“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政支出競爭策略的影響研究

李一花，沈海順，劉蓓蓓，高煥洪

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

1994年分稅制改革以來，地方政府尤其是縣級政府財(cái)政困難嚴(yán)重。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級財(cái)政困難與事權(quán)財(cái)權(quán)不對稱和政府層級過多引發(fā)資金截留等問題有關(guān)?！笆≈惫芸h”作為一種新的財(cái)政分權(quán)形式，以減少政府層級和賦予縣級政府更大的自主權(quán)和財(cái)力為改革的基本取向。“省直管縣”體制的推行，不僅使縣級政府掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和資源增多，也使縣級政府面臨的競爭環(huán)境發(fā)生明顯的改變，因此，對“省直管縣”體制下縣級政府支出競爭策略進(jìn)行實(shí)證研究，就成為檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)績效和完善“省直管縣”的重要內(nèi)容。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)對地方政府競爭的影響研究，最早可追溯到蒂伯特提出的“用腳投票”模型。這一模型認(rèn)為，如果資源配置權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么社會(huì)公眾自由遷徙的“用腳投票”機(jī)制將會(huì)引發(fā)地方政府之間的競爭和財(cái)政支出效率的提高。由于財(cái)政競爭強(qiáng)調(diào)的是分權(quán)體制下地方政府通過財(cái)政手段爭奪流動(dòng)性生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長最大化的過程。那么，在競爭過程中，一個(gè)轄區(qū)的財(cái)政支出行為必然會(huì)影響到鄰區(qū)的財(cái)政支出行為，因而地方政府間的財(cái)政支出競爭必然會(huì)表現(xiàn)出某種策略互動(dòng)的特點(diǎn)。國外大量文獻(xiàn)確認(rèn)了地方政府間的財(cái)政支出競爭策略互動(dòng)的存在。如Case、Rosen檢驗(yàn)了1970－1985年美國的州際數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)鄰州的人均財(cái)政支出增加1美元將會(huì)導(dǎo)致本州人均支出增長70美分，這種通過財(cái)政支出來改善公共服務(wù)，促使周邊其他地區(qū)采取同樣的措施的支出行為被稱為支出的互補(bǔ)效應(yīng)［1］。Baicker的研究檢驗(yàn)了財(cái)政支出互補(bǔ)效應(yīng)的影響機(jī)制［2］。Schaltegger、Zemp運(yùn)用瑞士90年代一個(gè)州的城市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中心城市的公共安全支出增長10%將會(huì)導(dǎo)致次級城市相關(guān)支出下降3%［3］。Borck、Caliendo、Steiner通過研究德國地方政府1977－2002年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，行政管理支出、教育支出、健康體育娛樂支出存在策略互補(bǔ)，而科學(xué)研究支出和社會(huì)福利支出則呈現(xiàn)出策略替代效應(yīng)，即某地財(cái)政支出的增多而導(dǎo)致相鄰地區(qū)支出減少的支出行為［4］。

從國內(nèi)的研究來看，伍文中較早采用變異系數(shù)法對財(cái)政支出競爭的存在性進(jìn)行了檢驗(yàn)［5］。李濤、周業(yè)安基于1999－2005年中國29個(gè)省級行政區(qū)面板數(shù)據(jù)的空間計(jì)量模型發(fā)現(xiàn)，我國省級政府財(cái)政支出與鄰區(qū)上年的財(cái)政支出存在顯著的策略互動(dòng)［6］。郭慶旺、賈俊雪運(yùn)用1986－2006年的省際數(shù)據(jù)證實(shí)各省的維持性支出表現(xiàn)為策略替代，而經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出則具有顯著的策略互補(bǔ)［7］。尹恒、徐琰超則考察了中國地級市地區(qū)間基本建設(shè)支出的互動(dòng)影響，發(fā)現(xiàn)競爭使得各地的基本建設(shè)支出正相關(guān)［8］。

國內(nèi)學(xué)者對財(cái)政支出競爭策略的研究主要集中在省級層面，缺少對省以下地方政府財(cái)政支出競爭策略的研究，而且目前的研究更多立足于1994年后的分稅制改革，對近些年實(shí)施的“省直管縣”財(cái)政改革對地區(qū)間財(cái)政支出競爭的影響很少涉及。伴隨“省直管縣”改革的持續(xù)深入和在全國的鋪開，“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政支出競爭策略會(huì)產(chǎn)生什么影響，需要做更深入的研究。

二、縣級財(cái)政支出競爭空間的相關(guān)性檢驗(yàn)

對財(cái)政支出競爭策略的研究首先要確認(rèn)是否存在競爭，本部分采用空間計(jì)量模型研究湖北省的縣級行政單位在2000－2006年間的財(cái)政總支出和各分項(xiàng)支出競爭的空間互動(dòng)關(guān)系，這是分析縣級財(cái)政支出競爭策略的基礎(chǔ)。

由于一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出不僅受到自身的影響，而且還受到其他地區(qū)財(cái)政支出的影響，財(cái)政支出往往在各地區(qū)之間表現(xiàn)出顯著的空間互動(dòng)關(guān)系，如何捕捉地區(qū)間財(cái)政支出競爭的互動(dòng)影響，Anselin(1988)建立了兩種空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行刻畫［9］，第一種是空間滯后模型，主要研究相鄰地區(qū)的某種行為對其他地區(qū)或整體的影響:

第二種是空間誤差模型，地區(qū)間的互動(dòng)關(guān)系通過觀測不到但能對其他地區(qū)產(chǎn)生影響的誤差項(xiàng)來反映。

W為n×n的空間權(quán)重矩陣，W×FD和W×ξ均為空間滯后項(xiàng)，ρ和λ為空間滯后項(xiàng)的系數(shù)，ρ和λ顯著為正，說明各縣級單位財(cái)政支出存在策略互補(bǔ)，相反則為策略替代，若不顯著或顯著為0，說明各地區(qū)財(cái)政支出不存在顯著的策略互動(dòng)?？臻g權(quán)重矩陣W表示各縣級單位在地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系程度。FDit表示縣級行政單位i在年度t的人均財(cái)政支出總量和項(xiàng)目，財(cái)政支出的主要項(xiàng)目包括:經(jīng)濟(jì)性支出以人均農(nóng)業(yè)支出表示，社會(huì)性支出以人均教育支出和社會(huì)保障支出表示，維持性支出以人均行政管理支出表示。對上述各變量取自然對數(shù)。X為一組可能影響財(cái)政支出的控制變量，包括人口密度對數(shù)值、城市化率、勞動(dòng)力參與率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系數(shù)(第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例)、固定資產(chǎn)投資比例、各縣的人均產(chǎn)出對數(shù)值。

判斷地區(qū)間某種經(jīng)濟(jì)變量是否存在空間相關(guān)，目前主要有兩種檢驗(yàn)方法。第一種是Moran(1950)提出的Moran'I檢驗(yàn)。第二種是LM檢驗(yàn)。表1列出了空間相關(guān)性檢驗(yàn)的結(jié)果。

表1 空間相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果

從上述估計(jì)結(jié)果看，方程(1)到(5)的Moran's I均在1%的顯著性水平上顯著為正，說明湖北省各縣級行政單位間的財(cái)政支出存在顯著的空間相關(guān)性。正是各縣級單位支出存在空間相關(guān)性，使得方程(2)、(3)、(4)、(5)的R-squared過低，擬合效果欠佳。

三、“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政支出競爭策略影響的實(shí)證分析

(一)縣級財(cái)政支出競爭的模型選擇

從表1的LM-LAG和LM-ERR估計(jì)結(jié)果來看，各方程的LM檢驗(yàn)都在5%的水平上顯著，但方程(2)、(4)、(5)的Robust LM-ERR在5%的水平上不顯著，故我們對農(nóng)業(yè)支出函數(shù)、社會(huì)保障支出函數(shù)和行政管理支出函數(shù)應(yīng)選用空間滯后模型。而且，我們看到方程(1)和方程(3)的Robust LM-LAG統(tǒng)計(jì)量均大于其Robust LM-ERR統(tǒng)計(jì)量，說明對財(cái)政支出總量函數(shù)和教育支出函數(shù)選擇空間滯后模型比選擇空間誤差模型更優(yōu)。從模型設(shè)定的經(jīng)濟(jì)原理上看，空間滯后模型中的財(cái)政支出的空間滯后項(xiàng)能直接反映各地區(qū)間的空間互動(dòng)程度。因此，空間滯后模型更適合本文的分析。

此外，表1還報(bào)告了Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果，除方程(1)在5%的水平上顯著外，其他方程的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果均在5%的顯著性水平下拒絕使用隨機(jī)效應(yīng)的假設(shè)，提示應(yīng)采用固定效應(yīng)模型。同時(shí)，按照李子奈的觀點(diǎn)，當(dāng)橫截面的單位是總體的所有單位時(shí)，采用固定效應(yīng)模型較為合理［10］。由于本文所選用的基本上是湖北省所有縣級行政單位的數(shù)據(jù)，樣本幾乎是全部母體，所以從經(jīng)濟(jì)理論上來說，我們應(yīng)采用固定效應(yīng)模型。

綜上，本文在分析各縣級政府間財(cái)政支出的空間相關(guān)性時(shí)應(yīng)采用如下空間面板模型:

其中，pi表示地區(qū)固定效應(yīng)。由于本文數(shù)據(jù)的時(shí)間維度較小，因此模型主要控制地區(qū)固定效應(yīng)，反映隨區(qū)位變化但不隨時(shí)間變化的變量對穩(wěn)態(tài)水平的影響。ρ為財(cái)政支出空間滯后變量的系數(shù)，是本文分析的關(guān)鍵系數(shù)。如果ρ顯著為正，說明在該年度各縣級政府財(cái)政支出存在顯著的策略互補(bǔ);如果ρ顯著為負(fù)，說明各縣級政府財(cái)政支出存在顯著的策略替代;如果ρ不顯著或顯著為0，表明各縣級政府在該項(xiàng)財(cái)政支出上并不存在顯著的競爭。

(二)“省直管縣”財(cái)政改革對縣級財(cái)政支出競爭策略的影響

湖北省2004年在全省實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政體制，因此，本文借鑒郭慶旺、賈俊雪(2009)的模型處理方法，利用空間面板模型分別估算2000－2003年和2004－2006年兩個(gè)階段(“省直管縣”改革前和改革后)財(cái)政支出和各類支出項(xiàng)目的反應(yīng)函數(shù)，考察“省直管縣”改革對縣級財(cái)政支出競爭策策略的影響。估算結(jié)果如下:

表2 縣級財(cái)政支出總量和農(nóng)業(yè)支出策略互動(dòng)的兩階段回歸結(jié)果

從表2可以看出，2000－2003年間湖北省各縣在財(cái)政支出水平上存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，說明當(dāng)其他地區(qū)通過財(cái)政支出增加來改善投資環(huán)境時(shí)，本地政府必然擔(dān)憂本地經(jīng)濟(jì)要素流失，競相增加本地的財(cái)政支出就成為當(dāng)然的應(yīng)對措施;另一方面，考慮到官員之間政績上的競爭也會(huì)促使各地區(qū)通過增加財(cái)政支出來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。同樣，農(nóng)業(yè)支出也存在顯著的策略互補(bǔ)關(guān)系，因?yàn)樵诤笔】h級政府的財(cái)政支出中，農(nóng)業(yè)支出所占比重非常高，是縣級財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的重要方面，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是縣級政府促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，其他地區(qū)通過增加農(nóng)業(yè)支出來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境會(huì)促使本地政府相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)支出。

對比前后兩個(gè)階段，發(fā)現(xiàn)2000－2003年空間滯后項(xiàng)的系數(shù)明顯低于2004－2006年空間滯后項(xiàng)系數(shù)，說明2004年湖北省的“省直管縣”財(cái)政體制改革明顯增強(qiáng)了縣級在財(cái)政支出和農(nóng)業(yè)支出上的策略互動(dòng)關(guān)系，財(cái)政支出競爭程度顯著提高。原因可能有以下方面:首先，“省直管縣”改革使縣級政府直接控制和利用的經(jīng)濟(jì)資源增多。因?yàn)椤笆≈惫芸h”改變了原有的轉(zhuǎn)移支付方式，消除了過去省對縣轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)的地市截留問題;而且，“省直管縣”改革的實(shí)施與省級政府對縣級政府財(cái)政收入的增收獎(jiǎng)勵(lì)聯(lián)系在一起，提高了縣級政府增加財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的積極性。其次，“省直管縣”增加了縣級政府的財(cái)政資源支配權(quán)和投資項(xiàng)目的審批權(quán)，縣級政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體地位增強(qiáng)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性明顯提高，財(cái)政支出是縣級政府影響經(jīng)濟(jì)的主要方式。因此，縣級政府在增加財(cái)政支出規(guī)模的基礎(chǔ)上，也會(huì)將越來越多的財(cái)政資源投向能直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的支出項(xiàng)目如經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出，特別是在縣級財(cái)政支出中占較大比例的農(nóng)業(yè)支出，從而使得各縣在總財(cái)政支出和農(nóng)業(yè)支出上的競爭程度明顯增強(qiáng)。

表3 縣級財(cái)政教育支出、社會(huì)保障支出和行政管理支出策略互動(dòng)的兩階段回歸結(jié)果

由表3可知，2000－2003年湖北省各縣在教育支出、社會(huì)保障支出和行政管理支出也都存在著明顯的空間正相關(guān)性。從教育支出的策略互補(bǔ)來看，原因在于近些年從中央到地方，對增加教育投入的重要性已達(dá)成共識，而且地方政府也認(rèn)識到，教育水平的提高是同相鄰區(qū)域爭奪經(jīng)濟(jì)資源尤其是人才資源的必要條件。從社會(huì)保障支出來看，人均社會(huì)保障支出的空間滯后項(xiàng)系數(shù)遠(yuǎn)低于其他項(xiàng)目支出的系數(shù)，表明各縣級行政單位在社會(huì)保障支出上的策略互補(bǔ)性遠(yuǎn)低于其他支出。這可能與地方政府對社會(huì)保障支出的認(rèn)識有關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)保障支出對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)效果既低于農(nóng)業(yè)支出等投資性支出，也不像行政支出那樣直接關(guān)系到地方?jīng)Q策者的利益，而且社保支出大多具有未來支付的特點(diǎn)，這使得各地區(qū)在社會(huì)保障支出上的競爭程度要低于其他項(xiàng)目支出。至于人均行政管理支出，其空間滯后項(xiàng)的系數(shù)也顯著為正，反映了各地方政府間的行政管理支出具有“攀比效應(yīng)”。如何看待行政管理支出的策略互補(bǔ)效應(yīng)?我們認(rèn)為，盡管行政管理支出屬于消費(fèi)性支出，但其規(guī)模并非越小越好，因?yàn)榭h級政府作為我國最重要的基層政府，所擔(dān)負(fù)的職能較多，因此在一段時(shí)間內(nèi)行政管理支出的增加是無法避免的。另一方面，因?yàn)樾姓_支的多少與地方政府官員的切身利益是密切相關(guān)的，因此，在地方公眾缺乏對預(yù)算決策決定權(quán)的背景下，官員追求預(yù)算規(guī)模最大化就成為必然的結(jié)果。

對比前后兩個(gè)階段，發(fā)現(xiàn)2000－2003年的空間相關(guān)性程度要大于2004－2006年，說明“省直管縣”財(cái)政體制改革顯著弱化了各縣在教育支出、社會(huì)保障支出和行政管理支出上的競爭程度。就教育支出和社會(huì)保障支出而言，雖然“省直管縣”改革后縣級政府可以支配的財(cái)政資源明顯增多，但教育支出和社會(huì)保障支出競爭未得到縣級政府的充分重視。原因可能在于二者對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用更多的是一種間接作用和長期作用，效果不如農(nóng)業(yè)支出類的經(jīng)濟(jì)支出直接和有效有關(guān)，可以看出，縣級政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)主動(dòng)性增強(qiáng)的情況下，如果政府職能和官員政績考核評價(jià)體系沒有相應(yīng)改變，極有可能減少對教育和社會(huì)保障項(xiàng)目上的支出。就行政管理支出而言，造成“省直管縣”體制改革后各縣空間互動(dòng)程度下降的原因可能與近些年從上到下的政府機(jī)構(gòu)改革和減少行政開支的改革取向有關(guān)。

總體上看，“省直管縣”改革在一定程度上改變了縣級政府在財(cái)政支出總量和分類支出項(xiàng)目上的空間互動(dòng)程度，使得在總量財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)支出上競爭的互補(bǔ)性更強(qiáng)，但對社會(huì)性支出和維持性支出的競爭互補(bǔ)削弱，尤其是在社會(huì)性支出上的競爭互補(bǔ)性降低，會(huì)不利于民生事業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文運(yùn)用空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，考察了湖北省“省直管縣”財(cái)政改革對縣級政府間財(cái)政支出競爭策略的影響?；诒疚乃褂玫臉颖?，我們的研究主要有以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn):首先，湖北省縣級財(cái)政支出存在明顯的策略互動(dòng)行為，縣級人均預(yù)算內(nèi)支出、人均農(nóng)業(yè)支出、人均教育支出、人均社會(huì)保障支出和人均行政管理支出對鄰近地區(qū)有著顯著的正面影響，也就是存在著策略互補(bǔ)。其次，“省直管縣”財(cái)政體制改革一定程度上改變了縣級財(cái)政支出的空間互動(dòng)程度，但未改變其互動(dòng)性質(zhì)，各縣之間的財(cái)政支出仍然實(shí)行著互補(bǔ)性的競爭策略。

(二)政策建議

1．加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推進(jìn)公共財(cái)政和民生財(cái)政的建設(shè)步伐?？h級財(cái)政承擔(dān)著我國大部分的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出任務(wù)，縣級政府的財(cái)政支出競爭容易引起財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏差，造成“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕民生支出”的局面。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推進(jìn)公共財(cái)政和民生財(cái)政的建設(shè)步伐是克服縣級財(cái)政支出競爭偏向的根本保障。

2．改革官員政績考核評價(jià)體系，改變長期以來單純以“GDP論英雄”的考核標(biāo)準(zhǔn)，從制度設(shè)計(jì)上激勵(lì)地方政府在財(cái)政支出安排上更加注重教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生性支出。為此，要推進(jìn)地方政府官員政績考核評價(jià)主體的多元化，不僅僅包括上級政府，還要讓當(dāng)?shù)氐墓姾推髽I(yè)等市場主體參與進(jìn)來，克服上級政府由于信息不對稱導(dǎo)致的考核失實(shí)問題［11］。

3．加強(qiáng)對縣級政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和管理。“省直管縣”改革后縣級政府所掌握的財(cái)政資源大大增加，在財(cái)政支出上的自主權(quán)也顯著增強(qiáng)，在這種情況下，省級政府應(yīng)加強(qiáng)對其財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和管理，避免出現(xiàn)縣級財(cái)政過分重視生產(chǎn)性支出、基本建設(shè)等經(jīng)濟(jì)類支出而忽視教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生類支出的現(xiàn)象，將縣級政府間的競爭引導(dǎo)到公共服務(wù)和民生的競爭上。

4．完善省對縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度?！笆≈惫芸h”體制相對于原有的市管縣體制的一個(gè)明顯優(yōu)勢是省級政府的轉(zhuǎn)移支付能夠直接對縣，避免了原來在轉(zhuǎn)移支付中經(jīng)常發(fā)生的“市卡縣”、“市刮縣”問題，因此，應(yīng)充分發(fā)揮“省直管縣”體制的優(yōu)勢，形成省級政府對縣級政府的完善的縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系，尤其是應(yīng)加大對財(cái)力困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。此外，積極創(chuàng)造條件適時(shí)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系，切實(shí)解決貧困縣的財(cái)力保障。避免縣級政府之間因競爭而導(dǎo)致的基本公共服務(wù)水平懸殊問題。

5．推行“省直管縣”行政體制改革，真正建立扁平化的行政管理體制。雖然“省直管縣”使省級政府能夠直接管理縣級財(cái)政，但在行政管理架構(gòu)上依然實(shí)行著市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制，這種財(cái)政管理與行政管理體制的非一致性限制了縣級政府和財(cái)政的獨(dú)立性發(fā)揮，也造成了較高的交易成本和摩擦成本。因此，應(yīng)及時(shí)和穩(wěn)妥地推進(jìn)“省直管縣”行政體制改革，為“省直管縣”財(cái)政體制的健康運(yùn)行提供行政上的支持。

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