制羈押期限，以切實保護嫌疑人的合法權(quán)益[17]。 一些研究者還就執(zhí)法部門和人員在偵查人大代表涉嫌違法犯罪過程中的非法拘禁問題作了探討[18]。

此外，一些研究者還對實際中的一些新情況和特殊問題作了探討，莫紀宏、殷國安針對具有兩地同級人大代表身份的人大代表，因兩地人大對是否許可采取強制措施而產(chǎn)生爭議這一困局，分析了人大代表的法律性質(zhì)（法定職務(wù)具有的一定身份特權(quán)）、法律漏洞和執(zhí)法的誤區(qū)等，提出了各自對于解決這一問題的看法[19]。還有人探討了對未上任的新代表采取強制措施要否經(jīng)過人大許可的問題，提出了各自不同的看法[20]。圍繞人大許可制度的種種看法和爭議，論者的出發(fā)點都在于使相關(guān)法律制度得以完善，以便于在實際中一些操作問題的更好解決。然就關(guān)于完善許可制度的諸多建議來看，共同點不少，分歧同樣不少。

三是對涉嫌違法犯罪人大代表的代表資格和職務(wù)的處置問題研究。由于相關(guān)法律規(guī)定粗疏，對于涉嫌違法犯罪人大代表的代表職務(wù)和資格如何處置，實踐中各地的做法有同有異，由此也在研究中引起許多爭議。尤其是罷免與請辭的適用條件、行使罷免權(quán)的主體和程序、代表職務(wù)的停止與恢復(fù)、代表資格的終止等，成為主要爭論所在。一些實務(wù)工作者從不同角度對違法違紀代表的罷免與辭職、請辭與勸辭申述了各自支持或反對的理由，少有共識[21]， 這恰恰也反映了實際中各地在具體操作上的較大差異。有研究者鑒于人大代表在被采取強制措施或被判處刑罰后才被人大常委會終止或罷免代表資格的現(xiàn)象，指出這與罷免的法定條件嚴重缺失、對違反代表義務(wù)的情形沒有納入停止或終止代表資格的條件等人大代表資格審查制度存在的疏漏有著直接關(guān)系[22]。也有研究者進一步分析了一些代表犯罪經(jīng)年累月卻因監(jiān)督滯后而未能在受到刑事追究之前被罷免或終止資格的主要原因[23]。一些媒體人士通過對多個全國人大代表因違法違紀被罷免和終止資格的個案梳理指出，罷免、請辭和自然終止已成全國人大代表退出機制的主要形式，但目前尚難厘清罷免與請辭的適用原理。罷免常與涉重罪有關(guān)，但在罷免與請辭之間關(guān)系模糊，一些代表被要求請辭不成才啟動罷免程序[24]?；蛘J為罷免是剛性的，辭職則是柔性的[25]。也有研究者針對一些地方在檢察機關(guān)提請許可時人大常委會通過批準(zhǔn)代表辭職來免于履行許可審查程序的主張，指出許可對代表采取強制措施與終止代表資格是兩個沒有必然聯(lián)系的問題，批準(zhǔn)代表辭職而放棄許可權(quán)的做法將使人大代表的特別保護制度形同虛設(shè)，是違背立法精神和立法目的的[26]。還有人進一步探討了服刑代表暫停執(zhí)行代表職務(wù)問題，指出了有關(guān)法律的不盡合理之處并提出相應(yīng)修改建議[27]。

四是以人大代表違法犯罪為例或切入點對人大制度的研究。人大代表違法犯罪現(xiàn)象多發(fā)，使輿論和學(xué)界在關(guān)注一些個案的同時，也進一步對人大制度在實踐中所暴露出的一些問題進行思考和探討，由此，以現(xiàn)象和案例為因由的制度研究也已逐步展開?？梢哉f，不少關(guān)于人大代表違法犯罪問題的研究都會不同程度涉及人大制度的改進和完善問題，而一些關(guān)于制度問題的探討中也會提到人大代表違法犯罪的現(xiàn)象或個案。這方面，受到較多關(guān)注的是賄選問題，一些相關(guān)研究不同程度提到涉案的人大代表，對代表們在選舉過程中的受賄乃至行賄等問題作了一定剖析，一些論者還指出了懲處賄選的法律漏洞并提出加大懲罰力度的相關(guān)舉措。筆者早前也曾指出“賄選”是基層換屆選舉中的突出問題之一，并以賄選事件頻發(fā)為切入提出了完善人大制度的思路[28]。有論者在探討對人大代表權(quán)力的制約機制時指出，對人大代表的權(quán)力缺乏有效的制約，是導(dǎo)致人大代表“不作為”甚至利用代表身份違法犯罪的重要原因[29]。相比較來講，一些社會反響強烈的個案或事件會在有關(guān)制度研究中受到較多關(guān)注。近年來多發(fā)的人大代表打人、交通違法、賄選等案例成為論者們從不同角度探討選舉、監(jiān)督、罷免等制度的典型例證。有人針對發(fā)生于湖北的人大代表醉駕“第一案”發(fā)表評論指出，一些人用人大代表身份作為違法的擋箭牌，既是個人素質(zhì)問題，也與某些人大代表的產(chǎn)生方式有關(guān)[30]。人大代表大面積受賄的衡陽賄選案更是一度成為輿論和研究者探討人大制度的熱點話題。有媒體人士指出，間接選舉和候選人推薦制是賄選發(fā)生的主要原因，賄選擊中了人大制度的軟肋[31]。學(xué)界的相關(guān)研究則更具體、深入， 如李月軍在對衡陽賄選案從理性選擇制度主義視角的分析中，既反思了人大代表選舉制度的缺陷，也反思了黨與人大關(guān)系的處理、監(jiān)督選舉與查處賄選過程中的非程序化問題[32]。還有許多研究以此案為例提出完善相關(guān)具體制度的建議。在某研究機構(gòu)舉辦的中國選舉問題與改革研討活動中，有關(guān)專家也對衡陽賄選案的追責(zé)主體、法律責(zé)任的追究、所涉罪名、刑事立案對象、代表資格的處理等問題提出了自己的看法，認為該案的處理還遠遠沒有按有關(guān)法律規(guī)定來進行[33]。需要指出的是，這些研究雖然提及一些案例，但總體上重點并不在于對其中人大代表違法犯罪行為本身的分析，不在于對人大代表違法犯罪的歸責(zé)和處置等等，而只是以此為例或因由探討人大制度的問題，因而，就人大代表違法犯罪這個議題來講，較為間接。

上述梳理雖難免掛一漏萬，但也不難從中管窺相關(guān)研究的大致端倪。以上幾個方面表明，關(guān)于人大代表違法犯罪問題的研究，學(xué)界和實務(wù)部門已對其主要方面均有不同程度涉及，實際中一些個案的一再發(fā)生及媒體和社會輿論的關(guān)注，也相應(yīng)提出了對這一問題進一步研究的要求。但從上述幾個方面也不難看出，目前已有的研究還是存在一定不足和缺陷。一是在總體上呈現(xiàn)出某種碎片化的狀況，缺乏宏觀上的整體把握和專門研究，研究者們基本上都是局限于解決實踐中遇到的一些個別具體問題的需要來闡述各自見解，分散于個別點上，而沒有把人大代表違法犯罪現(xiàn)象作為整個人大制度建設(shè)當(dāng)前面臨的一個重要現(xiàn)實問題來對待，缺乏宏觀視野和系統(tǒng)考察，在有關(guān)職務(wù)犯罪、涉黑犯罪的一些研究中，只是略有提及，而沒有專門探討人大代表的職務(wù)犯罪或涉黑犯罪問題，更缺乏對人大代表犯罪基本狀況的系統(tǒng)考察。二是呈現(xiàn)出某種不平衡性。就研究內(nèi)容來看，明顯集中于人大許可問題，探討和爭論比較熱烈，而對于人大代表犯罪的實際狀況、代表違法犯罪后代表職務(wù)和違法犯罪行為的處置等問題的研究則相當(dāng)薄弱，大多是在其他問題的研究中有所提及，或是主要見于媒體報道及評論。就研究的參與面和學(xué)科背景來看，目前的研究總體上還是法學(xué)界和司法實務(wù)部門參與積極，而政治學(xué)界和人大研究工作者參與度遠遠不夠。相應(yīng)地，從法學(xué)和法律實務(wù)角度的研究也就較為突出。三是在一些研究和媒體評論中，也不難看到某種程度的片面性乃至本位化思維，如一些論者將人大代表違法犯罪簡單地歸咎于“代表的特權(quán)”，在處置人大代表違法犯罪與代表人身特別保護權(quán)問題上各執(zhí)一端，一些實務(wù)部門人員對某些問題的探討或多或少具有從自身工作需要出發(fā)的嫌疑，等等。四是研究還不夠深入。由于研究者們主要關(guān)注的是個別具體問題的解決，而缺乏從整個人大制度建設(shè)的角度去考量，無法深入、拓展到一些更深層次的問題，諸如人大代表違法犯罪給人大制度帶來的影響、防范代表違法犯罪與代表人身特別保障制度的關(guān)系、加強代表制度建設(shè)的系統(tǒng)籌劃等。鑒于目前研究中存在的問題和現(xiàn)實政治生活的實際需要，可以說，對人大代表違法犯罪問題進行全面、系統(tǒng)、深入的研究，實現(xiàn)宏觀和微觀、政治學(xué)和法學(xué)等多層面多學(xué)科的結(jié)合，已是勢在必行。

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