新疆土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制約因素及其對策?

哈尼克孜·吐拉克，喀斯木江·麥麥提依明

(1.華中師范大學 社會學院，湖北 武漢430079；2.華中師范大學人文社科高等研究院，湖北 武漢 430079)

我國是農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是我國的根本大問題，而土地是“三農(nóng)”問題的核心。能否妥善解決土地問題，關系到整個新疆的社會、政治、經(jīng)濟大局的穩(wěn)定發(fā)展和長治久安。目前，新疆的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于起步階段，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)規(guī)模小、效率低、速度慢、地區(qū)之間差異較大、隱性流轉(zhuǎn)盛行等特點。隨著城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的弊端逐漸暴露，產(chǎn)生了嚴重影響我國糧食安全、土地效益以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一系列問題。如何解決土地流轉(zhuǎn)制約因素，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情，增加農(nóng)民收入，維護社會穩(wěn)定和長治久安已成為新疆新形勢下一項迫切的研究課題。因此，筆者借此課題調(diào)研的機會在新疆昌吉、塔城、和田、喀什等地區(qū)進行了實地調(diào)研，通過走訪農(nóng)戶、談話記錄等方式開展了專題研究。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題分析

近年來，自治區(qū)以城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設為主題，切實把大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移，作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設及小康社會目標的重點來抓，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出較好的態(tài)勢。但是，農(nóng)村基礎設施落后，社會保障覆蓋面狹窄，缺乏政府引導和統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場等因素仍然制約著新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

據(jù)新疆15個地、州、市農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯總分析，目前農(nóng)村呈現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大，農(nóng)民的維權意識逐步提高，農(nóng)民加入合作社的意愿較強，土地流轉(zhuǎn)隨意性較普遍等特點，具體表現(xiàn)在以下幾點：

1.流轉(zhuǎn)面積繼續(xù)保持較快增長。2001年全區(qū)實行家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶為1 920 896戶，承包經(jīng)營的耕地面積為180.6萬公頃，每戶均0.94公頃；反而參與流轉(zhuǎn)的承包地面積為1.4萬公頃，占承包地總面積的0.77%[1]。2012年上半年，總流轉(zhuǎn)的土地承包地面積為22.3萬公頃，占家庭承包地總面積的11.07%[2]。到了2013年6月，家庭承包地流轉(zhuǎn)總面積達到30萬公頃，比上年同期增加7.7萬公頃，增長34.6%[3]。

2.主要是以轉(zhuǎn)包、互換和轉(zhuǎn)讓為主。新疆的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、入股及其它等六種。2013年上半年，全疆耕地流轉(zhuǎn)總面積達到30萬公頃，轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作流轉(zhuǎn)面積分別為18.2萬公頃、5.1萬公頃、4.9萬公頃、1.2萬公頃、0.4萬公頃，占土地流轉(zhuǎn)總面積的比重分別為60.4%、17.1%、16%、3.9%和1.3%；另有1.3%的耕地通過代耕等其他方式流轉(zhuǎn)。

3.流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的比重增幅較高。由于新疆的農(nóng)村土地比較分散，而且水利設施落后，單獨進行種地的成本較高，回收時期較長，收入偏低。因此，為了形成規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)民逐漸開始加入農(nóng)民合作社。截至2013年6月，全疆農(nóng)民合作社總數(shù)達10 008個，比去年底增加2 291個，增長29.7%。轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的土地面積突破2.2萬公頃，比上年同期增加1.3萬公頃，增長131.7%，占土地流轉(zhuǎn)總面積的7.4%，比上年同期上升3.1個百分點[4]。

4.土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率有所提高。隨著新疆農(nóng)村教育的發(fā)展，普法宣傳工作的廣泛開展，農(nóng)民的維權意識也逐日提高。截至2013年6月，全區(qū)流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶達189 648戶，比上年同期增加25 953戶，增長15.9%；簽訂流轉(zhuǎn)合同159 925份，涉及流轉(zhuǎn)的承包地面積為25.5萬公頃，分別比上年同期增加29 165份、7.2萬公頃，增長22.3%和39.8%；簽訂流轉(zhuǎn)合同的承包地面積占流轉(zhuǎn)總面積的85%，比上年同期增加3.2個百分點[3]。

5.土地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯。據(jù)2008年新疆維吾爾自治區(qū)第二次全國農(nóng)業(yè)普查結果顯示，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和勞動力轉(zhuǎn)移程度不一樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況呈現(xiàn)出較大的地域差異（詳見表1）。此外，據(jù)2013年的調(diào)查，北疆地區(qū)的10個地州家庭承包經(jīng)營的耕地面積為112.5萬公頃，占全區(qū)家庭承包經(jīng)營面積202.6萬公頃的55.5%，流轉(zhuǎn)面積為21.8萬公頃，占全區(qū)總流轉(zhuǎn)面積的92.8%；南疆5個地州家庭承包經(jīng)營耕地面積為90.1萬公頃，占全區(qū)家庭承包地面積的44.46%，流轉(zhuǎn)面積只占全區(qū)總流轉(zhuǎn)面積的7.2%，占南疆家庭承包地面積的1.9%[2]。

表1 新疆各地區(qū)土地承包地流轉(zhuǎn)情況（單位：萬公頃)

從表1可以看出，北疆的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)愿望強于南疆和東疆。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題

據(jù)調(diào)研，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在盲目性、范圍窄、規(guī)模小、程序不規(guī)范等一些問題。具體表現(xiàn)為:

1.土地流轉(zhuǎn)隨意性強，私下流轉(zhuǎn)普遍。新疆的土地流轉(zhuǎn)大部分仍然是農(nóng)戶之間的自發(fā)行為。以2011年在新疆巴州進行的調(diào)查為例，當年有65%以上農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出是通過農(nóng)戶之間的協(xié)商、朋友介紹等方式流轉(zhuǎn)，有20%的農(nóng)戶是通過鄉(xiāng)村組織的參與流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)性特點比較明顯。私下流轉(zhuǎn)具有以下兩個方面的弊端：一是流轉(zhuǎn)期限較短，造成了流轉(zhuǎn)是相對一方的短期行為，即不愿對土地投入過多的資金；二是農(nóng)戶為了獲得土地承包經(jīng)營權，不考慮自己的具體情況和生產(chǎn)能力，就轉(zhuǎn)入新的承包地，加大了土地利用的風險，破壞了土地資源優(yōu)化配置。

2.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，隱患較多。這主要表現(xiàn)為法律意識淡薄。雖然《農(nóng)村土地承包法》第37條明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時必須簽訂書面合同。但是農(nóng)戶由于法律意識淡薄，而且又是熟人社會的原因，彼此之間的土地流轉(zhuǎn)一般以口頭協(xié)議代替書面合同，或者找村里有威望的人作證，沒有簽訂書面合同，也沒有去土地管理部門登記備案，即使有書面合同，也是格式不規(guī)范，內(nèi)容不清楚，沒有明確的期限，也沒有明確規(guī)定相互之間的權利義務，導致雙方權利義務缺乏法律保護，容易產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。

案例1：

原告：艾某；

被告：阿某；

1992年4月新，疆伽師縣古力巴什村村民阿某跟艾某在一起吃飯的過程中，阿某以口頭協(xié)議的形式，把自己的0.4公頃承包地以700元的價格流轉(zhuǎn)艾某，艾某也向阿某支付了700元。此后，艾某就開始把自己的0.4公頃地跟新轉(zhuǎn)入的0.4公頃地合并在一起耕種。到了2006年12月，阿某覺得當時的土地流轉(zhuǎn)價格太低了，很后悔當時的行為，于是以當時只是租給艾某10年為由，跟艾某吵架，把以前轉(zhuǎn)讓給他的土地搶走并開始自己耕種。艾某就此事情向法院起訴，法院不受理。因此他向鄉(xiāng)人民政府提出土地權屬爭議處理申請，但未得到答復。這問題一直沒有得到解決，到2013年9月在艾某的不停地催告下，鄉(xiāng)人民政府最終對此問題做出了土地承包糾紛處理決定，把0.8公頃土地分成兩塊各0.4公頃，各種各的耕地。艾某由于當時身邊沒有其他人，也沒有簽訂書面合同，也沒有去土地登記機關辦理土地轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)的原因，不僅一無所得，而且還損失了當時為改善土地水利設施所投入的1萬多元。艾某告訴筆者，他不服鄉(xiāng)人民政府的決定，他準備直接去自治區(qū)人民政府上訪。

3.土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，獲取流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通。目前，新疆沒有全區(qū)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡信息平臺，土地流轉(zhuǎn)市場還不完善。土地流轉(zhuǎn)供需雙方獲取流轉(zhuǎn)信息的途徑還是依靠傳統(tǒng)的口口相傳來完成，或者親自去土地管理部門查詢。但是，目前在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記制度尚未完善的情況下，農(nóng)戶既使去土地管理部門也不一定能得到確鑿的流轉(zhuǎn)信息，再加上由于土地流轉(zhuǎn)中介機構服務功能虛弱，從而導致土地流轉(zhuǎn)信息不對稱，雙方對接難，自然而然放緩了土地的流轉(zhuǎn)速度和效率。

4.政府缺乏相應的保障機制。雖然我國已經(jīng)開始實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，但這些保險機制無論從制度上還是從人們觀念上尚未成熟。目前，土地仍然是負有著生活保障和失業(yè)保障功能，是農(nóng)民最后的“保障線”。農(nóng)民流出土地后進城務工，而城市尚不能為其提供住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女教育等各方面的社會保障。雖然有些農(nóng)民已經(jīng)進城務工多年，但他們?nèi)匀桓械經(jīng)]有完全融入到城市生活。

案例2：

熱某是和田地區(qū)和田縣巴格其鎮(zhèn)農(nóng)民，他家有5口人。2010年他的0.4公頃地被政府征收了，為此政府給他18.6萬元補償，以及和田市區(qū)內(nèi)的50多平方米的樓房一套。熱某拿到這筆“巨款”后，花10.4萬元購買本田轎車一輛，花3萬多元給大兒子娶了媳婦兒，用剩下的5萬多元在農(nóng)村蓋了新房子。過了幾年以后，他覺得他們家生活過得越來越難。因為以前蔬菜、糧食、牛羊肉等都是自己種的或者養(yǎng)的，失去土地后不僅沒有收入來源了，而且吃喝全都從市場購買。城市畢竟是消費較高，再加上家人都沒有工作，都是依靠臨時打工賺來的錢維持生活，所以熱某后悔當時只看眼前利益輕易把土地給政府?，F(xiàn)在很擔心今后如何維持生活？以及兩個兒子如何結婚娶妻？

二、制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

中央對土地流轉(zhuǎn)問題一直很關心，要求抓緊研究現(xiàn)有的土地承包關系，完善相關的法律法規(guī)，正確引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。自治區(qū)人民政府也出臺了《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作的意見》等文件，通過政策支持，大力促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，取得了良好的效果。但是，由于大部分農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的認識模糊，農(nóng)村基礎設施落后，社會保障不健全，生態(tài)環(huán)境惡劣等原因，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)在具體的實施過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的制約因素。

（一）對土地流轉(zhuǎn)的認識和看法存在偏差

1.怕“亂”的心態(tài)制約著土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。由于大部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)不太了解，認為土地流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整，意味著永遠失去土地。雖然近年來農(nóng)民的思想有所開放，有些家庭人口多卻耕地少的農(nóng)民開始外出務工了，但他們還是不愿意轉(zhuǎn)出土地，擔心萬一有一天打工收入不理想或轉(zhuǎn)入方違約，農(nóng)民生活就沒有著落，農(nóng)民對此十分擔憂。此外，對土地轉(zhuǎn)入方而言，種植大戶或企業(yè)經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營后面臨巨大的市場風險。

2.深受傳統(tǒng)觀點的約束，不敢流轉(zhuǎn)土地。新疆是以維吾爾族為主的多民族聚居的農(nóng)業(yè)大區(qū)，經(jīng)濟、文化、教育發(fā)展相對落后，大部分農(nóng)民文化程度較低、除了種地之外沒有其它生存技能，“安土思想”比較濃厚，“戀土情結”重，他們普遍存在“寧愿賣房也不愿賣地”的觀念。有些農(nóng)民在一年當中就幾天忙著務農(nóng)，其它時候沒事兒干要么在家里睡懶覺，要么在村路口打牌、聊天什么的，缺乏通過土地流轉(zhuǎn)進行勞務輸出的非農(nóng)就業(yè)意識，對土地的依賴性強。

案例3：

筆者走訪調(diào)查時， 喀什市佰什克然木鄉(xiāng)11村1組的農(nóng)民玉某說，他們家有三口人，自己今年81歲，妻子67歲，還有一個女兒今年23歲。他們家共有0.3公頃地，0.2公頃地是葡萄園，0.1公頃地今年種了玉米。他說，今年市場不景氣，來他們村買葡萄的商人很少，所以不得不以每公斤2元的價格總4 100元把葡萄都賣了。0.1公頃的玉米用于自家食用。由于自己年紀大且家里沒有其他勞動力，因此每年都需要雇傭他人幫忙。今年的花費包括：雇傭費1 345元、化肥費760元、灌溉費215元，買種子費130元，總計2 450元，手里只剩下1 650元。筆者勸說玉某，辛辛苦苦地干一年活兒，而自己手里只剩下不到2 000元的收入，還不如把土地轉(zhuǎn)出，過好安寧的日子。玉某回答說：“雖然到年底自己手里剩下的錢不多，但看到豐收的莊稼就心滿意足，不想轉(zhuǎn)出土地。”

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不夠完善，中介服務機構缺位

1.現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的立法缺陷。我國《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意”，該條的規(guī)定在實踐中并不具有可操作性，甚至還可能成為發(fā)包方阻止承包方將農(nóng)地承包權轉(zhuǎn)讓的借口。轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)發(fā)包方同意也是與土地承包經(jīng)營權作為用益物權的支配權性質(zhì)不相符，且違背效率優(yōu)先原則。該法第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”。但是，在實踐中沒有承包方是否有穩(wěn)定的收入來源的判斷標準，而且承包方應當事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請，辦理的程序比較繁瑣。

2.中介服務機構不健全，土地流轉(zhuǎn)的管理滯后。土地流轉(zhuǎn)的運行程序比較復雜，涉及到多個產(chǎn)權主體的利益，這就要求有完善的中介組織為之服務。但據(jù)筆者調(diào)查，目前除了昌吉、塔城、庫爾勒等較大城市已形成土地流轉(zhuǎn)市場外，其它大部分地州市還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，具有相應資質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)中介服務機構嚴重缺位。不能為農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)登記、法律咨詢、土地評估、糾紛調(diào)解等服務，這往往造成在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中事前無人引導、無人登記，事中無人提供服務，事后無人監(jiān)管的局面。

3.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，合同糾紛頻發(fā)。一是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。第二輪土地承包時，個別鄉(xiāng)、村的土地發(fā)包程序不規(guī)范，未經(jīng)土地主管部門登記備案，出現(xiàn)“一地多證”的現(xiàn)象。2012年1至6月份，和田地區(qū)國土資源局受理有關土地流轉(zhuǎn)糾紛的群眾來信來訪54起，接待人員148人。按屬地管理原則轉(zhuǎn)辦各縣國土資源局調(diào)查處理的14件[5]。二是由于農(nóng)民法律意識淡薄，不習慣用書面協(xié)議的方式進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，2012年和田地區(qū)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中僅有10.15%的農(nóng)戶簽訂了土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議，有89.85%的農(nóng)戶采用了口頭協(xié)議的方式[6]154。三是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏規(guī)范化。因農(nóng)民缺乏專業(yè)知識，其簽訂的協(xié)議格式不正確，內(nèi)容模糊，甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)有沖突，沒有規(guī)定雙方的權利義務，起不到對流轉(zhuǎn)雙方行為的約束和保護作用。

（三）農(nóng)業(yè)基礎設施落后，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較為緩慢

1.農(nóng)業(yè)基礎設施脆弱，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成本較高。新疆地處塔里木盆地，氣候干燥，資源型缺水和用水效益低下等問題并存[7]。中央和新疆政府自2011年先后出臺了《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》及《自治區(qū)黨委、人民政府關于加快水利改革發(fā)展的意見》等文件，加快新疆水利基礎設施建設，取得了顯著的成就。2012年，全區(qū)建立水庫457座，有效灌溉面積4 280.08萬公頃，比1978年增長64.2%[8]。但是，由于水利工程設施脆弱，再說管理部門只重視建立而往往忽視管理和維修，導致許多水利設施老化、勞損、報廢等情況，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加了流轉(zhuǎn)成本。

2.產(chǎn)業(yè)結構不協(xié)調(diào)，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不足。據(jù)統(tǒng)計，2012年新疆第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重由2000年21.1%下降到17.6%，但占就業(yè)總人口的比重卻仍高達48.7%。相比之下，第二產(chǎn)業(yè)增加值的比重由39.4%上升到46.4%，但二產(chǎn)就業(yè)人口僅為15.6%。這說明，新疆農(nóng)業(yè)人口未充分釋放，也反映出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平仍然不高（見圖1）[9]239。究其原因，我區(qū)二產(chǎn)發(fā)展動力主要以資源型為主，而資源型產(chǎn)業(yè)對農(nóng)牧區(qū)富余勞動力吸納能力十分有限。另外，能容納大量就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，降低了城市的集聚效應，導致大部分農(nóng)民在鄉(xiāng)村以種地來維持生存。

圖1 2012年新疆就業(yè)產(chǎn)業(yè)結構與產(chǎn)值產(chǎn)業(yè)結構比對圖

3.缺少優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)空間小。新疆位于我國西部地區(qū)，與內(nèi)地的距離較遠，內(nèi)陸交通不方便，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和大中型企業(yè)極少。況且中小企業(yè)對土地需求有限，不能形成規(guī)?；拇筠r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)、餐飲、保健等服務行業(yè)。因此，沒有足夠的就業(yè)崗位，農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)能力也欠缺，農(nóng)村富余勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移受到影響，大多數(shù)農(nóng)民依然留在農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)也就很難發(fā)生。

（四）資源配置不到位，農(nóng)村社會保障機制嚴重滯后

1.人口增長率高，人地矛盾突出。2012年末新疆總人口2 232.78萬人，其中，農(nóng)村人口1 250.80萬人，占總人口的56.01%，人口自然增長率為10.84%，比同年全國的自然增長率4.95%高5.89%[10]。 截至2012年，新疆耕地總面積394.1萬公頃[11]，人均耕地面積0.17公頃。隨著農(nóng)業(yè)人口的不斷地增加，使得農(nóng)村人地矛盾更加突出。

2.農(nóng)村社會保障機制不完善，農(nóng)民參保積極性低。土地具有兩大功能，即保障功能和資產(chǎn)功能。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，更進一步固化了土地的社會保障功能。當前我區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障體系尚未健全。而受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化和計劃經(jīng)濟的影響，新疆農(nóng)民對土地的依賴根深蒂固，流轉(zhuǎn)土地之后加入到國家統(tǒng)一構建的社會保障體系中來的觀念尚未在農(nóng)民中得以有效的傳播和接受。2012年全疆497.09萬人參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，占總人口的22.26%；參加失業(yè)保險的208.95萬人，占總人口的9.35%；參加工傷保險的40.70萬人，占總人口的1.82%[9]241。由此可見，農(nóng)民參與社會保險的比例很低，這說明土地仍然是農(nóng)民最主要的生活保障。

3.外出務工的農(nóng)民受專業(yè)技術、戶籍、語言等多個因素的限制。我國現(xiàn)行的二元戶籍制度引發(fā)的二元就業(yè)制度阻礙著農(nóng)民的自由流動。此外，從農(nóng)村流到城市的大部分少數(shù)民族農(nóng)民工由于專業(yè)技術水平比較低，語言溝通能力較差，找不到合適的工作，只能從事一些簡單的體力勞動或者臨時的家政。不過與種地相比，其收益不相上下。因此有部分農(nóng)民頻頻回家鄉(xiāng)從事種地，在一定程度上制約了土地的流轉(zhuǎn)。

案例四：

阿某是巴州焉耆回族自治縣的農(nóng)民， 今年28歲。他21歲時離開家鄉(xiāng)來到烏魯木齊打工，已經(jīng)8年了。這8年期間，由于他學歷低，又沒有其它技能，一直找不到合適的工作。他先后開過出租車，在食堂做過服務員，在邊疆做過生意，在街上買過干果，但都以失敗告終。這期間除去房租費、日常生活費用之外，沒有多少儲蓄，也沒能結婚成家，因此他不得不返回老家重新開始種地。

（五）生態(tài)環(huán)境惡劣

因新疆大部分地區(qū)的耕地條件差，自然災害頻繁，目前又無法改變現(xiàn)狀，有些承包戶想轉(zhuǎn)包土地也很難找到愿意承包的人。新疆遠離海洋，身居內(nèi)陸，屬于典型的大陸性干旱氣候。新疆年平均降水量極少，一般為100毫米左右，而且各地降水量相差較大。北疆山區(qū)的年降水量可達500～600毫米，而南疆的若羌、且末等地區(qū)年平均降水量只有10毫米左右，是全國降水量最少的地區(qū)。再說，和田地區(qū)的年均降水量只有35毫米左右，年均蒸發(fā)量卻高達2 480毫米，四季多風沙，每年浮塵天氣達到220天以上，其中濃浮塵天氣在60天左右[6]155。這些因素導致很多人不愿意將土地長時間的轉(zhuǎn)入，大部分農(nóng)民是以短期轉(zhuǎn)入為主，不愿意對土地較多的投入，反而進行掠奪性的生產(chǎn)經(jīng)營，這會影響土地今后的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。

三、完善新疆土地流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

目前，由于我區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場尚未完善、又缺乏土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記制度等原因，致使土地流轉(zhuǎn)比較混亂，土地流轉(zhuǎn)糾紛諸多等一系列問題，也損害了農(nóng)民的合法權益?；诖耍P者提出以下幾點建議：

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識

通過政策宣傳可以提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識，明確地方政府和農(nóng)民在集體土地流轉(zhuǎn)中的權利義務,既能防止出現(xiàn)一刀切和急躁冒進的行為，又能消除農(nóng)民懼怕流轉(zhuǎn)的顧慮。此外，嚴格按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t進行承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，由農(nóng)民自己選擇是否流轉(zhuǎn)，以何種方式、何種價格流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民意識到土地流轉(zhuǎn)既是自己的一項權利，又是提高農(nóng)業(yè)收入的重要措施。

（二）加大財政扶持力度，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性

1.加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持。農(nóng)村土地由于投資成本多、風險高、回收期長，大規(guī)模的經(jīng)營不僅要求先進的技術支持，而且更需要有力的資金支持。農(nóng)村信用社在新疆農(nóng)村金融事業(yè)中有著重要地位。目前農(nóng)村信用社對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融支持十分有限，普通農(nóng)戶取得信貸特別難，而且時間長，從而影響了農(nóng)地投入和產(chǎn)出，成為制約新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.增加對農(nóng)田水利、電力、道路等基礎設施建設的資金投入，努力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。新疆地域遼闊，占我國陸地總面積的1/6。其中，沙漠面積占22.4%，平原戈壁面積占24.0%，高山面積占27.5%，實際可用土地面積很少。再說，新疆降水量稀少，水源主要來自山區(qū)的降水及天山冰雪的融化，由此形成的各個綠洲距離較遠，農(nóng)民無法依靠自己來完善水利設施工程，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，為此政府應積極介入整合農(nóng)村水利設施，加大資金投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，還可以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，不斷發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。政府應積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵個體工商私營企業(yè)，向農(nóng)民提供更多的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使在

城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，讓土地流轉(zhuǎn)“活”起來。

（三）完善農(nóng)村社會保障機制，弱化土地的保障功能

城鄉(xiāng)一體化的核心是人的身份與收入分配的一體化。要確保農(nóng)民的收入首先要確保農(nóng)民在就業(yè)和社會保障方面的制度保障，而利用好土地流轉(zhuǎn)帶來的收益，則是這一制度得以推行的物質(zhì)基礎。農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地的最重要的原因并非是經(jīng)濟利益，而是土地的社會保障功能。正是因為土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家未能承擔的社會保障功能，農(nóng)民才不能輕易放棄土地。因此，首先，要完善農(nóng)村社會保障機制，尤其是養(yǎng)老保險，農(nóng)民和土地的關系才逐漸松散。其次，明確規(guī)定國家和農(nóng)民各出一定比例的資金，建立養(yǎng)老保險機制，讓更多的農(nóng)民參與各類社會保險，使得讓他們從純碎依靠土地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繃茵B(yǎng)老，弱化土地的保障功能。最后，加大對國家的養(yǎng)老政策和其它社會保險的宣傳力度，讓更多農(nóng)民了解和接受社會保險，擴大農(nóng)民參保范圍[12]。

（四）完善土地流轉(zhuǎn)機制，促進土地有序流轉(zhuǎn)

1.推進現(xiàn)行戶籍制度改革。目前，有些地區(qū)取消二元戶口制度，確立統(tǒng)一的戶口制度。但在新疆尚未開始實施，這仍然成為阻礙農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的主要制度根源，這樣既延緩了城市化建設的速度，又制約著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。此外，我國法律對于城市非農(nóng)且不屬于本集體經(jīng)濟組織成員的人員取得農(nóng)村土地規(guī)定嚴格限制。因此，要促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，就必須以改革二元戶籍制度為突破口，拆除城鄉(xiāng)壁壘狀況，允許城市居民獲取農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。鼓勵農(nóng)民流出土地進城務工，并給他們市民待遇，從而為農(nóng)村剩余勞動力向城市流動提供制度上的保障。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)服務機構必須要求農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)時應當簽訂書面合同，并報土地管理部門進行流轉(zhuǎn)登記。加強政府對土地承包經(jīng)營權證的管理和監(jiān)督，政府要改變觀念和職能，變以往的單純行政管理為符合市場規(guī)律要求的宏觀調(diào)控和指導，建立農(nóng)業(yè)社會化服務體系，在保險、信貸、法律等方面引導和服務農(nóng)民，使土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)有序發(fā)展。同時，賦予農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中的主體地位和發(fā)言權，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織侵犯農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權，代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶對外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。

3.健全土地流轉(zhuǎn)中介服務機構。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不同于一般的商品交易，其運行過程比較復雜，包含眾多環(huán)節(jié)。這些事宜農(nóng)戶自己不能獨立完成。因此，加緊組建縣鄉(xiāng)村三為一體的土地流轉(zhuǎn)的代理機構，農(nóng)地產(chǎn)權交易場所，法律服務中心等中介服務組織，最大程度上減少農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

4.構建健全的土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制。進一步完善土地產(chǎn)權確權工作，糾正和查處違背農(nóng)民意愿、強迫流轉(zhuǎn)等遺留問題，做到先解決矛盾，再進行流轉(zhuǎn)。要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構建設，依法對土地流轉(zhuǎn)糾紛進行仲裁，維護社會穩(wěn)定，保護農(nóng)民的合法權益，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

（五）加快制定土地流轉(zhuǎn)法律體系

1.修訂相關的法律法規(guī)。首先，對《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律中制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相關內(nèi)容進行修改，以提高效率放在第一位，與土地流轉(zhuǎn)的實踐需要相適應。其次，雖然《農(nóng)村土地承包法》已承認土地承包經(jīng)營權可繼承，但其抵押性在學界還存在較大的爭議。土地承包經(jīng)營權抵押也是土地轉(zhuǎn)讓的一種方式，既然法律明確規(guī)定土地使用權可以轉(zhuǎn)讓，那么在確權頒證的情況下抵押也應該成立。

2.制定《土地流轉(zhuǎn)法》。土地流轉(zhuǎn)是一項重要的法律行為，其涉及范圍廣、人群多，但目前我國尚未制定《土地流轉(zhuǎn)法》，有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見于多個法律、法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。因此，必須制定《土地流轉(zhuǎn)法》，以法律的形式對土地流轉(zhuǎn)的相關內(nèi)容做出詳細的規(guī)定，統(tǒng)一和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。同時，將土地流轉(zhuǎn)合同納入到《合同法》范疇，使之在格式、基本條款以及程序等方面定型化，有效減少合同糾紛的發(fā)生[13]。

3.早日出臺《不動產(chǎn)登記法》。目前，新疆的土地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)混亂、糾紛諸多、農(nóng)民土地權益難以保障等一系列問題。因此，要出臺統(tǒng)一的《不動產(chǎn)登記法》，按照法律程序?qū)ν恋爻邪?jīng)營權進行登記、備案，確立土地產(chǎn)權，為土地流轉(zhuǎn)和維護農(nóng)民合法權益提供法律，消除農(nóng)民怕“亂”的擔憂。

（六）改善生態(tài)環(huán)境，促進土地流轉(zhuǎn)

近年來，在自治區(qū)領導的正確指導和全體人民的不懈努力下，新疆的生態(tài)環(huán)境有所改善。但是，新疆位于在塔克拉瑪干沙漠一帶，水資源嚴重缺失，旱災頻發(fā)、沙塵暴情況仍然嚴重。自然環(huán)境的惡劣性嚴重影響內(nèi)地大中企業(yè)到新疆投資，制約著土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，建議國家應增加改善生態(tài)環(huán)境的資金投入，加快綠化建設

，改善水利設施，提高土地生產(chǎn)量，增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，從而吸引全國各地更多的大中龍頭企業(yè)到新疆投資第二第三產(chǎn)業(yè)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、大規(guī)模經(jīng)營、組建農(nóng)村合作社等行業(yè)。

四、結 語

土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是擴大規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，也是城鎮(zhèn)化建設的必然趨勢。但是，目前我區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚未健全，農(nóng)村社會保障機制尚不完善、農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)空間小、土地流轉(zhuǎn)效益低等一些問題依然制約著土地承包經(jīng)營用權的流轉(zhuǎn)。因此，應正確認識我區(qū)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，挖掘其深層制約因素，結合各地的實際情況，出臺更多的法律制度和惠農(nóng)政策，加大農(nóng)業(yè)財經(jīng)支持、加強中介機構職能，完善農(nóng)村社會保障機制、健全土地流轉(zhuǎn)市場等措施來促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)已成為當今政府解決土地流轉(zhuǎn)問題的必經(jīng)之道。