論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的構(gòu)建與完善

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摘要：農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的構(gòu)建及完善，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是黨和政府的必然選擇。文章在充分分析中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障管理制度存在的問題基礎(chǔ)上，基于憲政視角，探析農(nóng)民社會(huì)保障的基本權(quán)利以及憲政與農(nóng)民社會(huì)保障管理構(gòu)建與完善的相關(guān)性，并提出在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下需要積極構(gòu)建與完善中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障管理制度。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；憲政；農(nóng)民；社會(huì)保障；管理制度

中圖分類號(hào)：D4227文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

10085831（2014）05011606

一、研究的問題、意義及文獻(xiàn)綜述

（一）研究的問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是徹底解決“三農(nóng)”問題，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快小康社會(huì)和和諧社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略發(fā)展思路；社會(huì)保障管理制度的建立和完善是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面，也是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的必然要求。另一方面，科學(xué)、合理的社會(huì)保障管理體系，是促進(jìn)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的前提條件。源于此，從憲法高度認(rèn)識(shí)社會(huì)保障制度，以憲政的實(shí)施規(guī)范社會(huì)保障管理行為，從而形成一套完善、高效的社會(huì)保障管理制度，是中國(guó)依法治國(guó)和建立法治化國(guó)家的必然選擇，也是現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍價(jià)值追求。因此，結(jié)合中國(guó)約70%的人口為農(nóng)民這一最大國(guó)情，基于憲政視角探討農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的建立和完善是大有裨益的。

（二）研究的意義

農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的構(gòu)建及完善，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是政府憲政理念的必然歸宿。黨在十七大和十七屆三中全會(huì)提出“到2020年實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系要基本建立，人人享有基本生活保障”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要以填補(bǔ)制度缺失和提高制度執(zhí)行能力為保障。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的研究，對(duì)完善中國(guó)社會(huì)保障制度、提高資源配置的效率、促進(jìn)社會(huì)和諧和公民民主權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，將具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

（三）農(nóng)民社會(huì)保障研究綜述

1.農(nóng)民社會(huì)保障需求研究

當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)，不確定因素的急劇增加使人們對(duì)社會(huì)保障提出了需求，對(duì)弱勢(shì)群體的農(nóng)民更是如此。岳紅偉從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，認(rèn)為農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障需求具有緊迫性和多樣性特點(diǎn)，阻礙農(nóng)民社會(huì)保障需求實(shí)現(xiàn)的決定性因素在于組織分散和表達(dá)利益能力的不足；王立劍根據(jù)陜西省的人口數(shù)據(jù)，將不同年齡段的養(yǎng)老保障需求，分為潛在需求、預(yù)期需求和期望需求，并得出2009年至2050年，陜西省農(nóng)民養(yǎng)老保障需求將急劇增加；鄭風(fēng)田等對(duì)農(nóng)村“宗教熱”現(xiàn)象進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)民是否參與宗教與從國(guó)家、社會(huì)得到的社會(huì)保障水平相關(guān)，論證了農(nóng)村“新農(nóng)合”實(shí)行與參與宗教人數(shù)減少具有正相關(guān)性，并認(rèn)為參與宗教是農(nóng)民應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡成本和收益后的理性選擇，更是農(nóng)民社會(huì)保障需求的重要反映。

2.農(nóng)民社會(huì)保障城鄉(xiāng)銜接研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)鍵在于彌補(bǔ)失衡的制度安排，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度構(gòu)建方面，學(xué)界多從統(tǒng)籌的時(shí)機(jī)選擇、模式選擇、資金籌集、法律規(guī)范等方面進(jìn)行探討。李迎生等以北京市為例，提出了統(tǒng)籌社會(huì)保障制度的“整合模式”，需要分階段、分人群、分項(xiàng)目在社會(huì)逐步推進(jìn)。胡平、王沖認(rèn)為，需要設(shè)立“戶隨人走”的社會(huì)保障帳戶，以適應(yīng)農(nóng)民自由流動(dòng)的需求。韓央迪分析了城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接的制度動(dòng)力，認(rèn)為國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的有機(jī)組合是社會(huì)總福利水平供給的決定因素，國(guó)家是公共權(quán)力對(duì)應(yīng)的公共組織，其價(jià)值指向公平公正，而市場(chǎng)是自主選擇的價(jià)值取向，因其可以滿足民眾多樣化需求，是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接的重要突破口。

3.農(nóng)民社會(huì)保障與土地制度關(guān)系研究

周顯祥認(rèn)為，農(nóng)地權(quán)利本質(zhì)上是一種社會(huì)保障權(quán)，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也阻礙了農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立。李郁芳認(rèn)為，土地保障呈現(xiàn)“虛化”趨勢(shì)，需要政府加大社會(huì)保障資金的投入，這是農(nóng)民社會(huì)保障體系構(gòu)建的必然要求。耿永志闡釋了農(nóng)村社會(huì)保障與土地制度的互動(dòng)關(guān)系，通過灰色關(guān)聯(lián)模型，證明土地制度改革可以明顯推動(dòng)農(nóng)民社會(huì)保障制度的發(fā)展。

二、農(nóng)民社會(huì)保障管理制度存在的問題

（一）管理法制建設(shè)滯后

隨著中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)，相關(guān)管理法制建設(shè)明顯滯后，體現(xiàn)在：（1）立法缺乏整體規(guī)劃，立法層次較低和體系不健全。主要表現(xiàn)在全國(guó)人大的立法較少，行政法規(guī)相對(duì)較多，指導(dǎo)社會(huì)保障管理的多是“條例”、“辦法”等行政性法規(guī)。這導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)保障管理標(biāo)準(zhǔn)不一和多頭管理。（2）立法體制不規(guī)范。主要表現(xiàn)在立法主體多元，立法層級(jí)無序化和低級(jí)化，尤其部門利益法律化問題嚴(yán)重。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)保障管理的“立法”多是省、市級(jí)部門以“管理辦法”出臺(tái)制定的，導(dǎo)致社會(huì)保障管理存在明顯的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，致使農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)不能隨時(shí)接續(xù)、醫(yī)療保險(xiǎn)不能異地使用等問題出現(xiàn)。

（二）中央與地方管理權(quán)責(zé)不明確

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)社保資金投入總計(jì)7 555.34億元（人民幣，后同），其中中央財(cái)政支出為4 508.76億元，地方財(cái)政支出為3 046.58億元，所占比例分別為59.68%和40.32%，可見，中央在社會(huì)保障的財(cái)政支持中起著關(guān)鍵作用。而目前，中國(guó)社會(huì)保障事務(wù)的管理卻主要由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行地方統(tǒng)管負(fù)責(zé)，上級(jí)部門只負(fù)責(zé)社會(huì)保障管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)。中央與地方的社會(huì)保障權(quán)責(zé)劃分不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)二個(gè)問題：一是財(cái)政支持與事物管理責(zé)任不統(tǒng)一，這與公共事務(wù)管理誰負(fù)責(zé)、誰出資的效率原則相背離；二是財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，不利于發(fā)揮地方政府管理社會(huì)保障事務(wù)的積極性，導(dǎo)致財(cái)政支出隨意性強(qiáng)、針對(duì)性差，如大多地方政府將資金優(yōu)先用于城市居民的社會(huì)保障，而忽視農(nóng)村居民社會(huì)保障的需求，這顯然與社會(huì)保障制度秉承的公平、正義價(jià)值理念相背離。

（三）基層管理體制不合理

總體而言，農(nóng)村社會(huì)保障具有管理混亂、區(qū)域分散、缺乏專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員不足等缺點(diǎn)，基層社會(huì)保障部門的管理體制存在“以塊為主，條理不順，條塊分隔”和“在崗不在編”等問題。如在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民最低生活保障主要由民政部門負(fù)責(zé)，新農(nóng)合則主要由衛(wèi)生部門進(jìn)行管理，勞動(dòng)社會(huì)保障部門則主要負(fù)責(zé)農(nóng)民工外出務(wù)工，發(fā)布招工信息等工作，而較少涉及社會(huì)保障工作；同時(shí)，基層社會(huì)保障部門還存在大量的合同工人員。顯然，條塊分隔的管理體制以及大量存在專業(yè)技能極為缺乏的經(jīng)辦人員，阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障的健康快速發(fā)展，也導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障管理服務(wù)能力的嚴(yán)重不足。endprint

（四）管理效率不高

當(dāng)前，社會(huì)保障項(xiàng)目并未進(jìn)行歸口負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理，導(dǎo)致部門間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，交易費(fèi)用居高不下。以農(nóng)民工居多的建筑行業(yè)的工傷保險(xiǎn)為例，全國(guó)人大制定的《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《安全生產(chǎn)許可證條例》都分別規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須依法參加工傷社會(huì)保險(xiǎn)，為從業(yè)人員繳納保險(xiǎn)費(fèi)”，“依法參加工傷保險(xiǎn)，為從業(yè)人員繳納保險(xiǎn)費(fèi)”，而在省、市及自治區(qū)的實(shí)施條例中卻與之相背離，將“工商保險(xiǎn)”的社會(huì)保險(xiǎn)屬性轉(zhuǎn)化為“意外傷害保險(xiǎn)”的商業(yè)保險(xiǎn)屬性。如《云南省建設(shè)廳關(guān)于在全省統(tǒng)一實(shí)施建筑施工人員人身意外傷害保險(xiǎn)的通知》、《重慶市關(guān)于調(diào)整建筑施工人員人身意外傷害保險(xiǎn)保險(xiǎn)金額的通知》等明確規(guī)定：“必須為施工現(xiàn)場(chǎng)從事施工作業(yè)和管理的人員依法辦理建筑施工人員人身意外傷害保險(xiǎn)。”另一方面，對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的費(fèi)用繳付、工傷鑒定、保費(fèi)賠付等職能屬于不同部門管理及履行。因此，職能交叉、多頭管理的社會(huì)保障管理，造成管理效率不高，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（五）管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

近年來，隨著服務(wù)型政府建設(shè)及政府治理工作的積極推進(jìn)，強(qiáng)化對(duì)政府部門的績(jī)效評(píng)估已成為應(yīng)然之事。然而，對(duì)于社會(huì)保障管理部門的績(jī)效評(píng)估卻存在三個(gè)方面的問題：一是評(píng)價(jià)主體不明確，監(jiān)督乏力；二是評(píng)價(jià)目的不明確，激勵(lì)約束機(jī)制不健全；三是評(píng)價(jià)方法不科學(xué)，規(guī)范化、制度化程度低。這些問題的存在使社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)服務(wù)能力偏弱，民眾對(duì)相關(guān)部門工作的滿意度低。

（六）管理政策缺乏靈活性

社會(huì)保障制度構(gòu)建及完善過程是社會(huì)公平、正義的體現(xiàn)，是憲政訴求的人人平等價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)的過程。需要指出的是，社會(huì)保障及相關(guān)管理政策的制定，主要由社會(huì)中的精英所制定，農(nóng)民由于自身權(quán)力意識(shí)的不足以及社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了在社會(huì)保障基本權(quán)利的享有和保障利益的獲取方面處于明顯的弱勢(shì)地位，精英階層則優(yōu)先享有和較大程度地獲取社會(huì)保障權(quán)力和利益，這將是邏輯的必然，如公務(wù)員社會(huì)保障待遇高于普通老百姓、城市居民社會(huì)保障完善程度和保障水平高于農(nóng)村居民，即是例證。由此，中國(guó)社會(huì)保障管理因所有制性質(zhì)、行業(yè)屬性以及城鄉(xiāng)居民身份的不同，而導(dǎo)致了保障權(quán)利、待遇的不平等和巨大差異。

（七）管理信息系統(tǒng)不完善

目前，由于存在制度碎片化問題，導(dǎo)致社保未能實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、手續(xù)轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，不但影響公民投保的積極性，也嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，由于社保轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，有的城市出現(xiàn)了退保風(fēng)潮，退保比例甚至高達(dá)參保人員的17%。社保管理信息系統(tǒng)不完善，是產(chǎn)生

這一現(xiàn)象的重要影響因素。以農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)為例：數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移醫(yī)保關(guān)系僅50萬人次，轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金僅為2.2億元。而中國(guó)參加城鎮(zhèn)醫(yī)保的人數(shù)已達(dá)到47 343萬人，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)醫(yī)保人數(shù)也達(dá)到4 641萬人，成功實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移醫(yī)保關(guān)系的僅為千分之一。另一方面，由于中國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次低，成功進(jìn)行養(yǎng)老金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移者

更是極少。各自為陣的管理信息系統(tǒng)，使各地社保信息數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)接口不一致，難以形成共享，造成了醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保項(xiàng)目“地方割據(jù)”，異地接續(xù)困難，嚴(yán)重?fù)p害了城鄉(xiāng)居民的利益，對(duì)弱勢(shì)群體的農(nóng)民工更是如此。

三、農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的構(gòu)建與完善

（一）農(nóng)民社會(huì)保障的基本權(quán)利分析

托馬斯·潘恩在《人權(quán)論》中認(rèn)為，社會(huì)保障制度“不是施舍而是權(quán)利，不是慷慨而是正義”。社會(huì)保障從過往的慈善救濟(jì)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為公民的基本權(quán)利，彰顯了人人平等的人權(quán)理念和憲政精神。當(dāng)前，社會(huì)保障通過憲法實(shí)踐，已被世界各國(guó)確認(rèn)為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》指出：“所有公民，作為社會(huì)成員之一，都享有社會(huì)保障權(quán)?！敝袊?guó)《憲法》規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。”對(duì)于農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，以身份相區(qū)分的“農(nóng)民”理應(yīng)作為中國(guó)公民享有憲法所賦予的各項(xiàng)基本權(quán)利，如平等權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)、文化教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獲得賠償權(quán)等權(quán)利。社會(huì)保障語境下農(nóng)民社會(huì)保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要優(yōu)化和完善農(nóng)民社會(huì)保障管理制度，以提高社會(huì)保障的管理績(jī)效和服務(wù)能力，同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度效率的全面提升。

（二）憲政與農(nóng)民社會(huì)保障管理制度構(gòu)建及完善的相關(guān)性

憲政是近代社會(huì)民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，是由民主、法治、人權(quán)保障等基本要素構(gòu)成的有機(jī)整體，是憲法及在憲法指導(dǎo)下制定的法律、法規(guī)所規(guī)定的一種制度安排和實(shí)施。憲政視角下農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的完善，就是以農(nóng)民各項(xiàng)基本權(quán)利的享有為前提，以滿足其生存與發(fā)展需要為核心內(nèi)容，以社會(huì)保障向管理更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志，以社會(huì)保障管理效率、效益的全面提升為落腳點(diǎn)，是促進(jìn)整個(gè)社會(huì)民主、平等、秩序、公正的制度安排和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建立法治社會(huì)的制度實(shí)施過程。因此，在現(xiàn)代國(guó)家的民主政治體系中，憲政制約著社會(huì)保障的管理，是社會(huì)保障管理效率、效益高低的重要影響因素，而社會(huì)保障管理制度的完善是憲政精神的具體體現(xiàn)，是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)憲政秩序的有效途徑。

（三）農(nóng)民社會(huì)保障管理制度構(gòu)建與完善的思路與原則

1.農(nóng)民社會(huì)保障管理制度構(gòu)建與完善的思路

構(gòu)建和完善農(nóng)民社會(huì)保障管理制度是中國(guó)政府治理理念和憲政精神的必然選擇?？傮w思路是：一是依托憲法，秉承憲政理念，樹立憲政精神，確保農(nóng)民社會(huì)保障管理制度能真正體現(xiàn)憲法的權(quán)力、公平、正義、自由訴求精神；二是從法治化高度，理清中央和地方政府在農(nóng)民社會(huì)保障管理中的權(quán)力和責(zé)任，避免權(quán)力范圍不明、責(zé)任履行不清等問題出現(xiàn)；三是憲政是生成制度的制度，在憲政精神指引下，積極推動(dòng)農(nóng)民社會(huì)保障管理的公眾偏好顯示機(jī)制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立和完善；四是依托憲法，完善社會(huì)保障維權(quán)機(jī)制的法律體系和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立，降低維權(quán)成本，提高社會(huì)保障管理的績(jī)效和管理制度的運(yùn)行效率，維護(hù)社會(huì)的公平和正義；五是發(fā)揮政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過“政府購(gòu)買服務(wù)”的方式，引導(dǎo)專業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)民社會(huì)保障管理服務(wù)體系的構(gòu)建和完善，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社?！钡纳鐣?huì)保障治理目標(biāo)。endprint

2.農(nóng)民社會(huì)保障管理制度構(gòu)建與完善的原則

其一，堅(jiān)持公平和正義原則。羅爾斯（Rawls）在《正義論》中指出：“社會(huì)正義是人類追求的目標(biāo)，而平等和公平是社會(huì)正義和公平目標(biāo)的重要體現(xiàn)?！编嵐Τ芍赋觯鐣?huì)保障的基本宗旨應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)造并維護(hù)社會(huì)公平，至少是有利于縮小社會(huì)的不公平。目前，中國(guó)基尼系數(shù)為0.48，超出0.4的國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)社會(huì)公平和正義是社會(huì)保障的重要職能，堅(jiān)持公平和正義原則既是憲政的本質(zhì)要求，也是縮小城鄉(xiāng)差距，解決地區(qū)發(fā)展失衡問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，強(qiáng)化收入再分配，確保公民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的現(xiàn)實(shí)性需要。

其二，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相結(jié)合原則。生存權(quán)是人類的最基本權(quán)利，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是公民的首要人權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提?！稇椃ā返?4條第3款規(guī)定：“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”因此，農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，是中國(guó)憲政理念及人權(quán)建設(shè)事業(yè)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。農(nóng)民社會(huì)保障管理，本質(zhì)上是國(guó)民收入再分配的制度供給過程，是農(nóng)民獲取平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的必然要求和基本保證。堅(jiān)持生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相結(jié)合的原則，既體現(xiàn)了現(xiàn)代民主國(guó)家的憲政精神，也凸顯了國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任，有助于農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

其三，堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則?！稇椃ā返?4條第4款規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！睙o疑，建立社會(huì)保障制度是一種政府行為，同時(shí)政府承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力遠(yuǎn)大于市場(chǎng)，因此，為公民提供公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)公平與公正、保障弱勢(shì)群體合法權(quán)益是政府的責(zé)任。國(guó)家是社會(huì)保障建設(shè)的責(zé)任主體，在法律法規(guī)制定、公共財(cái)政支出、組織機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理效率提高等方面，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障管理的制度化、規(guī)范化和高效化建設(shè)與發(fā)展。

其四，堅(jiān)持效率原則。在管理社會(huì)事務(wù)中，《憲法》第27 條確立了堅(jiān)持精簡(jiǎn)、效率、責(zé)任制和為人民服務(wù)的原則。由于政府在農(nóng)民社會(huì)保障管理中居于主導(dǎo)地位，因此，需要政府部門基于憲法，優(yōu)化管理部門的權(quán)力配置，構(gòu)建與完善社會(huì)保障管理制度，減少權(quán)力內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)權(quán)力服務(wù)于民的宗旨，提高農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的科學(xué)性和有效性，高效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。

其五，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。從歷史角度看，中國(guó)社會(huì)保障走的是一條“城市到農(nóng)村”、“城市高于農(nóng)村”的道路。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策引導(dǎo)下，構(gòu)建與完善農(nóng)民社會(huì)保障管理制度，是解決城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距所引發(fā)的一系列社會(huì)問題的必然選擇。據(jù)估計(jì)，到2030年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)是必然趨勢(shì)。因此，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度框架，有利于社會(huì)保障管理制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有助于城鄉(xiāng)居民參保方式、參保機(jī)制實(shí)現(xiàn)多層次、多渠道的動(dòng)態(tài)銜接和并軌。

（四）農(nóng)民社會(huì)保障管理制度的構(gòu)建與完善

1.制定《社會(huì)保障法》，推進(jìn)社會(huì)保障管理的法制化建設(shè)

社會(huì)保障作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公共屬性。要加強(qiáng)社會(huì)保障的管理，首先應(yīng)著重推進(jìn)社會(huì)保障的法制化建設(shè)，在憲政精神指導(dǎo)下，盡快制定出中國(guó)的《社會(huì)保障法》，確保農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)真正做到有法可依，促使農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)由外在約束的應(yīng)然供給向社會(huì)保障產(chǎn)權(quán)屬性內(nèi)在享有的實(shí)然獲得轉(zhuǎn)變?！渡鐣?huì)保障法》的出臺(tái)，將有助于社會(huì)保障相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度向整體化、系統(tǒng)化方向發(fā)展，提高社會(huì)保障的法律權(quán)威性；同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)保障各職能部門、企業(yè)和個(gè)人更加明確其權(quán)利和義務(wù)，做到有法可依；也有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障由當(dāng)前的城鄉(xiāng)“二元化”向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民平等享有社會(huì)發(fā)展的成果。

2.構(gòu)建“垂直型管理體制”，優(yōu)化社會(huì)保障管理機(jī)制

解決社會(huì)保障管理過程中存在的多頭管理、政出多門、交易費(fèi)用高以及“地方請(qǐng)客，中央買單”等突出矛盾，需要積極構(gòu)建社會(huì)保障的“垂直型管理體制”，優(yōu)化和理順社會(huì)保障管理機(jī)制。具體包括：一是構(gòu)建“垂直型管理體制”，使在社會(huì)保障管理體制中，下級(jí)部門“一把手”直接由上級(jí)黨委任命，權(quán)力范圍及責(zé)任直接由上級(jí)確定，并對(duì)“一把手”進(jìn)行目標(biāo)考核；與此同時(shí)，“一把手”的工作績(jī)效則直接受到所在部門黨委與下級(jí)和地方政府以及當(dāng)?shù)厝罕姷穆?lián)合監(jiān)督。二是整合現(xiàn)有社會(huì)保障管理，形成與“大部制”改革相適應(yīng)的分工管理體系，如把醫(yī)療、救助、工傷管理及服務(wù)全部由民政部門歸口管理，尤其在農(nóng)村地區(qū)更應(yīng)如此，使農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)享有的程序化、簡(jiǎn)單化、快捷化更加明顯。三是理順社會(huì)保障管理的服務(wù)機(jī)制，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成制度執(zhí)行的合力，提高社會(huì)保障管理的執(zhí)行效率。四是改革財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)地方政府參與社會(huì)保障的積極性，把社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)保障政績(jī)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)的重要指標(biāo)，推動(dòng)地方政府加大對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支出，承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，真正讓稅收取之于民，用之于民。

3.強(qiáng)化“政府購(gòu)買服務(wù)”策略，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理的流程再造

在憲政治理下的當(dāng)代社會(huì)，權(quán)力、自由與平等是憲政精神的應(yīng)然體現(xiàn)，而社會(huì)主體的觀念多樣化、價(jià)值追求多元化、外在環(huán)境影響的差異化，導(dǎo)致社會(huì)治理過程中出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”是不可避免的。要解決這些問題，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)和政府監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。要解決農(nóng)民社會(huì)保障管理中存在的效率低、管理混亂、缺乏專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員不足等問題，一個(gè)有效的途徑就是強(qiáng)化“政府購(gòu)買服務(wù)”的治理策略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)保障管理的流程再造。以中國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，可積極采用“政府購(gòu)買服務(wù)”的策略，發(fā)揮各保險(xiǎn)企業(yè)的專業(yè)化管理和商業(yè)化運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障管理形成“小政府、大社保”的治理模式，真正體現(xiàn)社會(huì)保障管理市場(chǎng)化服務(wù)的效率優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，建立社保資金的“征、管、辦”運(yùn)行機(jī)制，積極發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)揮“政府購(gòu)買服務(wù)”的社會(huì)保障治理策略，還需要通過稅收杠桿、土地優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)社會(huì)資源配置向廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜，推動(dòng)企事業(yè)單位、民間組織和個(gè)人積極參與農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)管理工作，實(shí)現(xiàn)流程再造，提高農(nóng)民社會(huì)保障管理的服務(wù)效率。endprint

4.構(gòu)建“三位一體”評(píng)價(jià)體系，提高社會(huì)保障管理的績(jī)效

社會(huì)保障管理缺乏完善的績(jī)效評(píng)估體系，制約了社會(huì)保障管理效率和效益的提高。中國(guó)需要構(gòu)建由政府、社會(huì)組織和個(gè)人所構(gòu)成的“三位一體”的社會(huì)保障管理評(píng)價(jià)體系。在這一評(píng)估體系中，政府承擔(dān)著資金籌集、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制定等作用，因此，需要運(yùn)用政府對(duì)資金使用效益、管理機(jī)構(gòu)工作效率和政策有效性進(jìn)行監(jiān)督的主體地位，發(fā)揮上級(jí)對(duì)下級(jí)、地方政府對(duì)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督的主導(dǎo)功能；社會(huì)組織在社會(huì)保障管理過程中，具有參與管理、政策建議、輿論影響等作用，故需要發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督功能，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系向科學(xué)化、規(guī)范化和制度化發(fā)展；公民具有參與管理、接受服務(wù)、反饋意見等作用，處于社會(huì)保障管理服務(wù)的中心，因此，也決定了個(gè)人滿意度高低與社會(huì)保障管理的效率、效益息息相關(guān)，因此，需要發(fā)揮個(gè)人在社會(huì)保障管理監(jiān)督中的核心作用，積極促進(jìn)中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障管理績(jī)效的提高。

5.加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)，提高社會(huì)保障管理的承載力

社會(huì)保障管理的承載力既包括社會(huì)保障管理“主體”的承載力，即服務(wù)管理的承受能力，也包括社會(huì)保障“客體”的承載力，主要指管理制度和財(cái)政投入的能力。要提高對(duì)農(nóng)村及農(nóng)民社會(huì)保障管理的承載力，需要做到：首先，加大農(nóng)村社會(huì)保障管理服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政投入，增加社會(huì)保障管理的服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障管理工作人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。其次，農(nóng)村社會(huì)保障管理在“垂直型管理體制”框架下，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等實(shí)行以“條“管理為主，以“塊”管理為輔，條塊協(xié)調(diào)；同時(shí)，解決管理服務(wù)人員“在崗不在編”的制度性問題。此外，增加財(cái)政投入，改善農(nóng)村社會(huì)保障管理的服務(wù)平臺(tái)，如改善辦公條件，提高服務(wù)平臺(tái)的素質(zhì)，增強(qiáng)社會(huì)保障管理的保障能力。

6.建立偏好顯示機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)保障管理政策的靈活性

農(nóng)民作為社會(huì)弱勢(shì)群體，需要建立社會(huì)保障管理的公共選擇偏好顯示機(jī)制，這可以借鑒由各方利益代表和新聞媒體參加的聽證會(huì)制度，使農(nóng)民社會(huì)保障制度及政策的制定做到公開、公平和正義，提高制度執(zhí)行力和運(yùn)行效率。與此同時(shí)，加大財(cái)政投入提升承載力弱的制度，在制度承載能力相似時(shí)，可以將各個(gè)制度進(jìn)行并軌或統(tǒng)一，如在新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，如果承載能力相近時(shí)，可以考慮將三者并軌統(tǒng)籌，甚至統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公共服務(wù)的均等化，以體現(xiàn)社會(huì)保障管理的公平性、正義性和靈活性。

7.完善管理信息系統(tǒng)，提高社會(huì)保障管理的效率和效益

社會(huì)保障管理信息系統(tǒng)的完善，其根本思路是從“錢”和“人”著手。一方面，加大財(cái)政投入，提高管理信息系統(tǒng)的軟硬件水平，做到社會(huì)保障管理服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間都能網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)據(jù)接口一致、信息數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一，形成信息資源共享，徹底解決城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障“諸侯割據(jù)”和異地接續(xù)困難等問題。另一方面，人才是確保社會(huì)保障管理信息系統(tǒng)完善的關(guān)鍵，因此需要實(shí)施社會(huì)保障人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，積極打造一支講政治、會(huì)管理、精通業(yè)務(wù)、能打硬仗的高素質(zhì)社會(huì)保障管理隊(duì)伍。社會(huì)保障管理人才培養(yǎng)戰(zhàn)略實(shí)施需要做到：一是組織保障，在人力資源和社會(huì)保障部建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理和培養(yǎng)；二是制定人才培養(yǎng)工作方案和建立完善的配套措施；三是建立和完善人才考評(píng)制度；四是健全人才激勵(lì)機(jī)制。參考文獻(xiàn)：

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