完善人大代表聯(lián)系群眾制度芻議*

鐘本強(qiáng)劉少華

（1.郴州市人大常委會(huì)，湖南 郴州423000；2.中共郴州市委黨校，湖南 郴州423000）

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大代表依法履職的前提便是密切聯(lián)系群眾。完善人大代表聯(lián)系群眾制度有利于激發(fā)各級(jí)人大代表密切聯(lián)系群眾的積極性，促使人大代表經(jīng)常傾聽民聲、集中民智、整合民利，保證人民當(dāng)家作主，促進(jìn)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，提高全社會(huì)堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信。

目前，各地對(duì)完善人大代表聯(lián)系群眾制度進(jìn)行了有益地探索。如湖南省郴州市人大在工作上圍繞主題活動(dòng)有針對(duì)地聯(lián)系群眾、開展接待日活動(dòng)、建立代表聯(lián)系戶；保障上設(shè)立“代表之家”、定點(diǎn)聯(lián)系、增加活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；監(jiān)督上嘗試代表述職制、考核制。制度上形成了資源摸底、代表提名、資格審查等規(guī)范性的文件。本文作者（課題組）經(jīng)過對(duì)郴州市的調(diào)查表明，當(dāng)前，人大代表聯(lián)系群眾有制度，但不完善；人大代表與群眾有聯(lián)系，但不夠緊密；人大代表聯(lián)系群眾制度頂層設(shè)計(jì)尚需深入研究、進(jìn)一步完善。本文旨在通過對(duì)人大代表聯(lián)系群眾制度的研究，進(jìn)一步完善人大代表聯(lián)系群眾制度，以推動(dòng)代表更好地依法為民履行代表職責(zé)。

一、當(dāng)前人大代表聯(lián)系群眾制度存在的問題

中華人民共和國成立以來，我國的人民代表大會(huì)制度不斷進(jìn)步，人大代表聯(lián)系群眾制度逐步完善，人大代表聯(lián)系群眾工作取得明顯實(shí)效。但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人大代表聯(lián)系群眾工作仍然存在動(dòng)力不足、能力不夠、效果不好等問題，究其原因主要是法律制度不夠系統(tǒng)、組織制度不夠健全、工作制度不夠細(xì)化、保障制度不夠給力、監(jiān)督制度可操作性不強(qiáng)。

1.法律制度不夠系統(tǒng)。涉及人大代表聯(lián)系群眾的法律主要有憲法、代表法、選舉法和地方組織法等。但現(xiàn)有的法律對(duì)人大代表聯(lián)系群眾的具體規(guī)定較少，且不系統(tǒng)。不同法律條文對(duì)人大代表聯(lián)系群眾的主體和對(duì)象規(guī)定不統(tǒng)一，規(guī)定的聯(lián)系方式單一、內(nèi)容不夠具體。

2.組織制度不夠健全。一是代表候選人的確定程序難以實(shí)現(xiàn)組織推薦與群眾意愿的真正統(tǒng)一。法律上對(duì)人大代表候選人的產(chǎn)生規(guī)定不明確，操作性不強(qiáng)，特別是間接選舉的代表候選人名單以政黨提名為主，選民缺少發(fā)言權(quán)，代表缺乏聯(lián)系群眾的根本動(dòng)力。二是缺少代表聯(lián)絡(luò)群眾的專門機(jī)構(gòu)。目前各級(jí)人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席承擔(dān)了人大代表聯(lián)系群眾的組織責(zé)任，還沒有專門的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)對(duì)人大代表聯(lián)系群眾進(jìn)行組織、指導(dǎo)、培訓(xùn)與考核。縣級(jí)以上人大常委會(huì)一般由聯(lián)工委履行代表聯(lián)絡(luò)職責(zé)，但機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、人員少、時(shí)間精力不足、工作到位難。

3.工作制度不夠細(xì)化。一是以集體活動(dòng)為主的活動(dòng)形式，難以保證代表聯(lián)系群眾的經(jīng)常性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，50.5%的群眾最愿意接受“個(gè)人走訪”。二是人大代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容不明確。代表法等法律制度對(duì)于聯(lián)系群眾的內(nèi)容沒有明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中代表關(guān)注民生問題多，推進(jìn)民主法制建設(shè)少；為民幫扶解困多，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行和政府官員少；一些基層代表把生活上的聯(lián)系當(dāng)作履職聯(lián)系。三是代表督辦建議、批評(píng)和意見的手段少、強(qiáng)制性差。人大代表對(duì)處理建議、批評(píng)和意見效果不理想、反饋不及時(shí)，對(duì)職能部門難以制約，并且制度規(guī)定相關(guān)職能部門辦理建議、批評(píng)和意見的周期長，影響了代表在群眾中的威信，挫傷了代表聯(lián)系群眾的積極性。

4.保障制度不夠給力。代表法規(guī)定人大代表履職要有保障，實(shí)際上代表聯(lián)系群眾的專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大活動(dòng)經(jīng)費(fèi)到位難。無固定收入代表的誤工補(bǔ)償僅限于代表大會(huì)期間且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，91.9%的代表反映經(jīng)費(fèi)不足，67.6%的反映時(shí)間和精力不足，56.8%的反映專業(yè)知識(shí)不夠，29.7%的反映沒有固定接待場地。

5.監(jiān)督制度可操作性不強(qiáng)。按代表法規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見、接受監(jiān)督。但法律中既沒有明確規(guī)定聽取意見和接受監(jiān)督的具體方式，也沒有明確規(guī)定由誰來組織群眾聽取意見和監(jiān)督人大代表。調(diào)查顯示，64.2%的群眾沒有聽過人大代表述職，8.6%的群眾不清楚述職是怎么回事。

二、完善人大代表聯(lián)系群眾制度的建議

完善人大代表聯(lián)系群眾制度必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，遵循在堅(jiān)持中完善、在改革中發(fā)展的原則，從代表聯(lián)系群眾的組織制度、工作制度、保障制度、監(jiān)督制度等方面著力。

（一）完善代表聯(lián)系群眾的組織制度

1.設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。個(gè)體只有通過組織，才能形成有效的能量。設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)對(duì)于各級(jí)人大不可或缺。因此，黨的十八大提出“設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”，十八屆三中全會(huì)又提出“建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”。目前，全國人大常委會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)局只是全國人大常委會(huì)辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是和專門委員會(huì)平級(jí)的正式機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置工作進(jìn)展不一、名稱不一、級(jí)別不一。我們建議：通過立法加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、制度化建設(shè)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，明確責(zé)權(quán)、規(guī)定編制、保障經(jīng)費(fèi)等，充分發(fā)揮其為代表履職服務(wù)的功能。

2.嘗試人大代表團(tuán)制度。人大代表團(tuán)作為人大會(huì)前及會(huì)議期間代表履行職權(quán)的載體，承擔(dān)著重要的功能，目前，一些地方已在探索閉會(huì)期間引入代表團(tuán)制度，嘗試用人大代表團(tuán)進(jìn)行分組，這種做法在代表聯(lián)系群眾方面能起到便于組織、利于活動(dòng)、富于成效的作用，也有利于選民對(duì)代表的監(jiān)督。我們建議：從法律上，明確代表團(tuán)是地方人大的一個(gè)機(jī)構(gòu)，明確閉會(huì)期間代表團(tuán)的職責(zé)，理順與地方人大常委會(huì)的關(guān)系；拓寬閉會(huì)期間代表團(tuán)活動(dòng)的渠道，逐步健全代表團(tuán)活動(dòng)、匯報(bào)、考核制度。

3.健全人大代表聯(lián)系群眾的組織網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)的組織網(wǎng)絡(luò)能提高信息采集的廣度和信息傳輸?shù)拿艚荻?。密切人大代表與群眾的聯(lián)系，必須健全組織網(wǎng)絡(luò)。我們建議：縱向可分級(jí)設(shè)立四級(jí)代表工作站，規(guī)范代表工作站的運(yùn)行制度，加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系，加大財(cái)政對(duì)代表工作站的投入力度，為代表工作站發(fā)揮好作用提供保障；橫向可形成常委會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)、各工作機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)、各工作委員會(huì)發(fā)揮作用、各代表組根據(jù)自身特點(diǎn)開展活動(dòng)的人大代表工作格局。

4.完善代表選舉制度。完善代表選舉制度最根本是要選出真正代表人民群眾、愿意聯(lián)系群眾的代表。因此，我們認(rèn)為要進(jìn)一步完善代表選舉制度：一應(yīng)逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，從縣鄉(xiāng)兩級(jí)擴(kuò)大到地州市級(jí)。二應(yīng)完善候選人的提名制度，對(duì)“組織提名”和“聯(lián)名提名”規(guī)定適當(dāng)?shù)谋壤?，引入候選人自薦程序并規(guī)定自薦的條件、時(shí)間、內(nèi)容和組織工作等；由人大常務(wù)會(huì)、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合成立人大代表候選人提名委員會(huì)，召開協(xié)商會(huì)議，保證所有參加協(xié)商的成員平等表達(dá)意見。三應(yīng)完善候選人的宣傳介紹方式，增加對(duì)其履職能力、內(nèi)在素質(zhì)、基本政見、供職主張等介紹；并從程序、內(nèi)容以及條件保障等方面規(guī)范候選人的宣傳。四應(yīng)進(jìn)一步完善差額選舉制度，提高差額比例，用立法規(guī)定差額選舉的原則、范圍、程序等，加大代表候選人的資格審查力度，建立候選人負(fù)面條件清單。五應(yīng)建立健全體制內(nèi)競選制度。在遵循《中華人民共和國憲法》、《選舉法》和《地方組織法》的前提下，改革選舉程序，激活競爭性選舉。六應(yīng)建立選舉觀察制度，允許社會(huì)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)派觀察員全程觀察選舉活動(dòng)，嚴(yán)格禁止拉票賄選行為。

（二）完善代表聯(lián)系群眾的工作制度

良好的工作制度是任何組織有效運(yùn)行的有力保證。完善代表聯(lián)系群眾的工作制度可在三個(gè)方面著力。

1.豐富代表聯(lián)系群眾的形式。代表聯(lián)系群眾需要實(shí)現(xiàn)代表與群眾的雙向互動(dòng)，形成代表與群眾聯(lián)系的“雙主動(dòng)”。我們建議：一是規(guī)范代表主動(dòng)聯(lián)系群眾的方式。明確調(diào)研、視察、檢查等各級(jí)人大及其常委會(huì)組織代表活動(dòng)的方式、內(nèi)容。將代表建議出現(xiàn)頻率較高的、群眾反映較多的、來信來訪比較集中的問題，列入視察、檢查和專項(xiàng)調(diào)研的內(nèi)容。重大調(diào)研要向同級(jí)黨委書面報(bào)告調(diào)研成果，為黨委決策提供參考，向“一府兩院”通報(bào)，為改進(jìn)“一府兩院”的工作提供依據(jù)。同時(shí)，建立基層代表走訪選區(qū)選民的制度，規(guī)定人大代表走訪選區(qū)選民的時(shí)間、方式、內(nèi)容和頻率。走訪方式既可集體走訪也可代表個(gè)人持證走訪，每次走訪必須有主題、有記錄、有匯報(bào)。二是拓展群眾主動(dòng)聯(lián)系代表的方式。完善代表公示制度，將人大代表的基本情況和聯(lián)系群眾的時(shí)間、地點(diǎn)向本選區(qū)的群眾和社會(huì)公布，讓本選區(qū)群眾可以隨時(shí)與人大代表聯(lián)系。建立代表接待日制度，規(guī)定代表聯(lián)系群眾工作是法定職責(zé)，對(duì)代表聯(lián)系本選區(qū)群眾接待次數(shù)、時(shí)間、地點(diǎn)、接待人統(tǒng)一規(guī)定，建立代表反映社情民意“月報(bào)”制度。郴州市縣鄉(xiāng)兩級(jí)已經(jīng)全面建成代表活動(dòng)室，并實(shí)現(xiàn)了“六有”（即有房子、有牌子、有人員、有制度、有臺(tái)賬、有建議辦理回復(fù)記錄），實(shí)效好。

2.創(chuàng)新代表聯(lián)系群眾的方式。在充分發(fā)揮訪談、座談、聽取會(huì)議報(bào)告、慰問等傳統(tǒng)聯(lián)系方式作用的基礎(chǔ)上，利用國家準(zhǔn)備實(shí)施的“網(wǎng)絡(luò)中國”戰(zhàn)略，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓代表快捷、廣泛、有效地聯(lián)系群眾。浙江省開通的“人大代表專用工作網(wǎng)”，郴州市永興、安仁等縣人大常委會(huì)按照“便于組織、便于活動(dòng)”的原則指導(dǎo)代表小組成立的代表QQ 群，為代表提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了代表與代表、代表與選民的高效溝通。

3.完善代表建議意見辦理反饋制度。完善代表建議、意見辦理反饋制度，既有利于代表建議意見的落實(shí)，解民之困，取信于民，又有利于激發(fā)人大代表聯(lián)系群眾的積極性。完善反饋制度的核心就是建立一條嚴(yán)格有效的反饋路線，形成末端對(duì)始端的影響和作用。我們建議：采用湖南省人大的做法，建立常委會(huì)與選民之間“金字塔”型網(wǎng)絡(luò)，形成“選民→代表→聯(lián)絡(luò)員→召集人→常委會(huì)”的批評(píng)建議反饋線路，有效督促意見建議的辦復(fù)。

（三）完善代表聯(lián)系群眾的保障制度

必要的保障是任何組織良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。人大代表聯(lián)系群眾是一項(xiàng)涉及多方面、多層次、多領(lǐng)域的工作，需要人財(cái)物多方面的保障。

1.提高專職委員的比例。黨的十八大報(bào)告提出“提高專職委員比例”。目前，各級(jí)人大代表專職化的程度較低。我們建議：可將專職常委會(huì)委員的比例提高到總數(shù)的2/3 以上，并擴(kuò)大非住會(huì)專職委員的比例，使人大代表更有時(shí)間精力聯(lián)系選民、履行職責(zé)。

2.落實(shí)人大代表的履職保障。當(dāng)前，人大代表履職有一定的保障，但不充分。我們建議：一要規(guī)范工資、補(bǔ)貼及其他待遇。規(guī)定代表參加本級(jí)人大及其常委會(huì)安排的活動(dòng)，享受所在單位的工資和其他待遇。無固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)過程中發(fā)生的交通費(fèi)、食宿費(fèi)、通訊費(fèi)、打印費(fèi)等實(shí)額報(bào)銷；誤工費(fèi)按照本地區(qū)上年度人均日工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；對(duì)提交高質(zhì)量調(diào)研報(bào)告、意見、建議和提案的代表，同級(jí)人大予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不積極履行職責(zé)的代表按比例減少補(bǔ)貼，履職差的代表不發(fā)補(bǔ)貼。二要保證活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，專款專用，并隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展逐年相應(yīng)增加。三要改善代表工作條件。保證代表履行職務(wù)的時(shí)間、改善代表的辦公條件，建立發(fā)達(dá)的服務(wù)、輔助機(jī)構(gòu)，如法律顧問、代表助理等。

（四）完善代表聯(lián)系群眾的監(jiān)督制度

權(quán)力需要制約，履職應(yīng)當(dāng)監(jiān)督。建立人大代表聯(lián)系群眾的監(jiān)督制度，才能促進(jìn)代表有效聯(lián)系群眾。

1.規(guī)范考核制度。斯金納的強(qiáng)化理論認(rèn)為：當(dāng)一個(gè)行為受到獎(jiǎng)勵(lì)時(shí),將會(huì)強(qiáng)化重復(fù)這個(gè)行為的動(dòng)機(jī)；當(dāng)一個(gè)行為受到懲罰時(shí)，將會(huì)弱化行為的動(dòng)機(jī)。因此，要對(duì)人大代表進(jìn)行考核，從外部約束他們的行為。我們建議：一是明確考核主體是本級(jí)人大常委會(huì)，同時(shí)在考核過程中應(yīng)該重視原選區(qū)群眾的意見。二是考核定期化，規(guī)定每年年末考核一次。三是增加對(duì)人大代表主動(dòng)聯(lián)系群眾的考核和處理，尤其要看是否提出了高質(zhì)量的議案、建議和意見。四是對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行定等定級(jí)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。郴州市人大常委會(huì)向每位代表發(fā)放了《人大代表履職手冊(cè)》，其中聯(lián)系選民部分設(shè)定了聯(lián)系選民日期、聯(lián)系選民的地點(diǎn)和內(nèi)容、聯(lián)系選民人數(shù)、代表小組聯(lián)絡(luò)員和代表組召集人簽字等欄目，并作為考核的采信依據(jù)。對(duì)考核優(yōu)秀者擬定優(yōu)先提名為下屆人大代表提名候選人。

2.完善代表述職制度。監(jiān)督產(chǎn)生壓力，監(jiān)督產(chǎn)生動(dòng)力。群眾對(duì)代表的監(jiān)督，能直接促使代表密切聯(lián)系群眾。目前，監(jiān)督代表的普遍做法是組織代表定期向群眾述職,接受群眾評(píng)議。我們建議：一是實(shí)行全部代表述職制。二是規(guī)定述職的內(nèi)容和重點(diǎn)，包括提出議案、建議、批評(píng)和意見的情況，參加本級(jí)人大常委會(huì)及選舉單位組織的學(xué)習(xí)、視察、執(zhí)法檢查、評(píng)議、接訪、代表小組活動(dòng)的情況，重點(diǎn)是代表與選舉單位和群眾聯(lián)系的情況等。三是述職形式以當(dāng)面述職為主。

3.明確終止代表資格的條件。對(duì)代表述職評(píng)議結(jié)果要有處理，將沒有履行“反映選民意愿和要求”的列為代表罷免的情形。規(guī)定代表自當(dāng)選之日起二年內(nèi)沒有反映本選區(qū)選民的意愿和要求的，可暫行停止其代表資格，三年內(nèi)沒有反映本選區(qū)選民的意愿和要求的終止其代表資格。

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