國家治理視野下的現(xiàn)代財(cái)政制度

司彤

摘要：本文闡述了國家治理體系與治理能力的內(nèi)涵，從財(cái)政本身的特性和表現(xiàn)形式兩個(gè)方面解釋了財(cái)政何以成為國家治理的基礎(chǔ)和支柱，并從建立現(xiàn)代預(yù)算制度、深化財(cái)稅體制改革、匹配事權(quán)和支出責(zé)任等方面給出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的具體建議。

關(guān)鍵詞：國家治理；現(xiàn)代財(cái)政制度；財(cái)稅體制改革

中圖分類號(hào)：F8102文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）10007906

一、國家治理體系與治理能力的內(nèi)涵

1國家治理體系

習(xí)近平提出，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度[1]。許耀桐[2]認(rèn)為，國家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機(jī)整體，其由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式等四個(gè)層次構(gòu)成。李佐軍[3]從主—客維度分析，認(rèn)為一個(gè)完整的國家治理體系包括治理主體、治理客體和治理手段等三個(gè)主要方面。黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的制度體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化構(gòu)成了國家治理體系的現(xiàn)代化。

2國家治理能力

國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等方面。肖文濤[4]認(rèn)為，現(xiàn)代化的國家治理能力構(gòu)成包括集合全民意志的目標(biāo)凝聚能力、推進(jìn)全面進(jìn)步的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力、確立善治格局的制度創(chuàng)新能力、保障公平正義的社會(huì)平衡能力、回應(yīng)公眾需求的公共服務(wù)能力和有效化解危機(jī)的應(yīng)急處置能力。陳金龍[5]認(rèn)為，國家治理能力彰顯國家治理體系的功能，國家治理能力的強(qiáng)大是國家治理體系完備的表達(dá)，提升國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。國家治理者善于運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國家效能的能力構(gòu)成國家治理能力的現(xiàn)代化。

二、財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)和支柱的原因

1基于財(cái)政特性的分析

（1）財(cái)政是以國家為主體的經(jīng)濟(jì)行為

之所以說財(cái)政是國家治理的基石，是因?yàn)樨?cái)政是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，財(cái)政歷來是一種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而這種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的主體就是國家或政府，因而可以說財(cái)政是一種國家或政府的經(jīng)濟(jì)行為，而國家機(jī)器要通過財(cái)政這一基礎(chǔ)保證自己的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來理解，財(cái)政是以國家為主體的經(jīng)濟(jì)行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)[6]；或者說，財(cái)政是以國家為主體的分配活動(dòng)，是包括生產(chǎn)要素分配和個(gè)人收入分配的廣義分配。國家要運(yùn)用其所擁有的權(quán)力從公民手中籌集足夠的收入，更要承擔(dān)國家在提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面的支出責(zé)任。從國家治理的角度看，財(cái)政雖然是以國家為主體，但財(cái)政治理的主體呈現(xiàn)多層化，即在多元化的治理主體中，既包括公共部門又包括私人部門、政府行政機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、居民自治組織以及公民個(gè)人等。通過自上而下的頂層設(shè)計(jì)、自下而上的底線思維以及橫向間各主體的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府的計(jì)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)職能，同時(shí)讓其他機(jī)構(gòu)發(fā)揮參與、推動(dòng)、督促和協(xié)調(diào)的作用。既讓政府發(fā)揮管理人民的職能，又要賦予人民充分的制約政府的權(quán)力。國家治理主體的多元化以財(cái)政治理的多元化為突破口，逐漸在政治、司法和社會(huì)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)治理主體的多元化。

（2）財(cái)政的特點(diǎn)體現(xiàn)出國家治理的基礎(chǔ)性

最能體現(xiàn)財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)的特點(diǎn)就是財(cái)政的公共性與階級(jí)性和財(cái)政的綜合性。財(cái)政的公共性與階級(jí)性產(chǎn)生于國家與財(cái)政的關(guān)系，因?yàn)閲沂墙y(tǒng)治階級(jí)的國家，政府是執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)意志的權(quán)力機(jī)構(gòu)，財(cái)政作為國家或政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，顯然具有鮮明的階級(jí)性。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定，最廣大的人民是國家的統(tǒng)治階級(jí)，那么財(cái)政就要成為反映廣大人民意志的經(jīng)濟(jì)行為。人民進(jìn)行國家治理是以履行維護(hù)共生共存的社會(huì)的持續(xù)發(fā)展為前提，孤立的個(gè)體往往因?yàn)槔鏇_突而不能履行這一職能，這就需要最廣大的人民創(chuàng)造一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量將沖突保持在秩序的范圍內(nèi)，這種產(chǎn)生于社會(huì)而又高于社會(huì)并日益同社會(huì)脫離的力量就是國家。而國家欲通過財(cái)政這一紐帶實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的聯(lián)系，由此財(cái)政構(gòu)筑了國家與社會(huì)的橋梁，成為國家治理社會(huì)的基礎(chǔ)。從財(cái)政的綜合性看，財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，它還廣泛地涉及到經(jīng)濟(jì)、政治和法律甚至各種社會(huì)活動(dòng)。在各個(gè)領(lǐng)域主要體現(xiàn)為政府活動(dòng)的財(cái)政收支，這是牽一發(fā)而動(dòng)全身的經(jīng)濟(jì)行為，因?yàn)樨?cái)政收支活動(dòng)覆蓋了全部政府職能的履行，聯(lián)系了政府以及私人部門和個(gè)人，涉及到資金的問題往往都是關(guān)系切身利益的，也正是構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系和培育現(xiàn)代化的國家治理能力的過程中需要處理的核心問題。為此，也就要求財(cái)政要服務(wù)和支撐當(dāng)前改革的全局，要作為涉及全局利益和深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，要成為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的交匯點(diǎn)，從國家治理基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度解決更多更深層次的問題。

（3）財(cái)政的職能為國家治理奠定基礎(chǔ)

從財(cái)政所履行的具體職能看，資源配置職能調(diào)整了國家治理體系中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，收入分配職能決定了社會(huì)治理層面關(guān)于公平與效率的價(jià)值取向，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能描繪了經(jīng)濟(jì)治理體系中“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的改革思路。財(cái)政職能的充分發(fā)揮是完善經(jīng)濟(jì)體制改革的應(yīng)有之義，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的哲學(xué)思維，將為政治體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，政府通過財(cái)政手段和市場(chǎng)通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)有限的社會(huì)總產(chǎn)品進(jìn)行配置，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。在這一過程中，政府往往憑借自身權(quán)力凌駕于市場(chǎng)之上，造成對(duì)市場(chǎng)配置機(jī)制的干擾甚至破壞，應(yīng)劃清政府和市場(chǎng)的邊界，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，引導(dǎo)財(cái)政資金在公共物品提供領(lǐng)域發(fā)揮支撐性作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺陷，最終提高資源配置的總效率。其次，財(cái)政的收入分配職能涉及社會(huì)治理層面，是資源經(jīng)過初次分配后的再分配，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源配置的效率和公平。在現(xiàn)代化的國家分配體系中，財(cái)政要在其參與的由價(jià)格形成的起始階段的要素分配和在要素分配基礎(chǔ)上的再分配過程中充分發(fā)揮作用，以頂層設(shè)計(jì)思維制度化國民收入調(diào)節(jié)機(jī)制，既要保證優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，又要促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安。最后，財(cái)政作為國家的經(jīng)濟(jì)行為，必須實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡。目前，應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更加注重發(fā)揮財(cái)政的自動(dòng)穩(wěn)定器的制度安排，綜合運(yùn)用多種財(cái)政手段支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展，切實(shí)保證非生產(chǎn)性社會(huì)的公共需要，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供和平和安定的環(huán)境。endprint

2基于財(cái)政表現(xiàn)形式的分析

（1）財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)國家治理的支撐

從國家治理體系的現(xiàn)代化角度看，國家或政府的財(cái)政收支活動(dòng)勢(shì)必要受到一整套合理制度的規(guī)范和制約。圍繞政府收支活動(dòng)所形成的一系列制度安排直接決定著財(cái)政職能的履行狀況，進(jìn)而決定著國家治理體系的運(yùn)行狀況和國家治理的實(shí)現(xiàn)水平[7]，這體現(xiàn)了財(cái)政對(duì)國家治理的支撐作用。從國家治理能力的現(xiàn)代化角度看，合理的結(jié)構(gòu)是國家治理能力現(xiàn)代化的支柱。財(cái)政作為國家規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為，自然建立了較為完善的支出結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)，長久形成的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)基本具備合理的治理結(jié)構(gòu)的基本特征，即可以不斷汲取先進(jìn)、成熟的國家治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公眾的社會(huì)需求保持較高的敏感性，并保證公眾能及時(shí)準(zhǔn)確地獲得與其切身利益相關(guān)的公共政策信息；能對(duì)不同的利益訴求和價(jià)值取向保持可觀的吸納和接受態(tài)度；通過適時(shí)變革和調(diào)整及時(shí)滿足公眾的需求和期待，時(shí)刻保持對(duì)系統(tǒng)內(nèi)外的敏感度[8]。未來通過現(xiàn)代財(cái)政制度的逐步建立，必將形成更加合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，對(duì)充分發(fā)揮財(cái)政治理能力形成推動(dòng)作用，由此也將支撐國家治理的現(xiàn)代化。

（2）以財(cái)權(quán)為突破口轉(zhuǎn)向國家治理

從世界范圍看，各國政府在履行財(cái)政職能過程中，主要關(guān)注“事”和“錢”兩個(gè)方面的問題，“事”主要是指政府的行政事務(wù)，也就是中央政府和地方政府事權(quán)的問題；“錢”主要是指財(cái)政事務(wù)，也就是財(cái)政資金的具體使用問題。上升到國家治理的層面，就是事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分和支出責(zé)任與財(cái)力的配置?；诖?，可以清楚地看出財(cái)政對(duì)于國家治理的支柱作用。從國內(nèi)情況來看，自十八屆三中全會(huì)以來，新一代領(lǐng)導(dǎo)集體在轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政治體制改革上多次表明決心，從“啃硬骨頭”、“壯士斷腕”到“改革深水區(qū)”，這一系列的比喻形象地說明了我國目前存在的巨大矛盾和改革迫切性。而改革設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)也集中在“事”和“錢”兩個(gè)問題的先后安排上，哪個(gè)在前成為新一代領(lǐng)導(dǎo)集體面臨的改革大考。顯而易見，進(jìn)行事權(quán)改革勢(shì)必要觸動(dòng)大多數(shù)人的既得利益，也涉及到很大的人事調(diào)整，這種直接正面的調(diào)整必將會(huì)遇到很大的改革阻力；相反，先進(jìn)行財(cái)政事務(wù)的改革，讓擁有較大支出責(zé)任的政府獲得較多的財(cái)力配置這種間接迂回的改革方式既避免了可能遇到的改革阻力，又很好地達(dá)到了改革的目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，財(cái)稅體制改革完全可以成為全面深化改革的重要支柱，從而也就可以成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要支柱。

（3）政府預(yù)算對(duì)于國家治理的支撐

從形式上看，政府預(yù)算是按一定標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政收入和支出分門別類列入特定表格，使人們清楚地了解政府的財(cái)政資金使用去向，從而成為反映財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子。從實(shí)際內(nèi)容來看，預(yù)算的編制是對(duì)財(cái)政收支計(jì)劃的安排，預(yù)算的執(zhí)行是財(cái)政資金的籌措和使用過程，預(yù)算的年終決算是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。因此，政府預(yù)算反映國家和政府活動(dòng)的范圍、方向和政策。嚴(yán)格按照政府預(yù)算安排國家各項(xiàng)活動(dòng)，是現(xiàn)代國家治理的一個(gè)主要特征。通過政府預(yù)算這一重要的國家立法文件，一方面，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以運(yùn)用審批權(quán)控制政府收支規(guī)模，特別是通過評(píng)價(jià)支出效益考核政府治理活動(dòng)的績效；另一方面，可以監(jiān)督政府財(cái)政資金的安排，保證政府財(cái)政資金的使用效益。

三、 財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的實(shí)現(xiàn)路徑

1建立現(xiàn)代預(yù)算制度

一是完善預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算的法律權(quán)威。建立現(xiàn)代財(cái)政制度是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，而國家治理體系又要求以一整套規(guī)范的制度治理國家各項(xiàng)事務(wù)，并且要以法治為根本方式。這就要求既要不斷加強(qiáng)已有預(yù)算法律的權(quán)威，還要將改革中完善的預(yù)算制度也完全納入法治的框架。要加強(qiáng)基于《憲法》的人民代表大會(huì)預(yù)算權(quán)力。應(yīng)充分發(fā)揮全國人民代表大會(huì)對(duì)于中央政府預(yù)算和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)于地方政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，將政府基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國有資本預(yù)算統(tǒng)一納入政府預(yù)算，同時(shí)允許將地方政府債務(wù)列入政府預(yù)算范圍；加強(qiáng)預(yù)算審批的預(yù)期性，使審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式，以避免財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多造成的資金投入的重復(fù)低效；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性，落實(shí)先有預(yù)算、后有支出的預(yù)算管理監(jiān)督原則，解決預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間矛盾的問題，對(duì)于超出預(yù)算的收支應(yīng)經(jīng)審核批準(zhǔn)；加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性，從法律上明確人民代表大會(huì)在預(yù)算全過程中的各種權(quán)力及其實(shí)現(xiàn)方法和渠道，切實(shí)保障人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)問題。要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，切實(shí)保障人民群眾對(duì)于預(yù)算的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。預(yù)算信息的公開和透明是公民和人民代表大會(huì)履行職責(zé)的前提條件，我國雖然已經(jīng)在預(yù)算信息公開方面取得了一定的進(jìn)步，但不得不承認(rèn)目前的預(yù)算透明度還處于初級(jí)階段，必須進(jìn)一步明確預(yù)算公開的內(nèi)容和方式，確保人民群眾對(duì)于預(yù)算信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，滿足各級(jí)人民代表大會(huì)和公民在預(yù)算全過程中有效行使權(quán)力和履行職責(zé)的信心需要。

二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。首先，隨著年度預(yù)算審核重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，收入也從任務(wù)轉(zhuǎn)到了預(yù)期，以往每年的預(yù)算收支平衡的狀態(tài)將被打破，這就需要建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制以保證財(cái)政的連續(xù)性。其次，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度將完全打破現(xiàn)有的僅以收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的現(xiàn)狀。這就要求盡快研究制定《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)的銜接；逐步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，在預(yù)算會(huì)計(jì)中繼續(xù)采用收付實(shí)現(xiàn)制，在行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)中逐步推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度；盡快編制旨在提高財(cái)政透明度的國家和政府資產(chǎn)負(fù)債表，以制度化、規(guī)范化和程序化的要求科學(xué)設(shè)計(jì)國家資產(chǎn)負(fù)債表，為預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，地方政府負(fù)債表可以實(shí)時(shí)反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)管控能力，從而為政府決策提供有益參考，使財(cái)政工作更加科學(xué)有效地推進(jìn)；加強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債表的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門應(yīng)定期對(duì)政府披露的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行合規(guī)性和真實(shí)性審計(jì)，在出具的審計(jì)報(bào)告中客觀地評(píng)價(jià)政府在履行各項(xiàng)財(cái)政職能過程中的效益，以供上級(jí)政府部門和人民群眾參考。最后，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)加上中央代地方發(fā)行的債券已經(jīng)超過20萬億的現(xiàn)狀，未來幾年地方政府將面臨巨額債務(wù)到期償還的壓力，為此，必須結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂，逐步允許地方政府發(fā)行市政債，這既可以將發(fā)債主體與償債責(zé)任統(tǒng)一起來，又可以避免地方政府的盲目投資和提供擔(dān)保。目前要通過跨年度預(yù)算的編制和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立，逐步探索建立中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，做到合理安排債務(wù)發(fā)行規(guī)模，使中央和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、可化解。endprint

三是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。實(shí)行分稅制之后，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷走向規(guī)范和完善，但運(yùn)行過程中也表現(xiàn)出一些問題，在縱向平衡方面，中央的支出比重不僅沒有提高，反而略有下降，這不利于通過財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接調(diào)控；在橫向平衡方面，轉(zhuǎn)移支付沒有制止地方間公共服務(wù)水平差距的擴(kuò)大。轉(zhuǎn)移支付之所以未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，甚至開始在不斷地與既得利益團(tuán)體的妥協(xié)中偏離預(yù)期目標(biāo)，這與轉(zhuǎn)移支付制度存在的一些先天性制度缺陷有關(guān)的。下一步的改革重點(diǎn)是對(duì)這些缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。首先，簡化并規(guī)范現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付形式，自上而下地看，轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款等；自下而上地看，轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)為地方財(cái)政部門按照有關(guān)法律或財(cái)政體制規(guī)定上繳各項(xiàng)收入。形式多樣的轉(zhuǎn)移支付很容易被人為操縱，從而削弱政策的調(diào)節(jié)性，所以需要進(jìn)行自上而下地簡化和自下而上的規(guī)范。其次，逐步減少稅收返還，以進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。稅收返還“存量不動(dòng)、調(diào)節(jié)增量”的目標(biāo)已經(jīng)成為進(jìn)一步改革的阻力，在縱向上由于稅收收入原封不動(dòng)地返還使中央并未實(shí)際增加財(cái)政收入，在橫向上由于稅收返還基數(shù)設(shè)計(jì)很不合理，助長了地區(qū)間的收入差距的擴(kuò)大。再次，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。最后，要推進(jìn)省（區(qū)）以下轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善。這要結(jié)合稅制改革中對(duì)于地方稅體系的培育和中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任的劃分的改革進(jìn)程，適當(dāng)增強(qiáng)財(cái)政貧困縣（含縣級(jí)市、旗）、鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)、蘇木）的財(cái)力，采取有效措施保證各級(jí)地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。

2深化稅收體制改革

一是推進(jìn)稅收立法工作進(jìn)程，將稅收體系和稅收征管制度化。目前我國沒有稅收基本法，以法律形式確立的稅收實(shí)體法僅有《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《車船稅法》三部法律，其他的稅收的征收僅以國務(wù)院出臺(tái)的暫行條例或通知的形式存在，在稅收程序法中僅有《稅收征收管理法》。為貫徹稅收法定原則，要積極制定《稅收基本法》，使稅收的立法、執(zhí)法和監(jiān)督相分離；盡快將其他稅種的征管納入稅收實(shí)體法的范圍，對(duì)于已經(jīng)比較成熟的暫行條例和實(shí)施細(xì)則應(yīng)盡快研究制定稅收法律，逐步健全稅收法律體系。按照加強(qiáng)征管權(quán)力與保護(hù)納稅人權(quán)益的原則，積極推動(dòng)《稅收征收管理法》、《發(fā)票管理辦法》的修訂工作，實(shí)現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化，主要是依靠現(xiàn)代發(fā)達(dá)的科技水平，實(shí)現(xiàn)稅收征管的全國聯(lián)網(wǎng)，使稅收系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資源互享，從而推動(dòng)稅收機(jī)構(gòu)體制的扁平化。

二是調(diào)整相關(guān)稅種，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，形成現(xiàn)代稅收體系。在增值稅方面，應(yīng)結(jié)合“營改增”的改革逐步減少稅率的檔次，適當(dāng)降低增值稅稅率，盡最大可能保證增值稅的中性，發(fā)揮增值稅在籌集財(cái)政收入中的重要作用。在消費(fèi)稅方面，要大力推進(jìn)消費(fèi)稅改革，將高耗能、高污染以及部分高檔消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍，將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到銷售環(huán)節(jié)，也是為彌補(bǔ)地方政府在“營改增”之后的財(cái)政收入損失，調(diào)整消費(fèi)稅稅率，對(duì)于已納入消費(fèi)稅的高耗能、高污染以及高檔消費(fèi)品以較高的稅率征收，對(duì)于現(xiàn)有稅目中符合節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)品實(shí)行低稅率甚至免稅政策。在資源稅改革方面，將征稅范圍擴(kuò)大到水、森林等自然資源，在征稅方式上以從價(jià)計(jì)征代替從量計(jì)征，逐步提高資源稅的稅率，發(fā)揮資源稅對(duì)于資源使用的調(diào)節(jié)作用，逐步建立價(jià)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，協(xié)調(diào)好與其他稅種之間的關(guān)系，同時(shí)將資源稅所得收入收歸中央，由中央統(tǒng)籌資金使用。試行環(huán)境稅征收辦法，積極推動(dòng)排污費(fèi)“費(fèi)改稅”的轉(zhuǎn)型，研究建立包括碳稅在內(nèi)的綠色環(huán)境保護(hù)稅的征收辦法；在個(gè)人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，擴(kuò)大征稅范圍，對(duì)于除工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營、勞務(wù)報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)租賃所得之外的股息紅利等資本性收入也應(yīng)納入征收范圍，稅率設(shè)計(jì)應(yīng)著重調(diào)節(jié)高收入者的收入，降低中等收入者的稅收負(fù)擔(dān)，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮納稅人所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)指數(shù)等因素，還要考慮納稅人的基本生活費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)以及家庭負(fù)擔(dān)等。在房產(chǎn)稅方面，要加快房產(chǎn)稅立法，盡快推出《房產(chǎn)稅法》，使房產(chǎn)稅的征收合乎稅收法定原則，并在保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅，賦予地方政府在一定幅度內(nèi)的稅率制定和調(diào)節(jié)權(quán)限，提高法律法規(guī)、稅收收入和運(yùn)行機(jī)制的透明度，在繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試和提高立法層次的過程中，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。

三是培育地方稅收體系，將稅收征管權(quán)限適當(dāng)下放。在目前“營改增”逐漸全面推行的大背景下，本就薄弱的地方稅收收入再次遭遇重創(chuàng)。為此，要培育地方稅收體系，保證地方政府財(cái)政收入不減少甚至增加這就需要按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)的原則，通過消費(fèi)稅改革和房產(chǎn)稅的征收來彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入的損失，進(jìn)一步界定地方稅權(quán)、確定地方主體稅種、優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)、完善地方稅收體系；科學(xué)設(shè)計(jì)中央和地方的共享稅種和比例，對(duì)于富有地方性特點(diǎn)，對(duì)改善地方民生有作用的稅種，應(yīng)該提高地方分享的比例；中央可以將一部分地方稅種的征管權(quán)限下放到省政府，由省政府在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)結(jié)合地方實(shí)際，通過立法程序?qū)嵭凶约旱亩愂照鞴軝?quán)。

四是增強(qiáng)稅收政策的彈性，制定科學(xué)合理的稅收政策體系。稅收政策作為財(cái)政政策中極為重要的一種政策工具，既可以發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的功能熨平較小的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，又可以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定至關(guān)重要。而科學(xué)地稅收政策體系的建立有賴于富有彈性的稅收政策。這就需要稅收政策要適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理體系現(xiàn)代化的要求，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力支持發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力；促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，支持新能源和清潔能源的使用，促進(jìn)資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；鼓勵(lì)“引進(jìn)來”和“走出去”，發(fā)揮稅收在鼓勵(lì)出口，扶持小微企業(yè)方面的作用；發(fā)揮稅收政策在鼓勵(lì)就業(yè)、再就業(yè)，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)收入分配方面的作用。

3正確處理中央和地方關(guān)系，劃清支出責(zé)任

要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，未來的政府間財(cái)政關(guān)系改革要按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)原則劃分中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，發(fā)揮中央和地方雙方積極性。要區(qū)分提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)，做到需要中央政府管理的管到位，地方政府能夠而且應(yīng)該管理的給予充分的自主權(quán)，通過支出責(zé)任的明確劃分厘清政府之間的事權(quán)邊界。具體來講，要在提供公共服務(wù)方面安排好中央和地方各自的事權(quán)，包括：其一，中央應(yīng)集中包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)逐步上收事權(quán)，由市縣統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌到區(qū)域統(tǒng)籌，最終到全國統(tǒng)籌，事權(quán)上移過程中應(yīng)有一定的對(duì)地方政府的制度約束，防止其擴(kuò)大給付、增加成本；增加個(gè)人賬戶占比，建立個(gè)人給付與交費(fèi)掛鉤機(jī)制；醫(yī)療保險(xiǎn)以地方管理為主，中央管理為輔，基于信息復(fù)雜性和信息就近原則，應(yīng)主要讓地方管理各自轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)，中央主要是結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌進(jìn)程，為地方提供醫(yī)療保險(xiǎn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移所需要的信息；至于工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金和企業(yè)年金等可以由地方自行管理。其二，中央應(yīng)集中一部分公共衛(wèi)生職能。主要是一些傳染性疾病或免疫預(yù)防這類影響范圍比較大、具有明顯外部性的公共服務(wù)，應(yīng)該由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)于普通的公共衛(wèi)生服務(wù)，由于信息的復(fù)雜性和較小的影響范圍，可以由地方政府承擔(dān)這一類的職能。其三，中央集中一部分教育職能。主要是對(duì)于服務(wù)范圍廣泛，具有跨區(qū)域外部性的高等教育和科研支出，應(yīng)由中央負(fù)主要的支出責(zé)任，而對(duì)于義務(wù)教育等具有較強(qiáng)區(qū)域性的公共服務(wù)則主要由地方政府提供，中央只需要通過轉(zhuǎn)移支付支持財(cái)力困難地區(qū)提供義務(wù)教育。其四，中央應(yīng)集中一部分跨區(qū)域的重大項(xiàng)目和維護(hù)職能。中央應(yīng)承擔(dān)起跨境交通設(shè)施的建設(shè)的建設(shè)和維護(hù)職能，地方主要承擔(dān)地方交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)職能，同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的國家交通設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)職能；對(duì)于海域、河域內(nèi)的航運(yùn)、水利調(diào)度和管理，國土整治以及全國性的生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)項(xiàng)目都需要中央政府的資金支持和統(tǒng)一管理。其五，中央應(yīng)集中一部分涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能。這是基于激勵(lì)相容原則而提出的，為了避免地方政府可能存在的保護(hù)主義的影響，通過中央政府履行相應(yīng)的管理職能和承擔(dān)一定的支出責(zé)任，可以使外部性問題內(nèi)部化。其六，中央集中一部分司法責(zé)任。主要是對(duì)于跨區(qū)域的刑事犯罪和瀆職違法行為，地方政府無法進(jìn)行跨區(qū)域的直接性管理，需要中央政府承擔(dān)這一類的司法責(zé)任，以保證司法的公正性。endprint

其七，政府在提供公共產(chǎn)品上也應(yīng)在中央和地方之間界定清楚權(quán)責(zé)關(guān)系。這主要是指中央應(yīng)承擔(dān)提供國防、公共安全和外交這一類的公共產(chǎn)品的義務(wù)。這一類公共產(chǎn)品涉及到國家和計(jì)提的利益，具有很強(qiáng)的非競用性和非排他性，完全不可能由私人部門提供，必須由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和監(jiān)管并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。

經(jīng)過以上的事權(quán)安排，在支出責(zé)任上也應(yīng)按照外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容原則進(jìn)行劃分，通過這一系列的權(quán)限界定，必然會(huì)導(dǎo)致人事安排的變動(dòng)、政府管理體制的變動(dòng)，并進(jìn)而倒逼政治體制的改革。將一部分事權(quán)收歸中央后，原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事安排就不再適應(yīng)新的體制，這就需要落實(shí)中央的支出責(zé)任。單純地依靠中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付不能解決所有問題，將事權(quán)上劃中央政府可以減少一部分對(duì)地方的不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；明確劃分政府職能需要調(diào)整現(xiàn)有的政府管理體制，包括調(diào)整中央和地方的人員機(jī)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與職能劃分相匹配，同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出責(zé)任和保障機(jī)制。政府間有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于完善經(jīng)濟(jì)治理體系起到支撐作用，由此倒逼我國政治體制改革，推動(dòng)國家各領(lǐng)域內(nèi)的制度化，實(shí)現(xiàn)以法治為基礎(chǔ)的善治體制，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）endprint