地方保護(hù)主義成因及其對策

李荀+李凱

[提要] 在我國，地方保護(hù)主義是阻礙和干擾建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要障礙，而且有愈演愈烈的勢頭。本文通過簡要分析地方保護(hù)主義形成的原因，提出對策建議。

關(guān)鍵詞：地方保護(hù)；政府職能

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年7月20日

所謂地方保護(hù)主義，就是地方政府利用其手中的行政權(quán)力，對本地企業(yè)和外地企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上實行差別待遇，對地方的企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，或者是對其類似于造假、售假的違法行為提供保護(hù)，或者給地方違法企業(yè)提供保護(hù)傘等行為。又比如，利用行政手段對企業(yè)間的整合進(jìn)行干預(yù)，或者只做對保護(hù)地方企業(yè)有利，而對外來企業(yè)設(shè)置種種障礙的行為。這是我國自改革開放以來新出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，是阻礙和干擾建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要障礙，影響了經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，有效地打擊和治理地方保護(hù)主義是推動建立公平、競爭、開放、統(tǒng)一的社會主義大市場的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作的一項重要任務(wù)。

對于地方保護(hù)主義的形成原因，主要有以下幾個方面：

（一）地方利益是根本原因。改革開放前，我國地方政府的一項重要職能是執(zhí)行中央政府的各類決策，中央和地方之間類似于上下級的關(guān)系，中央發(fā)號施令，地方執(zhí)行，地方政府是中央政府的下設(shè)機構(gòu)，沒有獨立的地方利益，地方只能服從中央，利益關(guān)系也不例外，地方利益服從整體利益。改革開放后，中央權(quán)力和地方權(quán)力分開，地方擁有了較大的發(fā)揮空間，這就使得地方有一定的機會在服從的同時可以在中央的大飯碗里分一杯羹。隨著時代的變遷，在既定的歷史時期內(nèi)，國家的利益只是一個總量，中央和地方的各個利益主體都希望在這個總量中占有相當(dāng)大的份額，于是就出現(xiàn)了利益分配的不均，導(dǎo)致中央與地方的關(guān)系不和諧。尤其是各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上的巨大差異，引發(fā)了不同地方之間為實現(xiàn)自身利益最大化進(jìn)行著激烈的資本、人才、原材料和政策的競爭，導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的滋生蔓延。

（二）法制不健全。具體來說，一是我國法律中對中央和地方的權(quán)責(zé)劃分不清楚，這導(dǎo)致中央與地方在物權(quán)、集權(quán)、財權(quán)等方面界限模糊；二是一些法律依據(jù)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。我國的立法、司法解釋沒有跟上時代發(fā)展的步伐，既沒能對地方保護(hù)主義防患于未然，也沒能給遏制已存在的地方保護(hù)主義提供強有力的法律武器，有時甚至助長了地方保護(hù)主義。

（三）政府職能缺失。我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)是政企不分，高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體制。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，地方政府與企業(yè)的聯(lián)系仍然難舍難分，計劃經(jīng)濟(jì)一時難以消除。計劃經(jīng)濟(jì)意識的存在導(dǎo)致了政企難以真正分開，企業(yè)不能成為商品真正的生產(chǎn)主體，地方政府更多的扮演著投資主體與決策主體的重要角色。在這兩個角色中，地方政府既作為仲裁者維護(hù)公共秩序，同時以經(jīng)濟(jì)主體的身份參與經(jīng)濟(jì)活動。但是，在這兩個角色中，地方政府的行為都屬于理性化經(jīng)濟(jì)活動，其目的在于效用最大化，地方政府作為整個經(jīng)濟(jì)活動的主角，在監(jiān)管機制不健全及信息不對稱的情況下極有可能不遵守法律法規(guī)，選擇與中央政策相抵觸或矛盾的途徑，獲取不適當(dāng)?shù)牡胤嚼妗?/p>

針對上述原因，對于治理地方保護(hù)主義應(yīng)從以下方面來考慮：

（一）加強宏觀調(diào)控，整合各方利益。加強宏觀調(diào)控，就是為了使各地區(qū)、各部門、各領(lǐng)域均衡協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧，為了使資源配置合理、更加科學(xué)，為了使改革的成果能為廣大人民群眾所共享。因此，完善和加強宏觀調(diào)控，地方必須自覺服從大局，從整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，確保中央宏觀調(diào)控政策的貫徹實施。在追求地方經(jīng)濟(jì)增長過程中妥善處理好局部利益與整體利益的關(guān)系，不能片面強調(diào)地方利益，切實樹立起全國一盤棋的思想，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與整體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

在宏觀調(diào)控的具體實施過程中，主要采取的手段應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)手段，即通過財政、金融政策引導(dǎo)、規(guī)范市場中經(jīng)濟(jì)主體的行為，并輔之以必要的法律手段和行政手段。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)逐漸趨于成熟，法制逐漸走向完善，就應(yīng)當(dāng)在調(diào)控機制中，逐漸減少非經(jīng)濟(jì)手段，逐漸擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)手段。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新干部考核。政府職能的轉(zhuǎn)變一方面意味著政府要將更多的權(quán)力下放到地方，以增強地方活動的自主性；另一方面是指政府為了真正實現(xiàn)政企分開，在經(jīng)濟(jì)活動中，只充當(dāng)行政管理者的身份對企業(yè)加以管理，而將更多的獨立經(jīng)濟(jì)經(jīng)營權(quán)賦予企業(yè)。即政府只管宏觀調(diào)控，不再過多干預(yù)，以充分市場經(jīng)濟(jì)的特點，由市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律自行調(diào)節(jié)，發(fā)揮作用。

對于干部的考核制度，則不應(yīng)只看干部在位期間的政績，而應(yīng)當(dāng)事先多渠道考核。將上級政府對地方政府的考核與當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸脑u議相結(jié)合，增加“民主測評、民考官”的因素。這樣，有利于消除信息不對稱帶來的片面考核，也有利于社會主義民主建設(shè)，使政府成為廣大人民群眾真正的主人，進(jìn)而促進(jìn)地方政府注重本地區(qū)長遠(yuǎn)利益，而不是通過地方保護(hù)而獲取短期利益。

（三）完善法律法規(guī)，健全相關(guān)制度。首先，完善立法要關(guān)注節(jié)能降耗減排，提高資源利用率；其次，要加強社會立法。社會立法涉及勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系的調(diào)整，這是保障勞動者、失業(yè)者和其他需要幫扶的人的權(quán)益的法律，這類法律最能體現(xiàn)社會主義法律“以人為本”的屬性和和諧社會的要求，最能體現(xiàn)促進(jìn)社會和諧安定有序的公平正義。

同時，為了健全法制，也要鼓勵地方立法，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的各種立法行為，廢除各種不合理的地方法規(guī)或者與中央不合時宜的地方條例。要“立廢改”相結(jié)合，及時對不適當(dāng)?shù)姆蛇M(jìn)行清理、廢止或修改，以進(jìn)一步消除地方保護(hù)主義。

（四）結(jié)合區(qū)域合作，協(xié)調(diào)地方發(fā)展。地方保護(hù)主義不利于發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢。要在競爭中占據(jù)優(yōu)勢，就必須根據(jù)彈性需求理論和地區(qū)的資源特點，尋找本地區(qū)具有相對優(yōu)勢的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)來組織生產(chǎn)，確立地方發(fā)展策略。一是要制定欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)援助政策，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件；二是要消除企業(yè)與人員跨地區(qū)遷移與流動的制度與非制度障礙，為商品與生產(chǎn)要素市場流動創(chuàng)造良好的政策與制度條件，構(gòu)建跨區(qū)域商品與生產(chǎn)要素市場流動體系；三是要鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，深化發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。

（五）加大監(jiān)管力度，保證執(zhí)法公正。權(quán)力機關(guān)要對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，確保公共權(quán)力正確運行，保證執(zhí)政為民和依法執(zhí)政。公正執(zhí)法，這是“人們主權(quán)”理論的自然邏輯，也是建設(shè)法治政府、有限政府、責(zé)任政府和透明政府，提高執(zhí)法透明度的重要舉措。在具體實施過程中，盡管“人大”不可能對所有的規(guī)范性文件一一審查，但只要真正行動起來，糾正或撤銷若干件不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，實施責(zé)任追究，就可樹立起備案審查的權(quán)威，起到四兩撥千斤的效能，行政機關(guān)再制定規(guī)范性文件時就會更加嚴(yán)格、更加謹(jǐn)慎，考慮其合法性和合理性。

在我國改革開放初期，由于各地企業(yè)、公司處于成長期，需要地方給予某些保護(hù)和扶持，地方保護(hù)主義在早期的存在固然有其局部合理性。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和深化以及市場經(jīng)濟(jì)體制的基本建立，地方保護(hù)主義在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就變成了一種擾亂市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。它不僅阻礙商品的正常流動，且滋生腐敗，對社會造成極大的危害。因此，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程下，為了實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展，就必須根除地方保護(hù)主義。根除地方保護(hù)主義，有利于提高經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；根除地方保護(hù)主義有利于提高經(jīng)濟(jì)競爭力；根除地方保護(hù)主義有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

主要參考文獻(xiàn)：

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