基于房?jī)r(jià)抑制的土地財(cái)政依賴降低途徑研究

蘇欣

摘要： 國(guó)有土地出讓金讓地方政府垂涎三尺，地方政府依靠出讓土地使用權(quán)來(lái)賺取預(yù)算外收入。賣(mài)地成為其財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，地價(jià)上漲，房地產(chǎn)越炒越熱，房?jī)r(jià)也因而不斷攀升。本文將逐一介紹房?jī)r(jià)上漲的原因，闡述土地財(cái)政依賴的現(xiàn)狀，分析房?jī)r(jià)上漲與土地財(cái)政依賴性的關(guān)系并提出解決對(duì)策。

Abstract： State-owned land transfer fund makes the local government salivate. The local government earns the extra-budgetary revenue by selling the land use right. Selling the land becomes one of the main sources of its fiscal revenue. With the rise of land price， the real estate becomes hotter and hotter， and the property price becomes higher and higher. This article introduces the reason of the increase of property price one by one， expounds the current situation of the land finance independence， analyses the relationship of the increase of property price and land finance dependence， and puts forward the countermeasures.

關(guān)鍵詞： 房?jī)r(jià)上漲；土地財(cái)政；關(guān)系；對(duì)策

Key words： increase of property price；land finance；relationship；countermeasures

中圖分類號(hào)：F822 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2014）32-0005-03

0 引言

近幾年最熱的話題莫過(guò)于“房?jī)r(jià)上漲”，買(mǎi)房始終都是中國(guó)老百姓根生蒂固的傳統(tǒng)想法。但由于多種原因的影響，房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)有增無(wú)減，目前已成為老百姓解決生活問(wèn)題的一大困擾。與此同時(shí)，政府等相關(guān)部門(mén)給予高度重視，并已采取相應(yīng)措施，旨在抑制房?jī)r(jià)上漲。那么，房?jī)r(jià)上漲與土地財(cái)政有著怎樣的關(guān)系，我們應(yīng)當(dāng)采取怎樣的對(duì)策呢？本文一一為您呈現(xiàn)。

1 中國(guó)房?jī)r(jià)上漲與土地財(cái)政依賴的關(guān)系

有句俗話說(shuō)得好，“眾人拾柴火焰高”。房?jī)r(jià)上漲正如這越來(lái)越高的火焰，而其中最重要的一把柴當(dāng)屬“土地財(cái)政”的存在。土地財(cái)政是我國(guó)特有的詞匯，指政府用出讓土地的收益來(lái)補(bǔ)貼財(cái)政的做法，也被稱為第二財(cái)政。二者又存在著怎樣的關(guān)系呢？

1.1 直接關(guān)系

國(guó)有土地出讓是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定的年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。具體的出讓方式就是招標(biāo)，拍賣(mài)，掛牌，協(xié)議四種。其中單純的以拍賣(mài)，掛牌的方式出讓土地，其本著價(jià)高者得地的原則，會(huì)進(jìn)一步地哄抬土地的價(jià)格進(jìn)而引起房?jī)r(jià)上漲的一系列連鎖反應(yīng)。并且若是土地出讓的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，會(huì)導(dǎo)致日后可出讓的土地越來(lái)越少，久而久之，我們又要去哪里獲得土地。這些都是土地及土地市場(chǎng)存在的相關(guān)問(wèn)題。對(duì)應(yīng)的問(wèn)題都反映在房?jī)r(jià)上。

目前，地方政府已將土地財(cái)政這一項(xiàng)收入與其多項(xiàng)支出掛鉤。如城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)保障，義務(wù)教育等多方面。沒(méi)有土地財(cái)政，城市的日常生活都很難進(jìn)行，也就是說(shuō)地方政府已經(jīng)形成“依靠出賣(mài)土地，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”的思想。大大提高了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，地方政府在利益的追逐或是為彌補(bǔ)財(cái)政支出的驅(qū)趕下，發(fā)揮手中土地砝碼的最大收益限度。因此，政府對(duì)土地財(cái)政的依賴更是難舍難分，土地價(jià)格的上漲直接導(dǎo)致了房?jī)r(jià)的上漲。也就是說(shuō)房?jī)r(jià)上漲的根本來(lái)源于土地價(jià)格的上漲。

1.2 間接關(guān)系

近幾年，多種因素導(dǎo)致持續(xù)上漲的剛性需求有增無(wú)減，對(duì)一線城市的住房需求過(guò)大，同時(shí)，政府作為土地的唯一持有者，不會(huì)放過(guò)第二財(cái)政的高額收入，采取少供地，多收錢(qián)的方法出售地皮，從而使土地資源的供給緊張。在這兩者的作用下，供給小于需求，供需產(chǎn)生矛盾，房?jī)r(jià)上漲；房企老板為降低日后地皮價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)，便大范圍地囤積地皮，造成限時(shí)可利用的土地資源減少，浪費(fèi)了土地資源不說(shuō)，嚴(yán)重地影響了土地的有效使用，刺激了房?jī)r(jià)的再一次上漲。無(wú)論是剛性需求，還是囤積土地，都是土地財(cái)政在背后作怪的間接反應(yīng)。

除此之外，投資投機(jī)行為現(xiàn)身房地產(chǎn)業(yè)。投資投機(jī)行為者首先是著眼于未來(lái)中長(zhǎng)期的利潤(rùn)回報(bào)，對(duì)城市及房?jī)r(jià)的價(jià)值做了評(píng)估預(yù)測(cè)，或是購(gòu)房后通過(guò)出租獲得租金兩種基本方式來(lái)獲得利潤(rùn)回報(bào)。對(duì)于一些收入高的人來(lái)講，選擇一項(xiàng)好的投資項(xiàng)目可以為他們帶來(lái)固定收益外的額外收益，而股票市場(chǎng)高收益伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，銀行的收益相對(duì)于投資手中則較低。近幾年，房?jī)r(jià)只升不減，被很多消費(fèi)者認(rèn)為是很好的投資項(xiàng)目。因此，富有者購(gòu)房的趨勢(shì)已席卷一線城市，購(gòu)房成為他們進(jìn)行投資投機(jī)的收益工作。更不乏一些不法的投機(jī)商們更是熱衷于此項(xiàng)投入，此種行為現(xiàn)身房地產(chǎn)業(yè)使房?jī)r(jià)的高燒“居高不下”。

總之，土地財(cái)政的存在，一直都在直接或間接地影響著房?jī)r(jià)升降的趨勢(shì)，可謂是房?jī)r(jià)上漲的罪魁禍?zhǔn)住Ｎㄓ袦p輕或根除地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，才會(huì)使房地產(chǎn)市場(chǎng)重獲新生。

2 降低土地財(cái)政依賴的途徑

2.1 促進(jìn)地方政府土地財(cái)政依賴思想轉(zhuǎn)變

首先，要端正地方政府通過(guò)“賣(mài)地”來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加地方財(cái)政收入，維護(hù)城市的日常建設(shè)這種思想。要清醒地認(rèn)識(shí)到，賣(mài)地不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本方法，相反，在某些方面會(huì)給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成不良的影響，房?jī)r(jià)無(wú)休止的上漲就是最具說(shuō)服力的證據(jù)。具體怎樣切實(shí)可靠地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)力，帶動(dòng)本地區(qū)全面發(fā)展。以此種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式替代賣(mài)地財(cái)政問(wèn)題，從根本上帶動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，徹底地規(guī)避土地財(cái)政所帶來(lái)的弊端。

再者，將土地惠國(guó)的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋鼗菝袼枷?。政府作為土地的唯一持有者，顯然是土地價(jià)格上漲進(jìn)而引起房?jī)r(jià)上漲的根本原因。要想給房?jī)r(jià)降溫還需從根本入手。建立土地供應(yīng)者多元化的體系，應(yīng)探索讓更多的農(nóng)村建設(shè)用地以有償出讓，作價(jià)入股，租賃，聯(lián)營(yíng)，抵押等方式早日進(jìn)入市場(chǎng)，與政府一同充當(dāng)土地供應(yīng)者的身份，這樣就會(huì)降低房企老板購(gòu)買(mǎi)地皮時(shí)初期成本的壓力，抑制房?jī)r(jià)上漲過(guò)快。同時(shí)，也是為土地市場(chǎng)化做了一個(gè)鋪墊，為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打下很好的伏筆。

最后，國(guó)家要制定相應(yīng)的政策來(lái)規(guī)范不同用地的最佳供應(yīng)價(jià)格。也就是使土地市場(chǎng)更加的公開(kāi)，公平，公正，以人民的根本利益出發(fā)。具體的應(yīng)將商業(yè)用地和居民生活用地區(qū)分開(kāi)來(lái)對(duì)待，充分考慮居民收入水平及購(gòu)房承受能力，測(cè)算判定地價(jià)在房產(chǎn)價(jià)格中的比重實(shí)行供應(yīng)價(jià)格。商業(yè)用地可以采用拍賣(mài)的市場(chǎng)手段，使商業(yè)用地的透明度更高。

2.2 加快房產(chǎn)稅及物業(yè)稅等稅種的改革

2.2.1 適度改革并強(qiáng)化房地產(chǎn)稅收調(diào)解

稅收是財(cái)政的直接決定因素，也是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“調(diào)節(jié)器”。要促進(jìn)國(guó)家財(cái)政增收，就要增設(shè)新稅種或擴(kuò)充征稅對(duì)象范圍和提高稅率，并藉此發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的抑揚(yáng)效應(yīng)。所以，要抑制高房?jī)r(jià)，就必須在房地產(chǎn)投資領(lǐng)域和銷售、持有等環(huán)節(jié)，發(fā)揮現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收的抑制功能，合理調(diào)整房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅和營(yíng)業(yè)稅等稅法要素，實(shí)行各稅之間的銜接配套改革，達(dá)到綜合治理效應(yīng)。例如，房產(chǎn)稅可以實(shí)行居住房和存量房差別征稅制度，凡是居民個(gè)人日常生活居住用房，可以采取免于征稅或者先征后退辦法，對(duì)休閑度假居住房實(shí)行按房產(chǎn)稅法基本規(guī)定征稅辦法，對(duì)非居民在本國(guó)境內(nèi)持有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)、居民第三套及以上住房，不論閑置和使用，一律按出租用途，由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罡叻孔馐袌?chǎng)價(jià)格核定計(jì)稅依據(jù)，依照12稅率實(shí)行從租計(jì)征；同時(shí)，要同步征收營(yíng)業(yè)稅及其附加、土地增值稅。至于土地使用稅，國(guó)家應(yīng)改革稅制相關(guān)要素和征收依據(jù)，明確規(guī)定政府發(fā)展改革機(jī)構(gòu)、城市規(guī)劃建設(shè)部門(mén)、住房建設(shè)單位、國(guó)有土地管理機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)，必須預(yù)先將用于商品房開(kāi)發(fā)的土地出讓計(jì)劃、預(yù)收計(jì)劃方案、報(bào)名預(yù)購(gòu)房產(chǎn)者名單及其現(xiàn)有住房信息等，一并提交給地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)具體項(xiàng)目的土地坐落區(qū)位、開(kāi)發(fā)性質(zhì)、商業(yè)化特征等狀況，核定不同項(xiàng)目的單位稅額，充分發(fā)揮其“小稅種大調(diào)解”的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。這樣，才能通過(guò)房地產(chǎn)消費(fèi)與投資市場(chǎng)需求，有效抑制房?jī)r(jià)，節(jié)約國(guó)有土地，增加地方稅收，實(shí)現(xiàn)“一箭三雕”的政策效果，促使地方政府放棄土地財(cái)政依賴。

2.2.2 積極創(chuàng)造條件推進(jìn)物業(yè)稅法的制定實(shí)施

物業(yè)稅是以納稅人承租和擁有的財(cái)產(chǎn)為對(duì)象，對(duì)承租和持有財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格依率計(jì)征的一種稅。顯然，物業(yè)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅收，因此應(yīng)劃歸地方財(cái)政。由于是針對(duì)土地、房屋等大額不動(dòng)產(chǎn)按年征收的，要求其承租和擁有者每年都要繳納一定比例的稅款，所以稅負(fù)不重，容易被納稅人接受。此項(xiàng)改革可以均衡政府的長(zhǎng)期收入，將一次性的土地出讓金平分到未來(lái)的每一年里，降低了房地產(chǎn)商的初期成本，從而降低房?jī)r(jià)；同時(shí)，物業(yè)稅將目前買(mǎi)房過(guò)程中復(fù)雜的稅費(fèi)征收進(jìn)行梳理，可以達(dá)到簡(jiǎn)化稅制，規(guī)范征收，又能清費(fèi)立稅，減輕百姓負(fù)擔(dān)，達(dá)到一舉多得的效果。因此物業(yè)稅改革勢(shì)在必行，并且應(yīng)盡快出臺(tái)實(shí)施，確保納稅人合法財(cái)產(chǎn)利益得到有效維護(hù)。實(shí)施物業(yè)稅需同時(shí)努力創(chuàng)造下列四個(gè)條件：

①建立個(gè)人應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)信息制度。這是首要前提，也是中國(guó)物業(yè)稅方案難于通過(guò)政府決議的重要障礙。②理清物業(yè)稅與現(xiàn)有稅費(fèi)之間的關(guān)系。這是制訂物業(yè)稅法的基礎(chǔ)，也是遭遇政府相關(guān)利益部門(mén)干擾的重要方面。③建立滿足征收物業(yè)稅的技術(shù)條件。如財(cái)產(chǎn)信息采集錄入和家庭申報(bào)等技術(shù)問(wèn)題，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)順利開(kāi)證物業(yè)稅的技術(shù)條件。④以物業(yè)稅改變現(xiàn)有的土地財(cái)政收入大部分未納入公共財(cái)政的現(xiàn)狀。土地出讓金扣除支付征地補(bǔ)償和拆遷費(fèi)用以及土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的余額，都放在地方金庫(kù)預(yù)算外支配。但調(diào)查顯示，多數(shù)地方?jīng)]有執(zhí)行財(cái)政部規(guī)定用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障以及耕地開(kāi)發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)等方面，很多一線城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例都遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期違規(guī)占用和支配預(yù)算外土地收入，已成為政績(jī)工程和面子工程的重要財(cái)政支撐，并滋生腐敗。為此，財(cái)政部應(yīng)廢止2007年土地出讓收入作為預(yù)算外資金的規(guī)定，改革土地收入管理制度，將之重新納入國(guó)家預(yù)算。

2.3 徹查土地問(wèn)題，打擊房產(chǎn)腐敗

土地價(jià)格，成為中國(guó)高房?jī)r(jià)不可回避的重要推進(jìn)要素。針對(duì)土地問(wèn)題，土地市場(chǎng)問(wèn)題及房地產(chǎn)腐敗的問(wèn)題，要徹查其中存在的形式主義，官僚主義，享樂(lè)主義，奢靡之風(fēng)的四風(fēng)問(wèn)題，一些政府部門(mén)安于出讓土地獲得收益的現(xiàn)狀，不切實(shí)際地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，無(wú)憂患意識(shí)，嚴(yán)重地制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的有效發(fā)展，陷入了以“土地財(cái)政”為主的怪圈，持續(xù)著原地踏步的發(fā)展。要嚴(yán)格地整頓土地財(cái)政存在的四風(fēng)問(wèn)題；根據(jù)“八項(xiàng)規(guī)定”的精神，要徹底地清楚房地產(chǎn)中的腐敗，農(nóng)村地區(qū)，村干部利用職權(quán)套取，偽造侵吞征地補(bǔ)償安置資金；城市地區(qū)則是擁有權(quán)力的政府官員與開(kāi)發(fā)商形成利益同盟，共同牟取私利。使國(guó)有土地被利益熏心的人所占有，出賣(mài)。針對(duì)這些腐敗現(xiàn)象，調(diào)查組應(yīng)嚴(yán)格地按照四風(fēng)問(wèn)題及八項(xiàng)精神來(lái)徹查，恢復(fù)土地市場(chǎng)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常狀態(tài)，挽回國(guó)有土地與財(cái)政損失。需強(qiáng)調(diào)指出，土地問(wèn)題的核心表現(xiàn)是土地價(jià)格問(wèn)題，而土地價(jià)格問(wèn)題的關(guān)鍵是政府部門(mén)貪腐賄賂問(wèn)題。那么，政府腐敗政府查，必然不能做到“真查”、“實(shí)查”，更談不上“徹查”；即使查了，能不能得到處理又將是大大的疑問(wèn)。所以，土地財(cái)政問(wèn)題形成的土地利益鏈難于斬?cái)?，始終是既困擾中央和地方兩級(jí)政府反腐決策，又令國(guó)家對(duì)資源損失處理十分糾結(jié)的問(wèn)題。為此，建議國(guó)家要跳出政府土地管理圈子來(lái)檢查，將國(guó)有土地問(wèn)題和政府官員腐敗緊密聯(lián)系一起，由黨的紀(jì)委牽頭，組織注冊(cè)會(huì)計(jì)師或委托國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所駐我國(guó)機(jī)構(gòu)、異地高校審計(jì)專家學(xué)者等，共同組成專門(mén)的聯(lián)合檢查組，利用2-3年時(shí)間，肅清國(guó)有土地出讓過(guò)程中的腐敗問(wèn)題。

總之，要想將“房?jī)r(jià)上漲”的高燒退下來(lái)，就需要將“土地財(cái)政”這個(gè)“導(dǎo)火索”切斷，從地方政府的手中拿走。地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況發(fā)展經(jīng)濟(jì)替代依靠土地財(cái)政賺取財(cái)政收入。使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步入正常的軌道，抑制房?jī)r(jià)上漲，徹底地給房?jī)r(jià)降溫。端正地方政府思想；加快稅費(fèi)改革；徹查土地問(wèn)題，打擊房產(chǎn)腐敗，有效將房產(chǎn)市場(chǎng)歸入正常。

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