對(duì)推進(jìn)內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化的思考

張秀橋

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程。這一過(guò)程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展過(guò)程。所謂新型城鎮(zhèn)化，就是通過(guò)穩(wěn)步發(fā)展特大城市與大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》的“新”主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：（一）強(qiáng)調(diào)以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以這主要是針對(duì)目前阻礙人的正常流動(dòng)的體制機(jī)制而言的；（二）強(qiáng)調(diào)四化同步，通過(guò)新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，這主要是針對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)城后能夠留得住而言的；（三）強(qiáng)調(diào)優(yōu)化布局，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這主要針對(duì)目前城鎮(zhèn)發(fā)展形式粗放、攤大餅式方式而言的；（四）強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明，把生態(tài)理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約、集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)模式，這主要是針對(duì)目前破壞生態(tài)、不注重人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)象而言的；（五）強(qiáng)調(diào)文化傳承，彰顯城市的特色和個(gè)性，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，這主要是針對(duì)目前千城一面、沒(méi)有特色等城市病等問(wèn)題而言的；（六）強(qiáng)調(diào)制度改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制。正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。這主要是針對(duì)目前政府造城運(yùn)動(dòng)、違背客觀規(guī)律等問(wèn)題而言的。

一、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化水平與全國(guó)的比較

改革開放以來(lái)，內(nèi)蒙古同全國(guó)一樣，城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加快，形成了大中小城市20個(gè)、建制鎮(zhèn)491個(gè)，城鎮(zhèn)化水平與全國(guó)平均水平大體相當(dāng)，部分指標(biāo)略高于全國(guó)平均水平。

（一）城鎮(zhèn)化率。從2012年常住人口城鎮(zhèn)化率看，全國(guó)為53.7%，內(nèi)蒙古為57.7%；從戶籍人口城鎮(zhèn)化率看，全國(guó)為36%，內(nèi)蒙古為41.2%。兩項(xiàng)指標(biāo)均略高于全國(guó)平均水平，可能與內(nèi)蒙古人口基數(shù)小、空間分布密度小，行政事業(yè)人員、科技人員占比較高，還存在150多萬(wàn)礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)城鎮(zhèn)戶籍職工等因素有關(guān)。

（二）城市數(shù)量。從城市數(shù)量看，全國(guó)為658個(gè)，內(nèi)蒙古為20個(gè)。全國(guó)平均每205.8萬(wàn)人擁有1座城市，內(nèi)蒙古每124.5萬(wàn)人擁有1座城市，全國(guó)平均每1.46萬(wàn)平方公里擁有1座城市，內(nèi)蒙古每5.92萬(wàn)平方公里擁有1座城市，反映了內(nèi)蒙古人口稀少、城市稀疏、集聚程度較高的特點(diǎn)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施。全國(guó)人均道路、供水普及率、用氣普及率、城鎮(zhèn)污水處理率、人均居住面積分別為14.4m2、97.2%、93.2%、87.7%、32.9 m2，內(nèi)蒙古分別為17.9 m2、90.9%、76.3%、83.6%、34.3 m2。除人均指標(biāo)外，其它基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)偏低，在衡量城市基礎(chǔ)設(shè)施10項(xiàng)指標(biāo)中，內(nèi)蒙古有6個(gè)列全國(guó)20位之后，反映了內(nèi)蒙古城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后的現(xiàn)狀。

（四）存在問(wèn)題。國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在6個(gè)問(wèn)題，即：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、城市管理服務(wù)水平不高、城市建設(shè)缺乏特色、體制不健全等，這些問(wèn)題在內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也都有存在。除此之外，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化還有其獨(dú)特的問(wèn)題：（1）地域特點(diǎn)。內(nèi)蒙古東西狹長(zhǎng)，首府呼和浩特難以形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中心，東部5盟市就近融入東北經(jīng)濟(jì)中心，西部烏海、阿拉善盟及鄂爾多斯西南部接收寧夏銀川市輻射，城鎮(zhèn)化格局呈現(xiàn)一核、多板塊特點(diǎn)。（2）人口密度較小。內(nèi)蒙古人口密度僅相當(dāng)于全國(guó)的15%，人口基數(shù)較小，大量農(nóng)牧民需依賴土地、草場(chǎng)生活，人口遷移半徑較小，對(duì)城鎮(zhèn)聚集人口產(chǎn)生一定的影響。由于人口密度小，政府規(guī)劃建設(shè)新城鎮(zhèn)集聚人口的速度較慢，形成空城、鬼城現(xiàn)象。（3）缺乏城鎮(zhèn)特色。許多古跡受戰(zhàn)火影響，留存遺跡很少，文字記載缺乏。經(jīng)過(guò)近年來(lái)大規(guī)模城市化改造，古城特色基本消失。新建城鎮(zhèn)多數(shù)沿交通線、旅游點(diǎn)、口岸等經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)建設(shè)，未能充分結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋臍v史，造成我區(qū)大部分城鎮(zhèn)特色缺失。

二、內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化中需注意的問(wèn)題

（一）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化

“十五”以來(lái)，內(nèi)蒙古加快了工業(yè)化進(jìn)程，現(xiàn)處于工業(yè)化后期。以往工業(yè)發(fā)展以迅速做大產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，沒(méi)有與推進(jìn)城鎮(zhèn)化一并考慮，造成產(chǎn)城分離，當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)不足與勞動(dòng)力供給不足的矛盾并存，勞動(dòng)力長(zhǎng)期穩(wěn)定供給與工人流動(dòng)性較大矛盾并存，區(qū)外勞動(dòng)力在自治區(qū)大量就業(yè)，更加劇了融入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的困難。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，靠主觀意志造城，大量人員無(wú)法穩(wěn)定就業(yè)，難免出現(xiàn)“空城”、“鬼城”。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃將強(qiáng)化城市就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐作為單獨(dú)一章，從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)創(chuàng)新能力、營(yíng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面明確了政策取向。針對(duì)內(nèi)蒙古實(shí)際，在產(chǎn)城融合方面，應(yīng)做好以下工作：（1）產(chǎn)城一體化，以業(yè)養(yǎng)人。自治區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中，出于交通、環(huán)保及城市布局等方面考慮，要求項(xiàng)目“近城不入城”，員工生活與工作地點(diǎn)相距較遠(yuǎn)。因此應(yīng)將產(chǎn)城一體化作為新型城鎮(zhèn)化突破口，在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)基地時(shí)，除了在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進(jìn)行規(guī)劃外，與員工生活密切相關(guān)的公共設(shè)施應(yīng)一并規(guī)劃統(tǒng)籌，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。開發(fā)區(qū)不僅要成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，同時(shí)要成為人口集聚區(qū)。按照方便生活、協(xié)同發(fā)展原則，完善開發(fā)區(qū)人居環(huán)境，使之成為產(chǎn)業(yè)與城市共同發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。（2）大力發(fā)展能源、冶金、新材料、云計(jì)算等具有內(nèi)蒙古特色的產(chǎn)業(yè)，形成上下游產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，利用內(nèi)蒙古地廣人稀優(yōu)勢(shì)，積極承接能源、航空航天等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尤其是要充分抓住京津冀一體化機(jī)遇，吸引北京市制造業(yè)向內(nèi)蒙古環(huán)交通線轉(zhuǎn)移，在烏蘭察布、赤峰等地建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，同步規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）各級(jí)政府要對(duì)產(chǎn)城一體化項(xiàng)目給予支持，在道路、供水、供氣、供電等公共設(shè)施建設(shè)中給予支持，并對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

（二）加強(qiáng)體制機(jī)制一體化設(shè)計(jì)

目前，制約農(nóng)牧民進(jìn)城的主要問(wèn)題包括戶口、住房、子學(xué)上學(xué)、就地高考、社保等，在戶口方面，除呼包兩個(gè)特大城市外，其它城市、建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移障礙較少，這次自治區(qū)《意見》以穩(wěn)定居所為唯一條件，沒(méi)有附加穩(wěn)定職業(yè)條件，并放開了所有大中小城市和小城鎮(zhèn)。在住房方面，部分城市有購(gòu)房戶籍限制，小城市、小城鎮(zhèn)沒(méi)有限制，農(nóng)民工沒(méi)有享受保障房待遇。在子女入學(xué)方面，仍有一些受限制，有的還需交納借讀費(fèi)。在升學(xué)考試方面，尚未放開就地考試限制。在社保方面，尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)間差距很大。以上問(wèn)題，除戶籍在《意見》中有突破外，其它都是原則性的。

在體制構(gòu)建上，從分割向一體轉(zhuǎn)變。相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化行政分割、城鄉(xiāng)隔離、城際封閉等問(wèn)題，要以一定的空間地域?yàn)椤盎住?，把大中小城市和小城?zhèn)與鄰近鄉(xiāng)村，作為開放有序、功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)、具有同一發(fā)展基礎(chǔ)的共生系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市的高級(jí)演化形態(tài)和最優(yōu)空間填充，改變城鄉(xiāng)二元體制，推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)、城際一體化發(fā)展。在政策一體化設(shè)計(jì)上，要把產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)及其居民作為一個(gè)整體，把城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)等作為一個(gè)體系，通盤考慮、綜合設(shè)計(jì)，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供保障。在空間一體化布局上，要按照主體功能區(qū)劃分，打破行政界限，將城市的內(nèi)涵擴(kuò)展到鄰近鄉(xiāng)村，把廣闊的鄉(xiāng)村作為城鎮(zhèn)化的“底板”統(tǒng)籌兼顧，保持各自特色，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。在產(chǎn)業(yè)一體化上，要將城與鄉(xiāng)打造成相互支持和依存的物質(zhì)能量交換系統(tǒng)，順應(yīng)資源全球配置、產(chǎn)業(yè)梯度配置，注重比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、大中小城市和小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)鏈、資金鏈上競(jìng)爭(zhēng)合作、分工協(xié)同，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、結(jié)構(gòu)升級(jí)。在市場(chǎng)一體化建設(shè)上，要加快統(tǒng)一的信用體系、市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量互認(rèn)等制度建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、資本和人力資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，構(gòu)建開放、規(guī)范、有序的市場(chǎng)體系。

（三）有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)人口市民化

按照自治區(qū)確定的一核（呼包鄂城市群核心區(qū)）、三群（赤通錫、呼興、烏海及周邊城鎮(zhèn)核心區(qū)）、多中心發(fā)展布局，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)聚集，實(shí)現(xiàn)到2020年，全區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到53%、（平均年增46.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)28萬(wàn)人，吸收農(nóng)牧民進(jìn)城19萬(wàn)人，平均每個(gè)盟市1.58萬(wàn)人），常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%。

對(duì)特大城市、大城市、中小城市和建制鎮(zhèn)聚集人口情況進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別不同情況分別制定人口轉(zhuǎn)移政策。除對(duì)特大城市進(jìn)行適度控制外，以具有穩(wěn)定住所為唯一條件，放開其它城鎮(zhèn)落戶限制。放開中小城市、小城鎮(zhèn)戶籍限制，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)牧民有序轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。鑒于土地、草場(chǎng)仍是農(nóng)牧民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)落戶后農(nóng)牧民，可繼續(xù)保留承包地和草場(chǎng)，以解除其后顧之憂。在城鎮(zhèn)化布局上，針對(duì)內(nèi)蒙古地廣人稀的實(shí)際，許多地方不適宜人居，基礎(chǔ)設(shè)施落后等情況，應(yīng)以現(xiàn)存城區(qū)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)牧民向此聚集，使其發(fā)展壯大，不宜再鋪新攤子。

（四）建設(shè)完善的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

良好基礎(chǔ)設(shè)施是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，也是吸引農(nóng)牧民進(jìn)城的保障。要以現(xiàn)有城鎮(zhèn)為依托，以政府財(cái)政投入為主體，建設(shè)功能完善的基礎(chǔ)設(shè)施，盡快縮短我區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與全國(guó)平均水平的差距。一是按照城鎮(zhèn)功能定位，加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口聚集和服務(wù)的支撐能力。二是建設(shè)高效綜合交通體系，適應(yīng)我區(qū)地域廣闊、居住分散的特點(diǎn)，形成便捷快速的立體交通網(wǎng)絡(luò)。三是適應(yīng)信息社會(huì)要求，完善信息傳輸網(wǎng)絡(luò)。四是加強(qiáng)油氣、電網(wǎng)、管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市生活的舒適化。

（五）推動(dòng)農(nóng)牧民就近城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化會(huì)議提出新型城鎮(zhèn)化要望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，除了強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)特色外，另一層含義就是就近城鎮(zhèn)化。從自治區(qū)來(lái)說(shuō)，一是土地、草場(chǎng)是農(nóng)牧民生存的基礎(chǔ)，讓其遠(yuǎn)離故土到城市生活，無(wú)法從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，基本生活沒(méi)有來(lái)源；二是并不是所有農(nóng)牧民都愿意來(lái)大城市生活，對(duì)于年齡較大、缺乏就業(yè)技能的人群，離開祖輩生衍繁息的環(huán)境，在心理上可能會(huì)產(chǎn)生不適應(yīng)的問(wèn)題；三是我區(qū)擁有150萬(wàn)林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)職工，這個(gè)群體具有城鎮(zhèn)戶口，有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)支撐，最適合就地城鎮(zhèn)化。

就近城鎮(zhèn)化應(yīng)成為我區(qū)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)，一方面，完善的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，吸引農(nóng)牧民在小城鎮(zhèn)居住，年輕人在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，中老年人可兼顧農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，保持了對(duì)故鄉(xiāng)的記憶、產(chǎn)業(yè)和人際關(guān)系的連續(xù)性；另一方面，又對(duì)緩解大中城市的壓力起到分流作用。要以林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)為重點(diǎn)，通過(guò)政策扶持和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)現(xiàn)150萬(wàn)職工就地城鎮(zhèn)化。要完善建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民就近城鎮(zhèn)化。

責(zé)任編輯：楊再梅