關(guān)于政策性銀行改革及其相關(guān)的幾個問題

陳蓮

2014年4月，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行先后迎來成立20周年紀(jì)念日，深化政策性銀行改革也在此時被提上日程。黨的十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構(gòu)改革”，今年的《政府工作報告》則提出“實施政策性金融機構(gòu)改革”。由“推進”到“實施”，預(yù)示著此輪政策性銀行改革已然上路。尤以4月3日國開行宣布成立獨立的住宅金融事業(yè)部，成為政策性銀行改革的破題之舉，并為下一步深化改革打開了思路。2014年無疑成為中國政策性金融機構(gòu)改革的分水嶺。

職能定位不斷調(diào)整 多重藩籬制約發(fā)展

從1994年成立至今，政策性金融機構(gòu)在支持國家經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長等方面發(fā)揮了不可替代的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政策性金融的發(fā)展面臨著新的挑戰(zhàn)。由于總體規(guī)模偏小，政策性金融尚無法滿足“三農(nóng)”、小微企業(yè)、扶貧、助學(xué)等薄弱領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的需求；同時，公司治理不完善、資源來源不足、風(fēng)險約束機制缺失等，重重藩籬直接制約著政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。

職能定位歷經(jīng)多次調(diào)整

1994年，政策性銀行應(yīng)運而生，一方面是為我國經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)軌服務(wù)，更重要的是使當(dāng)時的四大國有專業(yè)銀行能夠擺脫政策性貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向商業(yè)性銀行。在承擔(dān)了增強宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等多重使命后，政策性銀行隨著國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展和經(jīng)營環(huán)境的變化，20年來主要承擔(dān)的任務(wù)也在發(fā)生變化，相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)歷著進入、退出的多次輪回。如農(nóng)發(fā)行的職能定位在20年中就經(jīng)歷了“幾收幾放”。成立之初，農(nóng)發(fā)行的主要職能是籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政性支農(nóng)資金的撥付。1998年，農(nóng)發(fā)行不再擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧等專項貸款的任務(wù)，只限制在糧棉油收購、調(diào)銷、儲備貸款業(yè)務(wù)。2004年，國務(wù)院常務(wù)會議再次把農(nóng)發(fā)行職能定位拓展到全方位支持新農(nóng)村建設(shè)，業(yè)務(wù)范圍也延伸到農(nóng)村流通體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及其他涉農(nóng)企業(yè)信貸領(lǐng)域，比如糖料、絲類、麻類、林業(yè)、中藥材、園藝等。到2007年，農(nóng)發(fā)行又陸續(xù)開辦了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款，進而在2010年推出了新農(nóng)村建設(shè)貸款。

資金來源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一般政策性銀行的資金來源主要包括幾個方面，即財政融資、向中央銀行借款、發(fā)行金融債券、境外籌資、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開戶單位的存款等。但在我國，政策性銀行籌資方式比較單一，除財政融資外，國開行和進出口銀行的資金來源主要是發(fā)行金融債，農(nóng)發(fā)行除發(fā)行金融債外還可通過央行再貸款進行融資。從目前的情況來看，上述資金來源均遭遇挑戰(zhàn)。

三家政策性銀行成立之時，其資本金全部由財政撥付。財政部1997年發(fā)布的《國家政策性銀行財務(wù)管理規(guī)定》明確指出，政策性銀行資本金由中央財政分年核撥、稅收返還、歷年提留的盈余公積或資本公積轉(zhuǎn)增等組成。近年來，隨著政策性銀行業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴大，財政撥款的壓力迅速提高。同時，由于財政收支緊張的局面一時難以出現(xiàn)較大改觀，財政對政策性銀行撥款額度難以有較大的回升。

在中央財政撥款難以回升、央行再貸款逐年遞減的情況下，發(fā)行金融債與吸收存款等市場融資行為即自籌資金已經(jīng)成為政策性銀行的主要融資渠道。農(nóng)發(fā)行提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年與2004年相比，資金自給率由16%提高到88.4%。在市場融資渠道中，政策性銀行高度依賴發(fā)債。如農(nóng)發(fā)行自籌資金來源以市場化發(fā)債為主，各項存款為輔。國開行更被業(yè)界稱為“債券銀行”。公開數(shù)據(jù)顯示，該行現(xiàn)券交割量連續(xù)4年蟬聯(lián)本幣市場第1名。

發(fā)行金融債需要政策性銀行按照市場規(guī)則，根據(jù)自身經(jīng)營業(yè)績和政府提供的信用支持，從金融市場融通資金。但金融債也并非是穩(wěn)定和低成本的資金來源，特別是近期隨著銀行間市場資金面流動性收縮，政策性銀行發(fā)債成本攀高，甚至引致收益成本出現(xiàn)倒掛的可能。

在發(fā)債受阻的情況下，增加存款被寄予期望。近兩年來，已有政策性銀行不斷加大力度組織低成本存款，特別是將進一步加強財政性存款的組織工作作為一項重要任務(wù)。在加大存款工作的同時，盤活貸款存量、提高中長期貸款周轉(zhuǎn)率也被著重強調(diào)。然而，由于政策性銀行貸款對象多是期限較長的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)項目，盤活存量貸款存在不小難度。

風(fēng)險補償機制依然缺失

政策性銀行是我國金融體系的重要組成部分，在配合國家宏觀經(jīng)濟政策實施過程中擔(dān)負(fù)著特殊責(zé)任。由于政策性銀行在資金來源和運用方面具有不同于商業(yè)銀行的獨特性，決定了其在積極支持國家實現(xiàn)宏觀目標(biāo)的同時也積聚了相當(dāng)?shù)男刨J風(fēng)險。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2004年，農(nóng)發(fā)行等政策性銀行不良貸款率曾一度超過10%。完善的風(fēng)險管理體制及補償機制由此成了銀行機構(gòu)控制信貸風(fēng)險的根本保證。這些風(fēng)險補償機制包括資本金的補充、風(fēng)險準(zhǔn)備金的提取與核銷、價格補償?shù)榷鄠€方面。然而，根據(jù)1994年頒布的《中國進出口銀行章程》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》的規(guī)定，兩家銀行資本金分別為200億元和50億元，且自成立以來一直沒有補充資本金。

與此同時，有研究機構(gòu)統(tǒng)計，截至2013年底，國開行、進出口銀行、農(nóng)發(fā)行3家銀行的債券余額已經(jīng)以萬億元為單位。按照2013年1月1日起施行的資本管理新規(guī)，我國大型銀行和中小型銀行的資本充足率監(jiān)管要求分別為11.5%和10.5%。相比而言，政策性銀行資本充足率低、負(fù)債規(guī)模高，顯然已不成比例。

資本金嚴(yán)重不足，風(fēng)險補償機制不健全，不僅導(dǎo)致政策性銀行業(yè)務(wù)規(guī)模無法做大，也降低了政策性銀行自身抵御風(fēng)險的能力。從業(yè)務(wù)范圍來看，政策性銀行部分信貸投放對象一方面具有公益性、社會效益高的特點；另一方面也伴有非盈利性、大額性、逆經(jīng)濟周期性等特征。如農(nóng)發(fā)行自成立來，國務(wù)院對其業(yè)務(wù)范圍進行多次調(diào)整，截至2013年，其業(yè)務(wù)主要包括糧棉油貸款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施貸款以及扶貧開發(fā)貸款等幾個方面。這部分政策性貸款風(fēng)險明顯高于一般商業(yè)貸款，難以按一般貸款管理辦法來處置發(fā)生的風(fēng)險，而且單靠政策性銀行自身的微利積累，補償損失存在困難。據(jù)了解，農(nóng)發(fā)行2013年末貸款余額達到2.5億元，比2004年末增長2.5倍，因此風(fēng)險補償機制亟待加強。endprint

逆周期改革期亟需外部配套改革起航

在走過20個發(fā)展年頭后，政策性銀行迎來了改革的分水嶺。20年的發(fā)展之路讓發(fā)展壯大的政策性銀行深知，改革決定出路?；仡?0年發(fā)展軌跡，政策性銀行從建立伊始，就在應(yīng)對體制缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運行效率等方面被寄予厚望。黨的十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構(gòu)改革”，李克強總理在今年《政府工作報告》中提出，要“實施政策性金融機構(gòu)改革”。在經(jīng)濟增長進入“換檔期”之際，政策性銀行改革的“鼓聲”再次敲響。站在又一個20年的起點上，政策性銀行將向何處去，在政策性銀行內(nèi)部改革初見成效的基礎(chǔ)上，能否借此“東風(fēng)”推進內(nèi)外配套改革，這些問題需要一一得到解答。

逆周期改革具重大意義

眾所周知，此輪改革的復(fù)雜性遠超過以往任何時候——資金來源有限、風(fēng)險補償機制不健全、業(yè)務(wù)范圍受制約等多重藩籬不僅增加了改革的難度，也讓“出路”變得更加模糊。毫無疑問，在利率市場化加速、同業(yè)競爭加劇的大背景下，政策性銀行如何破除重重藩籬，找到可持續(xù)發(fā)展的路徑，最大限度地實現(xiàn)政策性銀行的職能，考驗著改革者的決心和智慧。同樣，與以往任何一次改革相比，此輪政策性銀行的改革都有很大的不同。十八屆三中全會首次明確提出，全面深化改革要使市場在資源配置中起決定性作用，同時又強調(diào)要深化政策性銀行改革。在這種看似“兩難”的背景下，如何把握政策性銀行改革的方向和力度，無疑又是一個考驗。尤其是在目前，在我國經(jīng)濟增長速度換擋期以及結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，發(fā)揮政策性金融的逆經(jīng)濟周期調(diào)控功能的重要性更加凸顯。

需要注意的是，常規(guī)情況下，市場機制基本都是順周期調(diào)控的。逆周期背景下的調(diào)控，政策性金融更能發(fā)揮積極作用。通過發(fā)揮政策性金融的獨特優(yōu)勢，有效彌補市場機制不足，支持熨平經(jīng)濟周期波動，具有重要的現(xiàn)實意義。 監(jiān)管層也多次在公開場合肯定政策性金融在服務(wù)實體經(jīng)濟中的獨特作用。銀監(jiān)會副主席閻慶民就曾表示：“發(fā)揮好政府的作用，政策性金融是個重要抓手?！逼浜诵木褪且袄^續(xù)推動完善政策性金融功能”。

推動外部配套改革起航

改革方向是“建成現(xiàn)代政策性金融機構(gòu)”，而這個“現(xiàn)代”，就是“職能清晰、有明確的政策任務(wù)，同時有健全的內(nèi)部治理和外部激勵、約束框架以及較好的風(fēng)控能力?！币簿褪钦f，改革的目標(biāo)是要不斷強化其政策性金融功能，但運作方式應(yīng)該是規(guī)范的市場化、商業(yè)化方式。

有鑒于此，應(yīng)盡快出臺政策，在尊重各家政策性銀行既有發(fā)展歷史的前提下，突出政策性業(yè)務(wù)主體地位，確定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的最低要求，通過以清單方式列明政策性業(yè)務(wù)范圍并保持動態(tài)調(diào)整，切實發(fā)揮政策性金融拾遺補缺、引領(lǐng)催化的作用。除此之外，要完善資本金補充等財稅扶持政策和有關(guān)貨幣扶持政策，完善外部激勵約束機制，加快法制建設(shè)。盡管現(xiàn)在看來，不論是外部還是內(nèi)部的改革工作依然任重道遠，但即將進行的改革無疑將使政策性銀行經(jīng)營管理的體制機制發(fā)生根本性變革。從幾家政策性銀行今年的工作重點也不難看出，改革已箭在弦上。他們在大練“內(nèi)功”的同時，積極為外部配套改革的推進創(chuàng)造條件，以此推動政策性銀行改革再度起航。

加快步伐破除多重藩籬

由于政策性金融機構(gòu)特殊的服務(wù)對象和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要求其有穩(wěn)定的、低成本的資金來源渠道，考慮到在現(xiàn)有資金來源待擴展的情況下，加強資金計劃管理成為部分政策性銀行今年的一項主要任務(wù)。具體來說，為應(yīng)對資金市場波動和利率市場化改革帶來的挑戰(zhàn)，政策性銀行今年將更加強調(diào)“保證支持重點，引導(dǎo)資源配置，提高運營效率”的工作安排。同時，政策性銀行還應(yīng)積極拓展多元化籌資渠道，通過境外籌資、資產(chǎn)證券化、創(chuàng)新債券品種等方式，不斷拓寬資金來源渠道，在切實提高可持續(xù)發(fā)展能力的同時，保持資產(chǎn)的良性循環(huán)。

要破除改革藩籬，除需要政策性銀行自身努力外，還需要國家的支持。一方面，應(yīng)建立與政策性銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險程度相適應(yīng)的資金補償機制和風(fēng)險防范措施，不斷改善政策性銀行的資金來源結(jié)構(gòu)，增加財政性資金來源的比重，降低政策性銀行的融資成本。建議國家財政可以專項資金的形式給予政策性銀行資金，由政策性銀行負(fù)責(zé)發(fā)放、管理和回收。另一方面，應(yīng)盡快建立資本金補償機制，繼續(xù)通過稅收減免和返還等形式，補充政策性銀行的資本金，使政策性銀行資本充足率保持在合理水平。

（作者單位：江蘇淮安農(nóng)村商業(yè)銀行）

責(zé)任編輯：楊再梅endprint