社會基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移中的政府博弈行為研究

馬云超

摘 要： 在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。當中央政府與地方政府雙方都力圖實現(xiàn)自身利益最大化的訴求時，雙方無疑會產(chǎn)生利益博弈。從交易費用理論視角來看，我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度存在的依人群設(shè)計和地區(qū)分割、畫地為牢問題之所以會存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導(dǎo)致交易中處于最弱勢地位的勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益受損。

關(guān)鍵詞： 中央政府； 地方政府； 養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移； 博弈行為

中圖分類號： F840.67 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0048-04

根據(jù)博弈參與人的行為邏輯，可以將博弈分為合作博弈與非合作博弈，區(qū)分二者的關(guān)鍵在于博弈參與人是否能夠達成具有約束力的協(xié)議。在合作博弈的情況下，博弈參與人的行動空間受到協(xié)議的制約，通過討價還價，博弈參與人之間形成了妥協(xié)，這種妥協(xié)導(dǎo)致博弈各方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方利益不受損，也就是說博弈的結(jié)果為正，也稱為正和博弈；而在非合作博弈的情況下，參與人各方在相互影響的局勢中，都會采取自身利益最大化的行為，最終導(dǎo)致一方的收益來自于其他參與人的損失，博弈取得的利益之和為零，也就是零和博弈；如果博弈各方的利益都受到損害，整體社會的利益下降，稱為負和博弈。從交易費用理論視角來看，我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度的依人群設(shè)計和地區(qū)分割、畫地為牢問題之所以會存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導(dǎo)致交易中處于最弱勢地位的勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益受損。

一、中央政府與地方政府存在利益沖突

理論上，中央政府與地方政府之間是一種委托代理關(guān)系，中央政府擁有絕對的權(quán)威，不但能賦予地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)限，而且還決定著地方官員的任免和升遷。作為代理人，地方政府應(yīng)當與中央政府的利益相一致，貫徹執(zhí)行中央的政策。在提高養(yǎng)老保險可攜性方面，中央政府的利益訴求首先應(yīng)當是維護社會全體勞動者的利益，這就決定了中央政府應(yīng)當代表勞動者，維護勞動者的權(quán)益。市場經(jīng)濟的發(fā)展需要國家有一套完善的勞動者社會權(quán)利保障機制，只有勞動者的利益得到良好的保護，經(jīng)濟才能夠和諧可持續(xù)發(fā)展。其次，是維護勞動力市場的均衡，鼓勵勞動力充分流動。勞動力市場均衡是勞動力供給正好等于需求的一種狀態(tài)，只有勞動力充分、自由地流動，市場才能夠在勞動力資源配置中發(fā)揮作用，勞動力資源才能夠得到最優(yōu)的配置，同質(zhì)的勞動力才能夠獲得相同的工資，充分就業(yè)才有可能實現(xiàn)。作為地方政府，應(yīng)該配合中央政府的政策目標，通過自身的努力，替中央政府實現(xiàn)利益訴求。

然而，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。因為在實際中，中央政府和地方政府的有限理性和機會主義行為都無可避免，尤其是在1994年分稅制改革后，我國財政體制“分灶吃飯”，中央與地方財政之間形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干、自求平衡的財政關(guān)系。但與此同時，也出現(xiàn)了地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。中央政府掌握了大部分財權(quán)，而地方政府卻仍然承擔著地方公共支出的事權(quán)，這使中央政府與地方政府的利益分離，形成不同的利益集團，作為獨立的利益主體，地方政府形成了自己獨立的政策目標，并由此產(chǎn)生了通過政策決策追求自身收益的動機，包括獲得更多的財政收入和取得更好的政績。個體的理性的結(jié)果，最后導(dǎo)致了集體的非理性，地方政府與中央政府作為兩個分立的利益集團，在理性地做出自身利益最大化的選擇時，最終導(dǎo)致集體或者整個社會利益的損失。

在中央政府與地方政府雙方都力圖實現(xiàn)自身利益最大化的訴求下，雙方無疑會產(chǎn)生利益博弈。中央政府與地方政府之間的博弈關(guān)系直接影響?zhàn)B老保險制度供給的方式和手段。政府是養(yǎng)老保險制度中具有特殊地位的利益主體，這是由于政府不僅是養(yǎng)老保險制度的政策制定者和執(zhí)行者，還是保障養(yǎng)老保險制度能夠有效實施的責任者。養(yǎng)老保險要求政府資金投入，因此對政府財政的依賴性較強，而政府本身是追求自身利益最大化的，在財政“分灶吃飯”的分權(quán)制下，作為各自獨立的利益主體，圍繞著養(yǎng)老保險的責任承擔，中央政府與地方政府之間產(chǎn)生了利益訴求差異，并反映到對養(yǎng)老保險政策選擇的偏好和實施上，如表1所示：

表1顯示了財政分權(quán)制下中央政府和地方政府的政治及經(jīng)濟利益訴求存在著差異，中央政府的政治及經(jīng)濟利益訴求包括財政收入的增加和社會穩(wěn)定與和諧，這是經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)；而地方政府的政治及經(jīng)濟利益訴求分為地方官員個人和本級政府兩種，官員個人的利益訴求包括灰色收入、尋租腐敗、升遷等，而對于本級政府而言，利益主體是一個集體，包括本級財政收入的增加，本級政府的政績等。在這些較為宏觀的利益訴求的導(dǎo)向下，體現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度中，其利益訴求進一步分解。中央政府的利益訴求包括：保障全體勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益，因為這是建立養(yǎng)老保險制度的目標。其次是降低養(yǎng)老保險的經(jīng)費支出，而地方政府的利益訴求首先是本地區(qū)勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益最大化；再次是降低本級政府的養(yǎng)老保險經(jīng)費支出；最后是降低企業(yè)的養(yǎng)老保險費率。這些利益訴求進一步體現(xiàn)在對于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度中，中央政府的利益訴求包括全國范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)移接續(xù)；養(yǎng)老保險兜底責任由地方政府承擔；各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)崿F(xiàn)利益平衡等；而地方政府的利益訴求包括不愿意將統(tǒng)籌基金交給中央；近期不愿意轉(zhuǎn)出統(tǒng)籌基金；限制勞動者轉(zhuǎn)入； 希望中央政府承擔更多的責任。

通過以上分析，可以看到，中央與地方政府在財政收入方面的利益訴求差異在養(yǎng)老保險制度領(lǐng)域被放大了，導(dǎo)致二者對養(yǎng)老保險制度的利益訴求存在較大的差異，在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度方面，中央政府與地方政府的利益訴求差異進一步擴大，并且轉(zhuǎn)為利益沖突。

雖然為勞動者提供養(yǎng)老保險，以維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展是中央政府和地方政府間共同的利益基礎(chǔ)，但由于養(yǎng)老保險制度的財權(quán)事權(quán)在中央和地方政府間沒有明確的劃分，《社會保險法》也只是規(guī)定了縣級以上政府要對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持，但哪一級政府應(yīng)當承擔多少，中央政府應(yīng)當承擔多少，并沒有清楚地界定，這就為各級政府間和中央政府與地方政府間的利益博弈留下了空間。于是，中央政府的利益訴求偏離了最初增進勞動者福利，維護勞動者利益的訴求，變成了保持更高的財政收入，更少地承擔養(yǎng)老保險責任，讓地方政府承擔養(yǎng)老保險兜底責任；統(tǒng)籌層次在省市一級，中央政府就可以將承擔養(yǎng)老保險的責任推給地方政府，而盡管由于養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌基金數(shù)額大，結(jié)余多，而經(jīng)濟落后地區(qū)統(tǒng)籌基金數(shù)額少，缺口大，但為了自己少承擔責任，中央政府甚至不惜以平衡各地方政府間的利益為手段。

而地方政府的利益訴求也不再與中央政府相一致，地方政府對中央政府政策的執(zhí)行是有選擇的：有利于自身的政策，就會立刻執(zhí)行；不利于自身的政策，則采取各種手段拒不執(zhí)行。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，地方政府就可以收取養(yǎng)老保險繳費，發(fā)達地區(qū)的勞動人口數(shù)量多，養(yǎng)老金結(jié)余自然也就多，因此地方政府愿意維持養(yǎng)老保險省市一級統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，地方政府只希望能夠多收取養(yǎng)老保險基金，而不愿意承擔支付養(yǎng)老保險待遇的責任。因此，過去勞動者的養(yǎng)老保險關(guān)系是不能轉(zhuǎn)移的，勞動者退保后，繳納的統(tǒng)籌基金部分全部留在了工作地，這對于勞動力輸入大省而言，是很大一筆收入。而當中央政府實施養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策后，地方政府的利益訴求首先是維護本級政府的利益，這是因為地方政府的官員都是有限理性和機會主義的自然人，本級政府的利益實際上就是他們個人的利益，政府的財政收入與他們的政績相關(guān)；其次，保護本地勞動者的利益，本地勞動者是本地經(jīng)濟發(fā)展的直接力量，保護本地勞動者的利益是本地經(jīng)濟良性發(fā)展的基礎(chǔ)；再次，平衡本地雇主與勞動者的利益。雇主是以追求利潤最大化為目標，而勞動者要獲得與勞動相應(yīng)的報酬，顯然二者之間的利益需要平衡。表現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度中，就是養(yǎng)老保險費率問題，單位繳費的多少直接關(guān)系到雇主的利益。因此，地方政府也就會采取相應(yīng)的對策，來對抗中央政府的政策，二者就展開進一步的利益博弈。

二、中央政府與地方政府的利益博弈分析

中央政府與地方政府之間利益沖突的客觀存在，使得雙方的利益博弈在所難免。就養(yǎng)老保險制度而言，地方政府各自為政，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險制度畫地為牢，其根源也是因為中央政府與地方政府的利益博弈。中央政府希望地方政府承擔更多的養(yǎng)老保險兜底責任，而地方政府也不愿意承擔這一責任。承擔責任意味著財政收入的減少，因此二者就圍繞著養(yǎng)老保險責任的承擔展開博弈，這是一種零和博弈，博弈關(guān)系如表2所示。（注：表中數(shù)據(jù)是為了理論分析方便，本身不具有現(xiàn)實意義）

通過表2可以看到，當?shù)胤秸椭醒胝疾扇〔怀袚熑蔚牟呗詴r，兩者獲得的效益都是0；當中央政府采取承擔責任的策略，地方政府采取不承擔責任的策略時，中央政府的收益為-1，地方政府的收益為1，二者收益之和為零；當中央政府采取不承擔責任的策略，而地方政府采取承擔責任的策略時，中央政府收益為1，地方政府收益為-1，二者收益之和為0；當中央政府與地方政府都采取承擔責任的策略時，中央政府的收益為1，地方政府的收益也為1，二者的收益為2。表2清晰地反映了中央政府與地方政府博弈的四種結(jié)局，只有雙方都能夠采取承擔責任的策略，才能使得二者的效益最大化，也就是說獲得雙贏的博弈結(jié)局。而只要有一方采取不承擔責任的策略，得到的結(jié)局就是雙方獲得的效益之和為零。而現(xiàn)狀就是，從理性的角度出發(fā)，雙方都選擇了不承擔責任，或者盡量少承擔責任。

按照我國公共政策制度設(shè)計的規(guī)則，中央政府通常只負責養(yǎng)老保險宏觀政策的制定和指導(dǎo)，而具體的實施辦法則由各地政府根據(jù)本地經(jīng)濟狀況以及地區(qū)居民的收入水平自行設(shè)定。我國的養(yǎng)老保險制度實施屬地管理，基金限制在各省行政區(qū)域內(nèi)，一旦將基金管理權(quán)限上升至中央政府，就會導(dǎo)致地方政府的利益受損，地方政府財政收入和政績就會受到影響。

對于地方政府而言，由于各地養(yǎng)老保險財務(wù)狀況不平衡，養(yǎng)老負擔較輕、養(yǎng)老基金結(jié)余較多的東部經(jīng)濟發(fā)達省份希望維持現(xiàn)有的狀態(tài)，對于提高統(tǒng)籌層次采取消極和抵制的態(tài)度。首先，因為他們擔心養(yǎng)老基金在全國調(diào)劑會導(dǎo)致本地養(yǎng)老基金調(diào)出，這樣會影響本地勞動者未來的養(yǎng)老金待遇水平；其次，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有利于東部省份保持較低的企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率，也有利于吸引和留住更多投資，提高地方財政收入和就業(yè)率；再次，雇主繳費比例的多少直接影響?zhàn)B老保險基金的結(jié)余額，也就是地方政府對已退休人員養(yǎng)老金的支付能力；對于中西部的省份而言，雖然其養(yǎng)老負擔中基金結(jié)余少，但是地方政府對于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度也不一定持積極態(tài)度。這是因為，一方面，如果勞動者流動到另一個地方，則由轉(zhuǎn)出地企業(yè)繳納的一部分基金就跟隨勞動者進入轉(zhuǎn)入地的統(tǒng)籌基金，這可能影響到地方政府養(yǎng)老保險基金的征繳水平；另一方面，如果勞動者大量涌入，則意味著未來可能要承擔過重的養(yǎng)老壓力；出于對自身利益的考慮，地方政府在執(zhí)行中央政府政策和制定本地細則時，必然會采取相應(yīng)的對策，對于有利于自身的政策積極實施，而對于不利于自身的政策則消極抵抗，或是不作為，或設(shè)置隱性障礙，導(dǎo)致中央政府的政策難以實施。在養(yǎng)老保險制度中，就體現(xiàn)在繳費基數(shù)、繳費模式、費率水平等存在差異，以致養(yǎng)老保險制度碎片化。在中央出臺了跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)政策后，各地的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策仍然難以統(tǒng)一。在中央政府與地方政府的博弈過程中，雖然中央政府擁有絕對權(quán)威，但也需要地方政府的支持與配合，地方政府的消極和抵制態(tài)度將會產(chǎn)生倒逼機制，影響中央政府的政策決策。特別是經(jīng)濟實力強的經(jīng)濟發(fā)達省份，能夠形成集體行動從而使中央政府決策向他們傾斜。此外，中央政府的放權(quán)讓利，使得地方政府集利益主體、經(jīng)濟主體、管理主體于一身。當?shù)胤秸g的目標不一致時，地方政府就會從本地區(qū)和自身的利益出發(fā)，采取行動，由此導(dǎo)致地方政府間的利益博弈。這是因為地方政府都是個體理性和自身利益最大化的。對于養(yǎng)老保險制度而言，由于各地的養(yǎng)老保險財務(wù)狀況存在很大的不平衡，養(yǎng)老保險基金如果從各省上繳到中央，統(tǒng)一調(diào)撥，統(tǒng)一企業(yè)繳費比例不僅會引起東部發(fā)達省份的抵制，也會導(dǎo)致各省地方政府之間的利益矛盾。

三、非合作博弈的結(jié)果——養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移政策非均衡

1997年統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立時，對勞動者跨統(tǒng)籌區(qū)域就有規(guī)定，當年出臺的《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》規(guī)定，勞動者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動時，只能帶走個人賬戶的基金，而統(tǒng)籌基金部分則無法轉(zhuǎn)移。也就是說，單位為勞動者個人繳納的那部分錢，留在了當?shù)氐慕y(tǒng)籌基金賬戶中，勞動者無法隨身攜帶到新的工作地。由于勞動者參保滿15年才能獲得養(yǎng)老金待遇，而流動就業(yè)導(dǎo)致勞動者在更換工作地點時，之前的繳費年限無法累加。2000年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，規(guī)定繳費不滿15年的參保人賬戶積累養(yǎng)老金一次性返還，養(yǎng)老保險關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時，只能轉(zhuǎn)移參保者的個人賬戶養(yǎng)老金。這兩項政策規(guī)定都造成了勞動者在變換工作地點前的繳費年限及統(tǒng)籌基金相對應(yīng)的養(yǎng)老權(quán)益的損失。由于這些政策規(guī)定的存在，勞動者在流動就業(yè)時，只能選擇退保，退保就意味著失去了養(yǎng)老保障，徹底失去了養(yǎng)老保險權(quán)益。對勞動者而言，當時的養(yǎng)老保險完全不可攜帶，阻礙了勞動力的流動。

2009年國務(wù)院辦公廳發(fā)《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》〔2009〕66號文件規(guī)定，參保者在未滿足待遇領(lǐng)取條件前跨統(tǒng)籌區(qū)域流動時，可以辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移。其中，統(tǒng)籌基金部分以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按照基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移，個人賬戶部分本息全部轉(zhuǎn)移。為了防止退保造成的養(yǎng)老保險權(quán)益損失，文件還規(guī)定在達到養(yǎng)老保險領(lǐng)取條件前，參保人不得退保?！冻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》的出臺，在公平性和可攜性方面取得了巨大進步，將以前跨統(tǒng)籌區(qū)域流動只能轉(zhuǎn)移個人賬戶部分，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的規(guī)定改為轉(zhuǎn)移個人賬戶的同時，統(tǒng)籌基金的12%也隨同轉(zhuǎn)移。在勞動者暫時沒有找到工作中斷繳費時，可以由參保地先保留養(yǎng)老保險關(guān)系，包括個人繳費信息和賬戶基金，直到能夠辦理轉(zhuǎn)移為止。這些規(guī)定說明政策制定者已經(jīng)意識到不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金會挫傷勞動者參加養(yǎng)老保險的積極性，同時也會給地方政府造成財政壓力，最終使其轉(zhuǎn)嫁到勞動者身上，致使勞動者難以自由流動。

為了確保勞動者流動后，其養(yǎng)老保險的繳費年限能夠累計計算，并最終獲得養(yǎng)老保險權(quán)益，國家還規(guī)定了參保者的待遇領(lǐng)取地。以參保繳費連續(xù)累計滿10年的參保地作為待遇領(lǐng)取地，參保繳費累計不滿10年的，將其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)回戶籍地，由戶籍地作為待遇領(lǐng)取地。這一規(guī)定明確了勞動者的養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取地，規(guī)避了地方政府之間相互推諉、扯皮的風險，降低了勞動者獲取養(yǎng)老金的成本。

《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》增進了養(yǎng)老保險的公平性與可攜性，使勞動者在統(tǒng)籌區(qū)域流動時有了轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系的可能。但我們在研究中對勞動者流動中養(yǎng)老保險流動性損失現(xiàn)狀的考察證明，勞動力流動依然受到養(yǎng)老保險制度的制約。這也表明：首先，這項政策并沒有從根本上解決養(yǎng)老保險流動性損失問題，轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金的舉措并沒有從本質(zhì)上化解不同統(tǒng)籌區(qū)域之間的利益沖突。不同地區(qū)之間為了防止勞動力流動，又制定了許多隱性的制度壁壘，使得勞動者的流動更加困難。其次，勞動者達到待遇領(lǐng)取年限時，以連續(xù)繳費10年的參保地作為待遇領(lǐng)取地的規(guī)定，雖然在一定程度上防止了地方政府在待遇支付時的利益博弈，但是對于勞動者和其原籍的地方政府而言，仍然缺乏公平性。因為流動就業(yè)的人群能夠在某個地方連續(xù)參保10年的可能性并不大。尤其是對于農(nóng)民工群體而言，他們通常在不同的省份之間流動就業(yè)，達不到連續(xù)繳費10年的條件，他們就只能到戶籍所在地領(lǐng)取待遇，勞動力為之作出貢獻的地區(qū)沒有為勞動者支付養(yǎng)老待遇，卻由其戶籍地承擔了最后的養(yǎng)老保險待遇支付責任，這對于戶籍地政府而言，造成了潛在的巨大財政壓力。而對于勞動者而言，其戶籍地的社平工資通常都低于就業(yè)地的社平工資，在計算養(yǎng)老待遇時，也會造成勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益損失。另外，農(nóng)民工從農(nóng)村到城市打工，幾年后又返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的情況屢見不鮮，而現(xiàn)行規(guī)定缺乏城鎮(zhèn)企業(yè)職工和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之間的銜接制度，雖然可以先保留參保繳費記錄，但卻無法實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移。不得退保的規(guī)定又使農(nóng)民工陷入進退維谷的境地：想繼續(xù)參保，卻因收入有限無力承擔職保的保費；中斷繳費，則意味著已經(jīng)繳納的部分無法獲得相應(yīng)的權(quán)益，因為要繳費滿15年才能領(lǐng)取待遇，所以許多農(nóng)民工不得不保留了城市的職保，同時又參加了新農(nóng)保，造成參保繳費重復(fù)。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]