加快轉(zhuǎn)變政府職能 服務(wù)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生（二）

朱曉俊+趙秀清+康磊+閆瑞芳

一、政府在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生中肩負著重大責任

政府職能是政府在特定的社會歷史條件下依法所承擔的職責和發(fā)揮的功能，是一個歷史范疇，政府的職能不是一成不變的，它隨著社會歷史條件的變化而變化。

在市場經(jīng)濟條件下，政府具有雙重身份，它既是市場主體，又是行政主體。政府作為行政主體，主要表現(xiàn)在：第一，政府征稅、提供公共產(chǎn)品，形成政府與公民之間、政府與企業(yè)、政府與非政府組織之間的交易。第二，政府是制度的供給者。政府需要建立和完善一套包括政府部門、法庭和監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的基本制度框架，以法律的形式界定政府、企業(yè)、社會和公民個人之間的關(guān)系，保證法律、合同、契約等的執(zhí)行，包括個人之間、個人與國家之間、個人與企業(yè)之間、政府與社會之間的合同和契約。第三，政府是微觀規(guī)制者和宏觀調(diào)控者。政府通過微觀規(guī)制對市場主體的行為進行事前約束，以保證市場規(guī)則得到遵守，市場秩序得到維持，市場交易得以進行，交易費用和社會福利得以減少。政府通過制定宏觀經(jīng)濟政策進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

伴隨著我國經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，在帶來巨大活力的同時，也給政府管理帶來諸多新情況新問題。比如，市場機制作用范圍擴大，政府與市場的相互關(guān)系更加復雜；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務(wù)需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；社會流動性增強，流動人口規(guī)模擴大；互聯(lián)網(wǎng)迅速普及，信息傳播更加快捷；公共環(huán)境意識增強，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件增多，等等。

多年來，我區(qū)一直致力于轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生，但收效甚微。特別是從經(jīng)濟發(fā)展看，我區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊荒苓m應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的需要。一是政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟主體的干預仍然較多，公共服務(wù)供給仍然不足，市場監(jiān)管和社會管理仍然相對薄弱，這是我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式粗放的深層次原因。二是資源和要素價格形成機制不完善，刺激了對資源和要素的過度消耗；三是政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變，多數(shù)地方依然是政府主導經(jīng)濟增長方式；四是政府政績考核體系仍以片面追求GDP量的擴張為主，導致一些地方片面追求經(jīng)濟增長速度和當前利益，忽視資源環(huán)境成本和長遠利益，忽視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。

新形勢下，推動我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展從主要依靠要素投入和規(guī)模擴張為主，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動和提高效率為主，政府需要進一步轉(zhuǎn)變職能，為市場主體充分發(fā)揮作用騰出空間，以增強全社會的創(chuàng)新活力。只有全面正確履行政府職能，把該放的權(quán)力放開、放到位，把應(yīng)該由市場承擔的職能交給市場，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，切實用好“看得見的手”，充分用足“看不見的手”，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善。只有按照黨的十八屆三中全會提出的正確把握“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)”五位一體的原則，才能更好地在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生發(fā)揮作用。

二、轉(zhuǎn)變政府職能要處理好三大關(guān)系

政府要在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生過程中有效行使職能，做到“既不越位，也不缺位”，在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生中有更大作為，必須處理好以下三個關(guān)系：

（一）政府和市場的關(guān)系

處理好政府與市場的關(guān)系是解決改革過程中產(chǎn)生疑難問題的核心。黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局思路，就是要使經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制、文化體制以及生態(tài)體制五個方面改革的協(xié)同推進。而“一體”不僅僅指的是這五方面的改革是緊密聯(lián)系在一起的，還包括了這五方面的改革都要求解決好政府越位、缺位、錯位的政府失靈和市場失靈的問題，也就是政府與市場的關(guān)系問題。把政府與市場的關(guān)系處理好了，經(jīng)濟體制就理順了，其他社會、文化、生態(tài)問題也都迎刃而解。

目前，我區(qū)的政府與市場關(guān)系尚未理順，政府“越位”、“缺位”現(xiàn)象依然存在。政府及有關(guān)部門仍然管了不少不該管也管不好的事，行政審批事項仍然較多。政府以不當方式直接干預資源配置，如以低地價供地、稅收減免、財政補貼等方式招商引資等，也扭曲要素價格、干擾市場機制作用，誤導資源配置。由于我區(qū)的一些行政審批與技術(shù)審查沒有完全分離，有的行政審批部門將本該由市場或中介組織承擔的建筑方案審查、施工圖設(shè)計審查以及專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當作審批事項，既做了一些政府部門不該管的事，也限制了市場主體作用的發(fā)揮，影響了行政審批效率的提高。又如，國家明確煤炭資源稅改革方向主要是改變征收方式，由過去的從量計征，改為從價計征。由于自治區(qū)煤炭資源稅改革遲遲沒有推進，從2005年至今，無論煤價漲跌，資源稅稅率固定不動，資源稅征收僅占噸煤銷售價格的0.65%—1%，沒有有效發(fā)揮調(diào)節(jié)資源級差收入的功能。在市場監(jiān)管方面，政府監(jiān)管不到位的現(xiàn)象比較普遍。市場監(jiān)管的重點在基層，但是目前我區(qū)基層監(jiān)管力量嚴重不足，而且多處于無編制、無身份、無待遇的尷尬境地。尤其是在人口規(guī)模急劇增長、管轄區(qū)域龐大的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，小作坊、小餐館、小賣店眾多，有限的執(zhí)法力量難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。

促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既要重視發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，又要發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用。關(guān)鍵是在實際工作中要把兩者結(jié)合好，還需要結(jié)合具體發(fā)展階段和發(fā)展領(lǐng)域有所側(cè)重。凡是市場能做的，應(yīng)該放手讓市場去做。真正發(fā)揮市場經(jīng)濟在資源配置中的決定性作用。但市場經(jīng)濟不是萬能的，市場機制還存在許多缺陷，需要政府進行宏觀干預。但必須明確，政府的宏觀干預不是取代企業(yè)的職能——生產(chǎn)與經(jīng)營，也不是取代市場的功能——配置資源，而是為企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營提供一個良好的環(huán)境，彌補市場的缺陷。政府不能過多地干預企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動，政策的制定者和監(jiān)督者要和企業(yè)在外部結(jié)合，而不能同企業(yè)一起競爭、分享利益，企業(yè)再也不能依靠政府的保護和各種優(yōu)惠政策過日子。政府扮演的是立法者、調(diào)控者、生產(chǎn)者、消費者、保障者和再分配者的角色。

（二）政府投資與民間投資的關(guān)系

在當前我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控中，政府投資雖然仍有發(fā)揮作用的空間，但受制于財政收入增速放緩和控制政府負債規(guī)模，民間投資受經(jīng)濟下行趨勢影響，投資擴張意愿降低，加之要素成本優(yōu)勢下降、政府引導作用不足，民間投資發(fā)展仍存障礙。然而，政府投資與民間投資并非此消彼長、截然對立，把握好政府投資和民間投資的關(guān)系，發(fā)揮政府投資優(yōu)勢促進民間投資，對保持我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。

近年來，為應(yīng)對國際金融危機沖擊造成的經(jīng)濟下滑趨勢，政府增加投資以擴大國內(nèi)需求，這是完全必要的。在經(jīng)濟企穩(wěn)向好之后，政府投資力度可以做適當調(diào)整，要更多地考慮促進民間投資，以激發(fā)經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力和活力。2000-2012年，我區(qū)民間投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重由36.1%提高到61.4%，成為全社會固定資產(chǎn)投資的重要主體。盡管我區(qū)民間投資在一定程度上獲得了發(fā)展，但制約民間投資的體制性、機制性問題依然突出，各種“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”在事實上阻礙了民間資本進入的積極性，一些領(lǐng)域民間資本進入甚至越來越難，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現(xiàn)象。以工業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域為例，為了控制產(chǎn)能過剩，強化節(jié)能減排，近些年這些產(chǎn)業(yè)政策門檻呈現(xiàn)越來越高的趨勢，即規(guī)模、技術(shù)、資金“三高門檻”。如投資進入光伏電站項目，產(chǎn)能100兆瓦的一般規(guī)模企業(yè)，僅啟動資金就約需1億元以上；1臺60萬千瓦火電機組投資規(guī)模約在50-60億元以上。此外，除投資規(guī)模較大，由于大部工業(yè)設(shè)備資產(chǎn)專用性很強，相應(yīng)的轉(zhuǎn)置成本很高，企業(yè)一旦進入，想要退出或轉(zhuǎn)產(chǎn)就會面臨很大的投資損失風險。工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中存在的較高的規(guī)模、技術(shù)、環(huán)保、投入門檻雖然不是專門針對非公經(jīng)濟設(shè)立的，但由于非公經(jīng)濟本身資金實力弱、人才技術(shù)缺乏、社會資源整合能力差的特點，其跨越工業(yè)領(lǐng)域的進入門檻確實存在著能力不強、進入后競爭能力較低等問題。

2010年，國務(wù)院制定了鼓勵和促進民間投資健康發(fā)展的政策措施，自治區(qū)也相應(yīng)出臺了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的實施意見》，進一步明確界定政府投資范圍，解決了民間投資準入難問題。只要是不涉及禁止類、限制類的社會投資，由投資主體根據(jù)政府出臺的各類規(guī)劃、標準進行自我調(diào)節(jié)，政府不再進行審批其可行性研究報告，不再開展具體的招投標活動，但應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)加大后期監(jiān)管力度，對違法違規(guī)行為及時處罰。盡管在傳統(tǒng)能源、金融等領(lǐng)域，民營企業(yè)在資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗上與國有企業(yè)暫時無法相比，但在節(jié)能減排、智能電網(wǎng)、低碳環(huán)保等一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，民間資本將和國有資本處于同一起跑線，更容易公平競爭。在保障性住房等國家鼓勵投資的領(lǐng)域，民間資本也有很大的發(fā)展空間。2013年，國務(wù)院推出了一系列政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、信息消費、健康醫(yī)療、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等，為我區(qū)民間資本提供了新的契機。同時，根據(jù)自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展特點，引導民間資本投向服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，特別是著力推動二、三產(chǎn)業(yè)融合，鼓勵投向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，不斷增強我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

（三）經(jīng)濟發(fā)展與社會民生的關(guān)系

保障和改善民生既是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的強大動力；既是拉動消費最有效的手段，也是實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。

目前，我區(qū)城鄉(xiāng)居民最直接的感受是GDP的增長明顯快于人民群眾的收入增長速度，主要問題在于內(nèi)蒙古生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式，包括投入和產(chǎn)出的效果不同步，增長方式依靠投資拉動GDP增長。2010年、2011年公布的全國各省、區(qū)、市GDP含金量排名中，經(jīng)濟快速發(fā)展的內(nèi)蒙古均排在最后，內(nèi)蒙古GDP增速連續(xù)8年第一，但GDP含金量連續(xù)兩年倒數(shù)第一。2012年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當于全國平均水平的94.2%，農(nóng)牧民人均純收入相當于全國平均水平的96%。我區(qū)在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)長期處于總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的狀態(tài)。人民群眾反響強烈的“看病難、看病貴”、“學費高”等現(xiàn)象反映了政府在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域提供的服務(wù)不足，導致我區(qū)城鎮(zhèn)居民用于醫(yī)療、住房、交通通信方面的預期支出不斷增加，大大強化了居民的儲蓄意愿，導致普通家庭尤其是中低收入家庭削減當前消費開支，影響其他消費領(lǐng)域的支出。

在經(jīng)濟發(fā)展中，要切實處理好經(jīng)濟增長和改善民生的關(guān)系，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，讓城鄉(xiāng)居民過上幸福生活。要更加注重改善民生、加強社會建設(shè)，堅持把公共資源配置更多地向民生領(lǐng)域傾斜，擴大公共服務(wù)，加快社會事業(yè)發(fā)展，讓經(jīng)濟發(fā)展成果惠及全體人民，切實增強經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。一是不斷提高公共財政在民生項目上的投入。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，要逐年提高公共財政在民生領(lǐng)域的投入力度。二是持續(xù)地擴大就業(yè)。就業(yè)，是民生之本。要優(yōu)先發(fā)展擴大和帶動就業(yè)的民生項目。要加強管理和服務(wù)工作，提高弱勢人群在勞動力就業(yè)市場的話語權(quán)，維護其合法權(quán)益。三是穩(wěn)定提高城鄉(xiāng)居民收入。健全企業(yè)工資集體協(xié)商制度和職工工資正常增長機制，切實解決拖欠農(nóng)民工工資問題，不折不扣落實好各項惠農(nóng)惠牧政策，增加農(nóng)牧民工資性和轉(zhuǎn)移性收入，促進城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。四是繼續(xù)加快社會保障體系建設(shè)。深入推進城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，完善社會救助體系、社會福利制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。做好社會保障、社會保險和扶貧工作的銜接配套等工作。（完）

責任編輯：楊再梅