解讀新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

許經(jīng)勇

較之傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，就是充分體現(xiàn)“以人為本”。所以李克強(qiáng)總理的《政府工作報(bào)告》專(zhuān)設(shè)一節(jié)：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！睘榱梭w現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的要求，對(duì)待城鎮(zhèn)化對(duì)象的農(nóng)民所采取的基本政策應(yīng)當(dāng)是：“解放農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、善待農(nóng)民。”所謂“解放農(nóng)民”，就是把剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，鼓勵(lì)他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也鼓勵(lì)他們到城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)；所謂“服務(wù)農(nóng)民”，就是在農(nóng)村逐步建立公共財(cái)政體系，公共服務(wù)體系，為農(nóng)民提供均等化的基本公共服務(wù)；所謂“投資農(nóng)民”，就是增加對(duì)農(nóng)民人力資本投資，提升農(nóng)民的人力資本含量，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，提高農(nóng)民的發(fā)展能力；所謂“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即提高農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，還包括區(qū)域轉(zhuǎn)移，即向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；所謂“減少農(nóng)民”，就是減少農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；所謂“善待農(nóng)民 ”，就是讓進(jìn)城的農(nóng)民與市民一樣，平等分享改革發(fā)展成果，做到機(jī)會(huì)平等，權(quán)利平等，待遇平等。只有這樣做，我們的城鎮(zhèn)化才能健康推進(jìn)，才稱(chēng)得上符合新型城鎮(zhèn)化的要求。

而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化則是把重心放在城區(qū)的空間擴(kuò)張，即建設(shè)新城區(qū)上。這種模式的基本特征是“土地城鎮(zhèn)化”超越于“人口城鎮(zhèn)化”。“土地城鎮(zhèn)化”的體制性條件：從現(xiàn)行土地管理體制看，地方政府可以通過(guò)行政手段，低價(jià)從農(nóng)民那里獲得土地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商；從現(xiàn)行財(cái)政體制上看，地方政府可以獲得出讓土地的所有出讓金，補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金。這種模式有利于增加地方政府的財(cái)政收入。與其相聯(lián)系，這種模式只實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，即“半城鎮(zhèn)化”，卻無(wú)法創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。因?yàn)楹笳咝枰胤秸袚?dān)繁重的責(zé)任和義務(wù)，即必須加大公共財(cái)政投入，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和其他社會(huì)保障。由此可見(jiàn)，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，選擇新型城鎮(zhèn)化較之傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，任務(wù)更加艱巨，責(zé)任更加重大，難度也更加大。

那么，地方政府是否可以回避新型城鎮(zhèn)化，繼續(xù)沿著傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路走下去？不行，我國(guó)是世界上人多地少的國(guó)家，以占世界7%的耕地，養(yǎng)活占世界20%的人口，如此極其有限的可開(kāi)發(fā)土地，不允許再走粗放型的城鎮(zhèn)化道路，否則，就會(huì)嚴(yán)重威脅13億多人口的吃飯問(wèn)題。況且，這種模式背離城鎮(zhèn)化的初衷，即“以人為本”。換句話說(shuō)，這種模式是與科學(xué)發(fā)展觀背道而馳的。再說(shuō)，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的向前推進(jìn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度越來(lái)越大，城鄉(xiāng)差別正在逐步縮小，如果地方政府不能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，人口城鎮(zhèn)化的動(dòng)力和拉力都會(huì)削弱下去。我國(guó)當(dāng)前戶籍制度改革的基本政策是先放開(kāi)小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍限制，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民到小城市和小城鎮(zhèn)落戶。但是，由于小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產(chǎn)業(yè)集聚程度較低，就業(yè)機(jī)會(huì)較少，公共服務(wù)不完善的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民不具吸引力，真正樂(lè)意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不多。反之，大城市和特大城市，不僅產(chǎn)業(yè)集聚程度高，就業(yè)機(jī)會(huì)多，而且公共服務(wù)水平也高，深受農(nóng)民的喜愛(ài)。但是，大城市和特大城市的落戶門(mén)檻很高，限制很?chē)?yán)。于是，一個(gè)奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了，農(nóng)民越喜愛(ài)、越渴望的城市，越難落戶；農(nóng)民越不喜愛(ài)、越不想落戶的城市，卻越容易落戶。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，有待于大大增強(qiáng)小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能和基本公共服務(wù)功能（包括居住功能）。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步指出的是，為了從體制上抑制“土地城鎮(zhèn)化”所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，還必須進(jìn)行與戶籍制度改革相配套的土地制度和財(cái)稅制度改革，特別是其中的征地制度改革。征地制度改革將會(huì)削弱地方政府土地財(cái)政能力，進(jìn)而削弱“土地城鎮(zhèn)化”的動(dòng)力。即將深化的征地制度改革包括：破除城鄉(xiāng)二元土地制度，實(shí)行十七屆三中全會(huì)早就提出來(lái)的農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”；嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，嚴(yán)格限制地方政府行政性征地范圍，不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；城市對(duì)非公益性用地需求，只能通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)加以解決，再也不需要經(jīng)過(guò)地方政府征地這個(gè)環(huán)節(jié)。這些改革措施的推進(jìn)，將使地方政府很難通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)轉(zhuǎn)讓的方式賺取價(jià)差，土地出讓收入明顯下降的局面將會(huì)出現(xiàn)。

2013年12月中旬召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出：“解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來(lái)看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題”。我們應(yīng)當(dāng)“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！?013年12月下旬召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：“到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中，用較大的篇幅論述戶籍制度改革。《政府工作報(bào)告》中提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！薄巴苿?dòng)戶籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！边@就決定了推進(jìn)戶籍制度改革、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，是新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)或首要任務(wù)。其實(shí)，按照中央的總體部署，戶籍制度改革已經(jīng)有了明確的時(shí)間表，即到2020年，中國(guó)要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度的背后是基本公共服務(wù)的懸殊差別。目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利就有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、義務(wù)兵退役安置、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)雀鱾€(gè)方面。戶籍制度演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。這就決定戶籍制度改革必須與基本公共服務(wù)制度改革相匹配，其目標(biāo)是盡快剝離附著在戶籍制度上的福利分配功能。我們熱衷于戶籍制度改革，就必須在基本公共服務(wù)均等化方面多做文章。就像我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所實(shí)行的糧票制度。當(dāng)時(shí)之所以實(shí)行按糧票計(jì)劃供應(yīng)城鎮(zhèn)居民糧食的政策，是為了保證城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)到計(jì)劃供應(yīng)的價(jià)格便宜的糧食。但隨著糧食供求關(guān)系的變化，即由供不應(yīng)求到供求平衡，用糧票購(gòu)買(mǎi)的計(jì)劃供應(yīng)的糧食價(jià)格，和從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)的非計(jì)劃供應(yīng)的糧食價(jià)格趨于一致，糧票就自然而然地消亡了。所以，上世紀(jì)90年代初，人們都說(shuō)是政府取消糧票，這種說(shuō)法不科學(xué)；應(yīng)當(dāng)說(shuō)糧票的功能自動(dòng)消亡了，水到渠成，瓜熟蒂落。如果用糧票供應(yīng)的糧食價(jià)格還顯著低于直接從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)糧食的價(jià)格，糧票的功能就不會(huì)自動(dòng)消亡，在這種情況下，人為取消糧票就會(huì)引起城鎮(zhèn)居民的強(qiáng)烈不滿。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的進(jìn)程，取決于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差別縮小的進(jìn)程，當(dāng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，城鄉(xiāng)二元戶籍制度就自然而然地消亡。

正如李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出的：戶籍制度改革的目標(biāo)是“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明?！倍s小乃至消除農(nóng)民工與市民在基本公共服務(wù)方面的差距，必須支付高昂的公共財(cái)政資源。那么，這部分費(fèi)用該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)、多元化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資等機(jī)制?！蔽阌怪靡?，農(nóng)民工市民化成本，首先應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府，應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型政府，提供基本公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。現(xiàn)在的問(wèn)題是如何在中央政府與地方政府之間，明確各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分和比例。十八屆三中全會(huì)的《決定》明確指出：“部分社會(huì)保障......作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！边@就要求地方政府的財(cái)政預(yù)算，不能像以往那樣只考慮戶籍人口，應(yīng)當(dāng)把沒(méi)有戶籍的那部分農(nóng)民工也考慮在內(nèi)。為此，須要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，以及建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；其次，接納農(nóng)民工就業(yè)的企事業(yè)單位，也要承擔(dān)一部分成本，主要是為農(nóng)民工繳納“三金”，有條件的單位（特別是用工規(guī)模較大的企業(yè)）也應(yīng)考慮為農(nóng)民工提供住房條件或補(bǔ)貼農(nóng)民工購(gòu)租住房。當(dāng)然，進(jìn)城農(nóng)民工也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分成本。農(nóng)民工籌集這部分的一個(gè)重要途徑就是創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民工在農(nóng)村的承包地流轉(zhuǎn)起來(lái)，讓住房和宅基地入市交易。增加進(jìn)城農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)性收入，為其轉(zhuǎn)化為市民、在城鎮(zhèn)安家落戶提供資本積累。

責(zé)任編輯：楊再梅