抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨民主實(shí)踐考察——以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)功能發(fā)揮為視角

徐振光 齊衛(wèi)平

（1.中共閘北區(qū)委黨校，上海 閘北200435；2.華東師范大學(xué)，上海 閔行200241）

抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)實(shí)踐了轟轟烈烈的民主，民主的實(shí)踐是以陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)為主要組織形式和載體的。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期創(chuàng)建的最早、實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)、最為完善的民主政治的主要組織形式，邊區(qū)人民通過(guò)參議會(huì)行使民主權(quán)利，參與國(guó)事管理，它不僅是民意機(jī)關(guān)，而且是邊區(qū)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。邊區(qū)參議會(huì)作為中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建的特色議會(huì)在抗戰(zhàn)期間共召開(kāi)過(guò)兩屆三次會(huì)議，發(fā)揮了重要的歷史作用?？疾炜箲?zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的民主實(shí)踐，不能缺失對(duì)陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)功能發(fā)揮狀況的探討，這對(duì)深化認(rèn)識(shí)抗戰(zhàn)時(shí)期邊區(qū)民主政治建設(shè)，發(fā)展人民民主具有重大的歷史和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、發(fā)揮議決和立法功能，樹(shù)立民主權(quán)威

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為最大限度地吸引各抗日黨派、階級(jí)、階層參加國(guó)家的管理和發(fā)揮他們的作用，中共中央決定在抗日根據(jù)地采取議會(huì)民主制的政權(quán)形式。按照中央的決定，陜甘寧邊區(qū)于1937年下半年經(jīng)過(guò)第一次民主選舉產(chǎn)生了自鄉(xiāng)、區(qū)至縣、邊區(qū)各級(jí)議會(huì)，邊區(qū)議會(huì)制民主初具規(guī)模（1938年11月25日邊區(qū)議會(huì)改名為邊區(qū)參議會(huì)）。不久，毛澤東在一次會(huì)議上明確指出：“邊區(qū)工作要有一個(gè)推動(dòng)，要從邊區(qū)議會(huì)做起，使邊區(qū)能應(yīng)付困難環(huán)境，造成對(duì)外有好的影響。因此邊區(qū)議會(huì)要開(kāi)。國(guó)民黨攻擊我們立異，我們?yōu)閷?shí)行民主制度必須立異，否則不能表示我們的進(jìn)步?！盵1]P103而這個(gè)“立異”主要突出表現(xiàn)在邊區(qū)參議會(huì)的產(chǎn)生方式及其議決、立法及監(jiān)督功能的發(fā)揮上。

與抗戰(zhàn)初期國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)成立的國(guó)民參政會(huì)和各省市參議會(huì)僅是由“遴選”產(chǎn)生的參議員組成，性質(zhì)上只是咨詢(xún)機(jī)關(guān)相比，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生的，成立伊始即賦予了其議決與立法功能，是真正的權(quán)力機(jī)關(guān)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定邊區(qū)參議會(huì)不僅選舉邊區(qū)政府主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)，而且批準(zhǔn)關(guān)于民政財(cái)政建設(shè)教育及地方軍事各項(xiàng)計(jì)劃；通過(guò)邊區(qū)政府所提出的預(yù)算案；決定廢除或征收地方捐稅；決定發(fā)行地方公債；議決邊區(qū)單行法規(guī)；議決邊區(qū)政府主席或政府委員及各廳廳長(zhǎng)提交審議事項(xiàng)；議決邊區(qū)人民及民眾團(tuán)體提交審議事項(xiàng)；決定邊區(qū)應(yīng)興應(yīng)革之重要事項(xiàng)等。組織代議機(jī)關(guān)、建立代議制度是為了通過(guò)它們的有效運(yùn)行使其他各種機(jī)關(guān)組織的地位和權(quán)限合法化，并妥善解決國(guó)家和社會(huì)生活中的各種問(wèn)題。歷屆邊區(qū)參議會(huì)大會(huì)都選舉產(chǎn)生了參議會(huì)正副議長(zhǎng)、各常駐議員、邊區(qū)政府主席和政府委員、邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)，健全了政府和司法機(jī)關(guān)，決定了邊區(qū)發(fā)展的重大事項(xiàng)，監(jiān)督政府執(zhí)行參議會(huì)的決議，從而賦予了陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的合法性，保證了邊區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)的有效運(yùn)行，推動(dòng)了邊區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

邊區(qū)參議會(huì)還部分地行使了省市級(jí)地方機(jī)關(guān)的立法權(quán)，舉凡邊區(qū)的重要法規(guī)諸如政治制度、土地制度、人民權(quán)利、稅收、法制等都有涉及，這在我國(guó)立法史上，是空前的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在邊區(qū)存在的十多年時(shí)間里，制定、認(rèn)可和頒行了64個(gè)類(lèi)別、數(shù)量達(dá)千件以上的法律法規(guī)。[2]這些法律法規(guī)對(duì)維護(hù)邊區(qū)社會(huì)秩序，促進(jìn)民主政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鞏固政權(quán)和保護(hù)人民權(quán)利，保障抗戰(zhàn)的勝利，都發(fā)揮了重大作用。

邊區(qū)參議會(huì)議決權(quán)和立法權(quán)的賦予及其行使體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)和人民主權(quán)原則，與國(guó)統(tǒng)區(qū)的參議會(huì)形成了鮮明的對(duì)比，“邊區(qū)參議會(huì)是邊區(qū)人民的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它不但能集中反映全邊區(qū)各階層人民的要求，而且能將這些要求作成決議，通過(guò)政府見(jiàn)諸實(shí)施?！倍皡⒄?huì)名為‘民意機(jī)關(guān)’，實(shí)際上只是裝潢門(mén)面的一個(gè)咨詢(xún)機(jī)關(guān)，參政會(huì)中的提案，不是‘議而不決’，就是‘決而不行’，沒(méi)有絲毫力量能使政府保證兌現(xiàn)?！盵3]P514陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)權(quán)力真正來(lái)源于全體人民的授予，具有了合法性，而其議決權(quán)和立法權(quán)的行使又使其具有了權(quán)威性，是真正的權(quán)力機(jī)關(guān)。

二、暢通訴求，表達(dá)民意

反映和表達(dá)民意是代議機(jī)構(gòu)的重要職能。一個(gè)優(yōu)良的代議機(jī)構(gòu)由代表了不同利益的不同階層的議員組成，能提供各種有效的溝通表達(dá)渠道，政府藉此能夠充分了解民眾的意愿和利益訴求并形成相應(yīng)的政策，從而調(diào)動(dòng)民眾對(duì)特定政策的支持和贊同。另一方面這些溝通渠道猶如安全閥門(mén)，受委托的民眾通過(guò)它能表達(dá)自己的意見(jiàn)，有效調(diào)和政府與人民之間的矛盾?？箲?zhàn)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)作為最重要的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)通過(guò)多種方式和途徑有效輸入各抗日階層的意見(jiàn)，予以整合形成共識(shí)，輸出政策，較好地發(fā)揮了民意表達(dá)與整合功能，有力地團(tuán)結(jié)了各階層力量一致抗戰(zhàn)。

1.參議員構(gòu)成多元化，增強(qiáng)了參議會(huì)的代表性

1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的 《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》規(guī)定，凡居住邊區(qū)境內(nèi)的人民，只要年滿(mǎn)十八歲，不分階級(jí)、黨派、職業(yè)、男女、宗教、民族、財(cái)產(chǎn)和文化程度的差別，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。選舉范圍的空前擴(kuò)大，保證了當(dāng)選參議員結(jié)構(gòu)的多元化。

在階級(jí)成分上，歷屆參議員都來(lái)自于不同的階級(jí)階層，如在第一屆參議會(huì)上就“不僅有個(gè)人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子的代表，而且還有商人和地主、名流、學(xué)者和自由職業(yè)者，他們?cè)谝黄鹩懻搯?wèn)題，意見(jiàn)非常融洽?！盵3]P184在性別構(gòu)成上，第一屆邊區(qū)參議會(huì)有6位女參議員，第二屆邊區(qū)參議會(huì)則有17位女參議員。在議員的黨派成分上，“第一屆參議會(huì)完全由黨包辦，臨時(shí)請(qǐng)八個(gè)非黨人士來(lái)參加?！盵3]P377以致缺乏廣泛的代表性。1940年3月中央決定在各抗日根據(jù)地建立“三三制”政權(quán)，即在人員分配上，共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。在實(shí)行這一政策后，第二屆參議會(huì)的黨派成分發(fā)生了很大變化，第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)“到會(huì)議員219人，共產(chǎn)黨員123，國(guó)民黨員24，救國(guó)會(huì)派1，居住邊區(qū)的東方民族（日、韓、印度、荷?。┘懊伞⒒?、藏民族代表10，其他非黨人士61。”[3]P377在選出的議會(huì)正副議長(zhǎng)及常駐委員9人中，共產(chǎn)黨人只占3個(gè)，保證了非黨人士在民意機(jī)關(guān)占三分之二。中國(guó)共產(chǎn)黨提出的“三三制”政策是使各界人民都有說(shuō)話(huà)機(jī)會(huì)，都有事做的政策。參議員由起初的幾乎“清一色”共產(chǎn)員成分向多元化的轉(zhuǎn)變使邊區(qū)參議會(huì)具有了廣泛的代表性，極大地利于反映邊區(qū)各階層人民的訴求，提高政權(quán)的民意凝聚力。

2.積極倡導(dǎo)參議員發(fā)言并給予立法保障

議員暢所欲言，充分表達(dá)意見(jiàn)，是參議會(huì)職能正常行使的基礎(chǔ)。在歷屆參議會(huì)大會(huì)上，邊區(qū)政府主席和參議會(huì)議長(zhǎng)都倡導(dǎo)參議員積極發(fā)言，指摘政府工作得失，提出意見(jiàn)和建議，如政府主席林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)上致詞希望各參議員 “盡量反映各個(gè)角落的人民的意見(jiàn)，人民的要求和呼聲。”[3]P240實(shí)行“三三制”后，為讓非黨議員充分表達(dá)意見(jiàn)，毛澤東在第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)上致開(kāi)幕詞即要求“共產(chǎn)黨員必須傾聽(tīng)黨外人士的意見(jiàn)，給別人以說(shuō)話(huà)的機(jī)會(huì)，別人說(shuō)得對(duì)的，我們應(yīng)該歡迎，應(yīng)該跟別人學(xué)習(xí)。別人說(shuō)得不對(duì)，也應(yīng)該讓別人說(shuō)完，然后慢慢加以解釋?！盵4]P809“西北局又反復(fù)的指示參加議會(huì)的黨員要誠(chéng)懇的與非黨人士接近，鼓勵(lì)非黨人士對(duì)各種問(wèn)題多發(fā)表意見(jiàn)”，同時(shí)政府主席林伯渠虛懷若谷，“請(qǐng)求非黨人士盡量批評(píng)”，這“一切這些都使非黨人士大為感動(dòng)”，打消了他們的疑慮，“于是他們?cè)S多意見(jiàn)才敢于吐露出來(lái)?！盵3]P379為促進(jìn)各方意見(jiàn)的充分表達(dá)，《解放日?qǐng)?bào)》還發(fā)表社論，要求在邊區(qū)第二屆第二次大會(huì)上要改變以往 “干部發(fā)言占多數(shù)的偏向”，“不讓小組會(huì)及大會(huì)上的發(fā)言人多數(shù)屬于官方的干部及少數(shù)名流人物，而要使得純百姓議員代表無(wú)話(huà)不說(shuō)無(wú)意見(jiàn)不講?！盵3]P302給予不同成分議員平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)是參議會(huì)民意表達(dá)與整合功能發(fā)揮的基礎(chǔ)與保障。為免除議員發(fā)言的后顧之憂(yōu)，使其暢所欲言，表達(dá)意見(jiàn)，邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《各級(jí)參議會(huì)組織條例》規(guī)定：“各級(jí)參議會(huì)議員在議會(huì)中之言論及決議，對(duì)外不負(fù)責(zé)任?！盵3]P162

3.以提案為載體，實(shí)現(xiàn)民意的表達(dá)與整合

提案是民眾表達(dá)意見(jiàn)，參議會(huì)進(jìn)行民意整合的重要形式和載體。中共和邊區(qū)參議會(huì)對(duì)提案的提出和討論給予了充分的重視。

在提案的提出上，邊區(qū)第一屆參議會(huì)大會(huì)通過(guò)了十二件重要提案。為充分表達(dá)并聚合民眾的意見(jiàn)，在邊區(qū)參議會(huì)第二屆第一次大會(huì)之前，邊區(qū)政府發(fā)出《關(guān)于邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)致各縣信》，要求各縣“搜集人民的意見(jiàn)或提案，整理好交把參議員帶來(lái)”，“每個(gè)議員都必先有準(zhǔn)備，‘心中有數(shù)’，各縣參議會(huì)縣級(jí)分區(qū)級(jí)干部，各政黨、各群眾團(tuán)體要幫助他們做好這些，使邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)得更好?！盵3]P228第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)的 《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定“凡參議員及邊區(qū)之民眾、文化、學(xué)術(shù)各團(tuán)體，均得提出提案于參議會(huì)?！盵3]P301在此要求和號(hào)召下，第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)了四百余件具體的提案，其一著名的提案即為李鼎銘先生提出的“精兵簡(jiǎn)政”案。鑒于該次大會(huì)“提案多而不精”的情況，在第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)召開(kāi)前，中國(guó)共產(chǎn)黨西北局下發(fā)通知，就提案的提出，強(qiáng)調(diào)：“各縣應(yīng)好好準(zhǔn)備提案，擇幾個(gè)中心的提案，收集充分材料（有實(shí)例說(shuō)明），提出具體辦法（不只是原則的）。要能反映多數(shù)的下層意見(jiàn)，要在議員小組或常駐會(huì)上民主討論 （不是黨包辦）。”[3]P388第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)通過(guò)了125件提案，和上一次大會(huì)相比，數(shù)量減少了，但質(zhì)量得到了很大提高。參議會(huì)歷屆提案都關(guān)聯(lián)到邊區(qū)政治、軍事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法律、社會(huì)、民運(yùn)等諸多內(nèi)容，覆蓋面廣，廣泛集中了社會(huì)各階層人士的意見(jiàn)。

在提案的討論上，邊區(qū)參議會(huì)也安排了較充分的時(shí)間予以討論和審議。1941年第二屆一次參議會(huì)會(huì)期共計(jì)16天，其中小組審議提案1天，大會(huì)討論通過(guò)提案3天（財(cái)政、特種、軍事提案1天，經(jīng)濟(jì)建設(shè)提案1天，政法提案1天），約占整個(gè)議程天數(shù)的1/4。1944年第二屆二次大會(huì)共開(kāi)16天，分組審查提案和大會(huì)討論通過(guò)提案共用兩天半。比較充分的時(shí)間保證，能使代表對(duì)每項(xiàng)提案充分發(fā)表意見(jiàn)，最后得出相應(yīng)的結(jié)論，議會(huì)的民意表達(dá)與整合作用能得到充分發(fā)揮。

抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)歷屆參議會(huì)提案一覽表

邊區(qū)參議會(huì)以上述手段和方式實(shí)現(xiàn)了邊區(qū)民眾和議員較充分的高質(zhì)量參與，較好地發(fā)揮了議會(huì)的民意表達(dá)與整合功能，以此為渠道，黨、政府、群眾之間以及群眾的不同之間就邊區(qū)的一些重大問(wèn)題互相交換意見(jiàn)，使中國(guó)共產(chǎn)黨與邊區(qū)政府全面了解各階層人民的意愿，保障了各項(xiàng)政策的有效輸出，增進(jìn)了了解，減少了人民內(nèi)部矛盾，從而增強(qiáng)了邊區(qū)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，改善了邊區(qū)黨、政府機(jī)關(guān)和人民群眾的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了邊區(qū)的安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。民意的充分表達(dá)和廣泛匯集成為中國(guó)共產(chǎn)黨在邊區(qū)執(zhí)政的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

三、監(jiān)督政府，督促政府改進(jìn)工作

監(jiān)督政府是代議機(jī)構(gòu)的重要職能，代議機(jī)關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任敦促其他國(guó)家機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)，保障民意的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)參議會(huì)的監(jiān)督功能有著充分的認(rèn)識(shí)。毛澤東指出：“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無(wú)私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨。”[4]邊區(qū)第一屆參議會(huì)即提出要 “加強(qiáng)邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)的工作，使能經(jīng)常反映民眾意見(jiàn)，密切注視政府工作，對(duì)政府工作盡監(jiān)督指導(dǎo)的作用?！盵3]P139政府主席林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)上則 “希望參議員很坦白的指摘政府工作的缺點(diǎn)?！币?yàn)椤爸挥性谌嗣癖O(jiān)督下政府才能把工作做好?！盵3]P240多年擔(dān)任陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)副議長(zhǎng)的謝覺(jué)哉通俗地說(shuō)：“議會(huì)是人民直接選的，是主人；政府是議會(huì)選的，是傭人。主人對(duì)傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮。”[3]P601941年11月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》明確地賦予了各級(jí)參議會(huì)的監(jiān)督職權(quán)：邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員；督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會(huì)決議之事項(xiàng)；審查政府預(yù)決算等。實(shí)踐中，邊區(qū)參議會(huì)主要通過(guò)以下方式較好地發(fā)揮了監(jiān)督政府的功能。

1.審議政府工作報(bào)告

審議政府工作報(bào)告是邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)督政府工作的一項(xiàng)重要的常規(guī)方式。通過(guò)審議政府工作報(bào)告，邊區(qū)第一屆參議會(huì)大會(huì)在作出的對(duì)邊區(qū)政府工作報(bào)告的決議中較具體地指出了政府工作存在的問(wèn)題，“譬如，邊區(qū)的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)還不夠鞏固”，“民主的工作作風(fēng)還未充分發(fā)揮”，“民眾團(tuán)體的民主生活還不夠，未能充分發(fā)揮其力量”，“由于人力、物力、財(cái)力的限制，經(jīng)濟(jì)、文化各方面的建設(shè)，都還沒(méi)有達(dá)到足以供給抗戰(zhàn)需要的最高度”等。根據(jù)過(guò)去工作的成績(jī)和缺點(diǎn)，邊區(qū)參議會(huì)還特意指出了諸項(xiàng)工作范圍與工作任務(wù)，“以作為邊區(qū)政府今后努力的準(zhǔn)繩”。[3]P137第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)在政府工作報(bào)告決議中指出政府工作“還存在著不少的缺點(diǎn)”，并進(jìn)行了一一列舉。為保證1942年度概算不被突破，參議會(huì)提出了希望政府實(shí)行精兵簡(jiǎn)政主張，加強(qiáng)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，厲行節(jié)約等措施，并同時(shí)決議由常駐議員組織小組委員會(huì)，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)并監(jiān)督政府此項(xiàng)方案的徹底實(shí)行。這次大會(huì)還就政府稅收問(wèn)題指出了存在的缺點(diǎn)和改善的措施。

為加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督，1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次大會(huì)修訂各級(jí)參議會(huì)組織條例，明確規(guī)定了邊區(qū)及縣參議會(huì)常駐委員會(huì)的設(shè)置及其職權(quán)，規(guī)定了常駐會(huì)享有監(jiān)督政府執(zhí)行決議，按期聽(tīng)取政府工作報(bào)告，提出建議與詢(xún)問(wèn)的權(quán)力。常駐會(huì)設(shè)置后，在參議會(huì)大會(huì)閉會(huì)期間較好地行使了對(duì)政府工作的監(jiān)督職能。如謝覺(jué)哉所說(shuō)：“常駐會(huì)和政府的關(guān)系是密切的。政府委員會(huì)開(kāi)會(huì)，能到的常駐會(huì)議員都參加了?！薄罢匾獥l例，都送經(jīng)常駐會(huì)審核同意，以草案頒行，俟本會(huì)大會(huì)正式?jīng)Q定。常駐會(huì)建議及反映人民的意見(jiàn)，政府無(wú)不迅予辦理?！盵3]P445

2.對(duì)政府工作進(jìn)行質(zhì)問(wèn)

質(zhì)問(wèn)是代議機(jī)關(guān)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督制約的一項(xiàng)重要手段，這項(xiàng)工作的開(kāi)展，對(duì)充分反映民意，監(jiān)督政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)公正高效辦事和遏制腐敗都具有重要意義。邊區(qū)參議會(huì)第二屆一次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議規(guī)程》規(guī)定：“凡參議員對(duì)于政府工作報(bào)告，均有詢(xún)問(wèn)權(quán)，詢(xún)問(wèn)時(shí)以書(shū)面或口頭為之，由大會(huì)主席團(tuán)通知主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人定期答復(fù)之；如認(rèn)為答復(fù)不滿(mǎn)意時(shí)，可再提出詢(xún)問(wèn)?！盵3]P302在這一條規(guī)定中，賦予了參議員的詢(xún)問(wèn)權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)作中，我們看到用的是“質(zhì)問(wèn)”這一字樣。在漢語(yǔ)里詢(xún)問(wèn)是征求意見(jiàn)、打聽(tīng)的意思，“質(zhì)問(wèn)”則是根據(jù)事實(shí)提出疑問(wèn)，責(zé)問(wèn)的意思。顯然，質(zhì)問(wèn)與詢(xún)問(wèn)相比，監(jiān)督力度要大得多。第二屆第一次參議會(huì)大會(huì)共計(jì)16天日程，其中兩天的日程專(zhuān)門(mén)安排為“大會(huì)質(zhì)問(wèn)政府工作，答復(fù)質(zhì)問(wèn)”，第一天由蕭勁光具體負(fù)責(zé)，第二天則安排由林伯渠、南漢宸負(fù)責(zé)“答復(fù)質(zhì)問(wèn)”這一工作。在這次大會(huì)上，參議員們充分行使了這一權(quán)利，如參議長(zhǎng)所說(shuō)，參議員們“以無(wú)拘束，無(wú)成見(jiàn)，無(wú)強(qiáng)制，無(wú)私情的精神，批評(píng)了政府的工作，指出了政府許多的缺點(diǎn)，這就是大會(huì)上熱烈的質(zhì)問(wèn)?！盵3]P364邊區(qū)參議會(huì)第二屆第二次大會(huì)，共開(kāi)16天，其中也專(zhuān)門(mén)安排了一個(gè)上午的時(shí)間答復(fù)參議員的質(zhì)問(wèn)。

邊區(qū)參議會(huì)較好地注重了監(jiān)督政府職能的發(fā)揮，把政府工作自始至終置于議會(huì)的監(jiān)督之下，監(jiān)督政府履行參議會(huì)決議，督促政府改進(jìn)工作，促進(jìn)干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，使當(dāng)時(shí)的陜甘寧邊區(qū)政府成為當(dāng)時(shí)世界上最廉價(jià)、最廉潔的有效政府。

四、教育民眾，鍛煉民眾的民主能力

約翰·密爾認(rèn)為，之所以將代議制政府稱(chēng)之為合乎理想的政制，重要原因之一就在于通過(guò)它的活動(dòng)能夠教育人民，協(xié)助他們發(fā)展自己的潛能，提高他們的知識(shí)和道德水平，培養(yǎng)良好的品格，促使其人格價(jià)值的發(fā)揚(yáng)，從而增強(qiáng)人民對(duì)國(guó)家的責(zé)任感。[5]P21邊區(qū)參議會(huì)以其充分的民主實(shí)踐發(fā)揮了教育功能，成為訓(xùn)練民眾政治素質(zhì)、培養(yǎng)其政治品格的理想場(chǎng)所，很大程度上改變了邊區(qū)民眾教育和開(kāi)化程度相對(duì)較低，幾乎毫無(wú)權(quán)利意識(shí)和民主習(xí)慣的最初狀況，極大地增強(qiáng)了民眾的民主觀念和民主能力，而民眾民主觀念的增強(qiáng)和民主能力的提升反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了參議會(huì)民主功能的良性發(fā)揮。

1.開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)民眾的民主意識(shí)

通過(guò)民主選舉參議員組成參議會(huì)是參議會(huì)行使職能，良好運(yùn)轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)，邊區(qū)在參議員選舉過(guò)程中和邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)大會(huì)之際，開(kāi)展了形式多樣的宣傳活動(dòng)?！懊裰髡芜x舉第一”[6]P213，中共中央特別重視選舉的宣傳、解釋與教育工作，認(rèn)為這“是決定選舉運(yùn)動(dòng)能否完成的一個(gè)基本條件”[7]P202，“每逢選舉到來(lái)，首先是做選舉教育，邊區(qū)級(jí)和縣級(jí)要辦選舉訓(xùn)練班，訓(xùn)練三五天或一星期，受過(guò)訓(xùn)練的人，到各鄉(xiāng)區(qū)去做選舉宣傳，報(bào)紙、書(shū)報(bào)、戲劇，一齊動(dòng)員起來(lái)，喚起大家對(duì)選舉的注意，知道選舉的意義及應(yīng)該做些甚么事。”[3]P639宣傳隊(duì)“每組四、五人不等，分發(fā)下鄉(xiāng)宣傳。宣傳的方法是進(jìn)行群眾團(tuán)體如貧農(nóng)團(tuán)等的宣傳、街市巷口宣傳、院子宣傳、屋子里宣傳、個(gè)別的談話(huà)等”。[8]除此，還在每次邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)大力宣傳。邊區(qū)第一屆參議會(huì)開(kāi)會(huì)前，《新中華報(bào)》發(fā)表社論，提出要“采取集體的，小組的，挨家挨戶(hù)的方式，組織與訓(xùn)練宣傳隊(duì)，使邊區(qū)每一個(gè)人民均了解議會(huì)開(kāi)會(huì)的意義。”[3]P911941年9月陜甘寧邊區(qū)政府就邊區(qū)參議會(huì)第二屆第一次大會(huì)召開(kāi)發(fā)出致各縣信，要求“各縣應(yīng)廣泛宣傳，使人民認(rèn)識(shí)邊區(qū)參議會(huì)開(kāi)會(huì)的偉大，是全體人民意見(jiàn)總表現(xiàn)的場(chǎng)所?！盵3]P227通過(guò)這些宣傳活動(dòng)，極大地增強(qiáng)了群眾的民主意識(shí)，認(rèn)識(shí)到參議會(huì)之于邊區(qū)發(fā)展、推動(dòng)抗戰(zhàn)的重大意義。

2.創(chuàng)新選舉方法，在民主實(shí)踐中鍛煉民眾的民主能力

在不妨礙選舉秩序的原則下，參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》明確規(guī)定可以進(jìn)行競(jìng)選?？h和邊區(qū)的參議員可通過(guò)集會(huì)和媒體為自己拉票，進(jìn)行競(jìng)選。鄉(xiāng)村選舉的候選人也需到臺(tái)上說(shuō)明自己當(dāng)選后的施政計(jì)劃。競(jìng)選過(guò)程中，臺(tái)下百姓盡可對(duì)候選人品頭論足。競(jìng)選利于全面展現(xiàn)候選人的才能，選優(yōu)汰劣，也利于激發(fā)選民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)候選人與選民的互動(dòng)交流，增強(qiáng)候選人當(dāng)選后為選民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)。而為便于民眾參選，行使權(quán)利，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)地廣人稀、群眾文化水平低的情況，在選舉方式上，因地制宜采取了多種靈活簡(jiǎn)易而有效的辦法，如燒洞法、投豆法、背箱法等，這些創(chuàng)新的選舉方法從邊區(qū)民眾的實(shí)際情況出發(fā)，最大可能地保障了選民的自主意愿的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了民眾的民主意識(shí)，鍛煉了民眾的民主能力，體現(xiàn)了真正的民主。民主是一種有教育意義的體驗(yàn)，在邊區(qū)參議會(huì)的民主實(shí)踐中不僅“選民已經(jīng)在熱烈的實(shí)行民主權(quán)利，而且善于利用民主權(quán)利來(lái)檢查政府的工作，提出自己的要求，選舉自己所信任的人去實(shí)行自己的希望?！盵3]P118“在各級(jí)參議會(huì)開(kāi)會(huì)的時(shí)候，人民大膽的批評(píng)了政府，積極提出了意見(jiàn)并慎重地進(jìn)行了政府的選舉。這些事實(shí)說(shuō)明了人民是需要民主，而且善于運(yùn)用自己的民主權(quán)利的。”[3]P250邊區(qū)參議會(huì)的民主實(shí)踐不僅鍛煉了民眾的民主能力，而且也“使邊區(qū)的黨經(jīng)過(guò)了一次很大的民主學(xué)習(xí)?！睂W(xué)會(huì)了如何開(kāi)會(huì)，如何討論，如何表決，如何選舉等，受到了民主運(yùn)動(dòng)的極大鍛煉。[3]P378

綜上，雖然由于時(shí)處戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境等因素的影響，邊區(qū)參議會(huì)并未按照規(guī)定按期召開(kāi)會(huì)議，抗戰(zhàn)期間僅召開(kāi)過(guò)二屆三次會(huì)議；由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，有些制度也不健全，如有的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)原則，缺乏可操作性，有的規(guī)定甚至混淆了黨、政府與參議會(huì)的職能,如規(guī)定“下級(jí)參議會(huì)決定之案件，有不當(dāng)時(shí)，同級(jí)政府受上級(jí)政府或上級(jí)參議會(huì)之指示，得停止執(zhí)行”[3]P120，這一規(guī)定“在一定程度上賦予了政府對(duì)下級(jí)參議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，混淆了代議機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)督的職權(quán)范圍”[9]；陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)雖然規(guī)定了各級(jí)參議會(huì)由參議員選出常駐議員，在參議會(huì)休會(huì)期間處理會(huì)內(nèi)一切日常事務(wù)，但邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)直到1940年6月才設(shè)立，組織機(jī)構(gòu)的不健全，影響了參議會(huì)功能的發(fā)揮，加之由于“中國(guó)是缺少民主傳統(tǒng)和生活的國(guó)家，所以大家對(duì)于民主的運(yùn)用還不習(xí)慣，還不熟練”[3]P365，這些情況不能不影響和制約了邊區(qū)參議會(huì)功能的進(jìn)一步發(fā)揮，但瑕不掩瑜，邊區(qū)參議會(huì)各項(xiàng)職能的有效性行使所帶來(lái)的相當(dāng)?shù)拿裰餍?，成就了“陜甘寧邊區(qū)是全國(guó)地方政府中實(shí)行民主政治的前鋒，是改善民眾生活的模范，是保衛(wèi)中國(guó)堅(jiān)持抗戰(zhàn)的一個(gè)主要堡壘。”[3]P185增強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政的合法性，擴(kuò)大了中國(guó)共產(chǎn)黨的民主影響力，中國(guó)共產(chǎn)黨也因此積累了豐富的民主執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)以參議會(huì)為載體的成功的民主實(shí)踐對(duì)今天發(fā)展社會(huì)主義民主政治，發(fā)揮人大制度的根本政治制度作用不無(wú)重大啟示和借鑒意義。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜（1893—1949）（中卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[2]徐增滿(mǎn).延安時(shí)期法制建設(shè)的概況及其主旨［J］.延安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1999，（3）.

[3]陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)編輯組.陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)（資料選輯）［M］.北京：中共中央黨?？蒲修k公室，1985.

[4]毛澤東選集（第 3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[5]周葉中.代議制度比較研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.

[6]韓延龍，常光儒.中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編（第1卷）［Z］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981.

[7]陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地.文獻(xiàn)卷（上）［Z］.北京：中央黨校出版社，1990.

[8]白丁.安定在選舉運(yùn)動(dòng)中的準(zhǔn)備，城市鄉(xiāng)選舉的經(jīng)過(guò)［N］.延安：新中華報(bào)，1937-07-29.

[9]韓裕慶.論抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)督制度體系[J].學(xué)術(shù)論壇，2006，（6）.