防范和化解內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險的對策建議

鄧鴻志

“十二五”以來，我區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，債務(wù)結(jié)構(gòu)性問題凸顯，潛在的風(fēng)險進(jìn)一步增加，對地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成一定影響。如何防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，已成為新時期改革和發(fā)展的重要議題。

一、債務(wù)現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析

1.政府性債務(wù)規(guī)模。2010-2012年，全區(qū)政府性債務(wù)總量由2841.70億元增加到4077.74億元，增長17.79%。其中，直接債務(wù)從1978.30億元增到3070.26億元，增長24.58%；或有債務(wù)從863.40億元增到1007.48億元，增長8.02%。直接債務(wù)增速高于或有債務(wù)16.56個百分點。債務(wù)總量增速比同期GDP和社會各項貸款余額增速分別高3.15和0.42個百分點。

2.政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)。從債務(wù)構(gòu)成看，2010-2012年，全區(qū)政府直接負(fù)債占全部負(fù)債比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68個百分點?；蛴胸?fù)債占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68個百分點，直接債務(wù)比例提高，或有債務(wù)比例下降；從行政層級看，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)總量分別為636.42億元、1537.52億元、2287.50億元、80.63億元，占比分別為14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗縣本級債務(wù)占比最高；從舉債主體看，政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位債務(wù)總量占比較大，分別為47.78%、21.89%、19.72%，其他融資主體占比10.60%。政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位直接債務(wù)占比分別為44.98%、25.89%、21.81%，其他融資主體共計占比為7.32%；從償還期限看， 2013年7—12月到期、2018年及以后到期的債務(wù)分別為1758.41億元、1001.28億元，分別占到期償還債務(wù)的38.71%和22.04%，合計占比為60.75%，2014-2017年到期債務(wù)合計1782.38億元，占比為39.24%。

（二）存在的主要問題

1.管理體制亟待完善。債務(wù)管理制度建設(shè)緩慢，輕管理重舉債，輕效益重融資現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督檢查和查處力度不強(qiáng)。債務(wù)預(yù)算編制機(jī)制不健全，一部分盟市、旗縣至今沒有建立債務(wù)預(yù)算編制機(jī)制。

2.累積風(fēng)險逐年遞增。政府性融資平臺種類繁多，融資管理不規(guī)范，融資成本較高，融資效益較低，資金利用率低，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2013年全區(qū)共有融資平臺公司135家，有127家負(fù)有830億元政府性債務(wù)，其中，40家虧損、47家利潤為零、32家注冊資本金不到位或抽逃資本達(dá)54億元。資金閑置0.5-1年的有26億元，資金閑置1-2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元。閑置期間需累計支付利息3.4億元。

3.償還債務(wù)壓力較大。政府及其部門和融資平臺公司借債合計占全部債務(wù)總量的69.68%，且短期償債壓力較大，2014-2017年償還的債務(wù)占全部債務(wù)的39.24%。債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡，市縣政府負(fù)債壓力大，2013年盟市和旗縣政府負(fù)債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計84.21%。隨著企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)等“快餐融資”增多，融資成本大幅增加，政府償債能力與償付義務(wù)間的期限錯配程度加劇，債務(wù)化解難度加大。

4.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型受到?jīng)_擊。政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大加重了政府財政負(fù)擔(dān)，擠占了收入再分配空間，居民收入占GDP比重持續(xù)下降，居民消費(fèi)水平提振緩慢，投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長拉動乏力，經(jīng)濟(jì)增長由粗放向集約轉(zhuǎn)變延緩，經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力不足。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價

（一）總體債務(wù)風(fēng)險相對可控

2010-2013年全區(qū)政府直接債務(wù)占比由69.62%上升至74.68%，或有負(fù)債占比下降至25.32%，這表明地方政府規(guī)范性債務(wù)融資比例進(jìn)一步提高，政府負(fù)有償還義務(wù)的償債責(zé)任進(jìn)一步增大。2010-2013年政府債務(wù)率分別為24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的國際警戒標(biāo)準(zhǔn)。2013年全口徑政府總債務(wù)率為77.18%，低于100%國際警戒標(biāo)準(zhǔn)?？傮w看來，當(dāng)前政府性債務(wù)在地方政府財力可承受范圍之內(nèi)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度相適應(yīng)，政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地區(qū)債務(wù)償還壓力較大，債務(wù)率、當(dāng)期償還率較高。截至2013年，鄂爾多斯市債務(wù)率為148.7%，超100%警戒線水平48.7個百分點，有18個旗縣（市區(qū)）債務(wù)率超過100%，包頭市東河區(qū)為199%，超警戒線水平99個百分點，償債率超過20%的僅包頭市和19個旗縣。

（二）債務(wù)償還能力相對較強(qiáng)

1.經(jīng)濟(jì)增長潛力巨大。隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)深入轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)升級換代步伐加快，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，投資結(jié)構(gòu)也深入調(diào)整，投資可持續(xù)性增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)潛在增長引擎動力十足。盡管2013年我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長放緩，但投資對GDP貢獻(xiàn)為0.18，投資對GDP彈性為0.55，投資拉動經(jīng)濟(jì)增長依然強(qiáng)勁。

2.財政抗風(fēng)險能力較強(qiáng)。政府性債務(wù)償還主要依賴政府財政收入，財政實力是衡量政府償債能力主要指標(biāo)。2000-2013年，全區(qū)地方財政總收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6個百分點。地方財政總收入、財政總支出和轉(zhuǎn)移支付收入年均遞增25.49%、20.81%和27.39%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。財政收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和財政經(jīng)濟(jì)實力逐步增強(qiáng)進(jìn)一步提高了地方政府抗御風(fēng)險能力。

3.財政赤字依存度較低。2000-2013年，全區(qū)財政赤字規(guī)模由188.14億元增至1964.60億元，年均遞增18.24%，遠(yuǎn)低于同期GDP、財政收支和轉(zhuǎn)移支付增速。赤字率大體維持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，財政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財政自給度由0.42提高到0.72，財政自給能力提高和財政收入質(zhì)量改進(jìn)增強(qiáng)了風(fēng)險緩釋能力。endprint

4.逾期債務(wù)發(fā)生概率較低。截至2012 年底，全區(qū)政府直接負(fù)債逾期率為3.66%，顯性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債逾期率分別為1.98%、28.31%。以烏審旗為例，2012年全年償還各類債務(wù)12.7億元，完成年度化債任務(wù)的102%。政府逾期債務(wù)率較低側(cè)面反映了地方政府信用風(fēng)險處于可控范圍。

（三）風(fēng)險傳染能力相對較弱

我區(qū)政府性債務(wù)融資主要對象是市縣兩級政府及其融資平臺公司，借款資金來源主要是銀行貸款，風(fēng)險控制對象和渠道較為集中，對財政、金融以及地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)傳染力度較小，不易引發(fā)財政支付危機(jī)和銀行信貸危機(jī)。隨著自治區(qū)深入實施“8337”發(fā)展思路，大力推進(jìn)“五大基地”建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)中向好，債務(wù)風(fēng)險消納能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險措施

（一）建立政府債務(wù)定期公開制度

一是建立政府債務(wù)定期公開制度和信息披露制度，按季度、半年、年度對政府性債務(wù)進(jìn)行披露，及時向社會公開，加強(qiáng)政府債務(wù)定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控；二是建立信息公開、陽光運(yùn)作、社會監(jiān)督三位一體的債務(wù)管理制度，加大銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)督力度，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)勸和融資引導(dǎo)，重點對資本流動狀況進(jìn)行評價和監(jiān)控，防止資金鏈斷裂引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

（二）抓住政府性債務(wù)融資管理頭寸

一是實行舉債歸口管理，加大對政府融資集中統(tǒng)管力度，指定專門機(jī)構(gòu)對政府舉債進(jìn)行論證、許可和統(tǒng)管，嚴(yán)令制止政府違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請，嚴(yán)把舉債融資審批關(guān)口，抓好債務(wù)管理頭寸；二是對赤字和發(fā)債實行硬約束，將舉債融資納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍，把政府負(fù)債作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職和考核的重要依據(jù)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

（三）推行全口徑政府預(yù)算管理

一是將政府性債務(wù)收支納入財政預(yù)算管理，建立償債準(zhǔn)備金制度，財政每年安排資金注入償債準(zhǔn)備金，用于償還政府直接債務(wù)，從專項支出中提取一定比例資金償還或有負(fù)債；二是完善全口徑預(yù)算管理，健全赤字預(yù)算和債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制，探索建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況；三是建立政府債務(wù)融資專戶，將政府債務(wù)資金全部納入專戶管理，借用分離，集中支付。各融資單位實行“專戶管理、獨立核算”，確保?？顚Ｓ煤蛡鶆?wù)資金使用安全高效。

（四）構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

一是建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制，對各類債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，防止發(fā)生償債危機(jī)和信用危機(jī)；二是加強(qiáng)在建項目流動性風(fēng)險評估，重點對大型在建項目后續(xù)融資進(jìn)行風(fēng)險評估，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程；三是建立政府融資平臺授信評級機(jī)制，開展政府信用風(fēng)險評級，把信用評級與融資計劃審批結(jié)合起來。

（五）創(chuàng)新政府債務(wù)融資管理模式

一是創(chuàng)新政府融資模式，推行市政債券發(fā)行試點。采用PPP、BOT、TOT等項目融資模式，推進(jìn)特許經(jīng)營權(quán)制度建設(shè)，吸引私人資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開民間資本準(zhǔn)入，減輕地方政府舉債建設(shè)壓力；二是創(chuàng)新項目投資決策機(jī)制，做好舉債項目論證，按工程竣工決算和工程財務(wù)結(jié)算要求加強(qiáng)項目資金監(jiān)管；三是借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，推行政府市場化購買試點，按照市場經(jīng)濟(jì)等價交換規(guī)則，對私人承建的公益項目和基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行一次性政府購買，實現(xiàn)政府與市場分離，融資和建設(shè)分離，建設(shè)與管理分離。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint