機制創(chuàng)新與法治進路：基層糾紛解決的實踐探索

馬立順

摘 要： 當前基層地區(qū)傳統(tǒng)糾紛數(shù)量持續(xù)上升，新型糾紛明顯增多，糾紛主體日趨多元化，糾紛緣由更加復雜，糾紛涉及領域逐漸擴展。優(yōu)化糾紛解決機制和尋求法治化解決糾紛是走出基層糾紛解決困境的基本出路。一方面，機制建構既強調中立、公正的解決糾紛，又要求不同機構呈現(xiàn)高度協(xié)同性與聯(lián)動性；另一方面，尋求法治化解決糾紛必須要實現(xiàn)法治主義與嚴格依法而為、減少與預防糾紛、依法維權與維護穩(wěn)定的協(xié)調統(tǒng)一。

關鍵詞： 基層糾紛；多元解決機制；機制創(chuàng)新；法治進路

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：2095-0829（2014）05-0032-04

針對當前基層糾紛現(xiàn)狀，如何更好地構建基層糾紛多元解決機制以及如何尋求在法治化路徑下進行糾紛解決，是改善基層治理機制、維護基層群眾權益、促進社會和諧穩(wěn)定的重要保障，是回應社會轉型期推動新型城鎮(zhèn)化建設和實現(xiàn)社會治理和體制創(chuàng)新的主要任務。課題研究的基本思路，即在對當前基層糾紛現(xiàn)狀進行介紹、說明的前提下，對當前基層糾紛多元解決機制的具體適用進行評述，提出通過優(yōu)化現(xiàn)有糾紛解決機制、尋求以法治化手段為主綜合運用多種方式解決糾紛的路徑。

一、當前基層糾紛總體情況概述

（一）基層糾紛的基本內容

所謂糾紛是指社會主體之間的利益對抗、矛盾沖突存續(xù)的一種持續(xù)的狀態(tài)。當前發(fā)生在基層地區(qū)的糾紛主要有兩類：一類是傳統(tǒng)型糾紛，如婚姻糾紛、繼承糾紛、撫養(yǎng)糾紛、贍養(yǎng)糾紛、宅基地糾紛；另一類是非傳統(tǒng)型糾紛，也叫新型糾紛，是指處于社會轉型期的基層地區(qū)基于經濟社會發(fā)展、政策調整等因素沖擊下產生的矛盾、沖突，如村民自治糾紛、村干部特定行為產生的糾紛、土地承包經營糾紛、土地征用征收糾紛、農房拆遷糾紛、環(huán)境污染糾紛、消費者侵權糾紛、農民工勞務報酬及用工損傷損害糾紛等?？傮w來說，糾紛主體日趨多元化，涉及群眾生存、發(fā)展權利的糾紛持續(xù)增加，糾紛涉及的領域逐漸擴展，糾紛造成的破壞力更加持久。

（二）基層糾紛的基本特征

目前發(fā)生在基層地區(qū)的糾紛呈現(xiàn)的基本特點主要是：傳統(tǒng)型糾紛的數(shù)量持續(xù)上升，利益糾纏與糾紛緣由更加復雜，由糾紛引起的矛盾、沖突程度高，如關于贍養(yǎng)父母的問題、夫妻離婚問題及遺產繼承問題等，一旦不能及時、妥當?shù)靥幚?，往往極易演化成惡性的刑事案件；非傳統(tǒng)型糾紛的類型明顯增多，利益訴求表達多元化，訴求渠道相對不夠暢通，權利表達與利益救濟機制相對缺失，糾紛烈度明顯增強，糾紛解決方式多樣化并趨向尋求法治化方式解決，對息事寧人的認識基于利益導向不同而趨向復雜化。

（三）對當前基層糾紛的理性判斷

基層糾紛產生后，矛盾得不到化解，訴求得不到回應，很容易產生不滿情緒，即使微小的糾紛也極有可能產生“蝴蝶效應”，最終引發(fā)惡性刑事案件或群體性事件。雖然糾紛的產生有消極作用，但是也有其積極意義，必須客觀、全面地看待糾紛的發(fā)生：其一，在社會現(xiàn)代化建設進程中糾紛的產生不可避免，糾紛的產生從根本上來說是經濟發(fā)展、社會轉型、利益結構調整等諸多因素作用的結果，一般糾紛是“高壓鍋”的安全閥，典型糾紛是制度發(fā)展變革的契機和動力。其二，糾紛產生原因是多方面的，在進行糾紛解決時，必須要對糾紛有著理性的認識，要掌握正確處理轉型期各種矛盾、糾紛的主動權，必須在社會治理進程中不斷分析糾紛產生的根源，從源頭上化解糾紛并采取預防措施防止此類糾紛的再次發(fā)生。其三，減少、解決和預防糾紛是政府的基本任務與職責所在，政府作為社會公共服務的主要提供主體，必須負起責任，在送法下鄉(xiāng)、提供糾紛解決多元機制和途徑等方面發(fā)揮優(yōu)勢，[1]44-45注重作為社會公共產品的糾紛解決機制的提供和完善，增強制度建構與機制創(chuàng)新的積極性。

二、基層糾紛多元解決機制適用的實證分析

構建多元化糾紛解決機制已成共識，也是當前走出糾紛解決困境的基本出路。目前在基層中存在國家糾紛解決機制和非國家糾紛解決機制兩類。國家糾紛解決機制層面上可以劃分為兩大體系、四類機制。兩大體系是指司法體系與調解體系，四類機制在基層的具體表現(xiàn)即以司法所為中心的人民調解機制、以公安派出所為中心的治安糾紛解決機制、以人民法院和各類地方政府職能部門為中心的調解機制。此外，在基層中還存在各類具有協(xié)調性質的調解機制，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)社會矛盾調處中心、綜合治理辦公室、縣區(qū)以上各類協(xié)調委員會和協(xié)調機構。對基層糾紛多元解決機制適用的評述主要是派出所、人民調解組織、信訪和人民法庭這四類國家糾紛解決機制。

（一）以公安派出所為中心的治安糾紛解決機制

基層治安糾紛解決機制處理的糾紛類型多為治安糾紛及糾紛主體間存在不同程度暴力沖突的糾紛?；诨鶎尤罕妼矙C關作為執(zhí)法機關這一認知的高度契合以及基層派出所設置的網(wǎng)絡化布局，快速反應的警務機制，糾紛化解的免費性、快速性、主動性和一定程度的強制性等特點滿足了基層群眾對糾紛解決的基本要求，基于這些因素的綜合考量，在未來相對較長一段時期內，不僅會有越來越多的糾紛流向公安機關，而且排查與解決民間糾紛也將成為基層警務工作的重點。對于以基層派出所為中心的治安糾紛解決機制，應當從快速化解社會沖突、保障人民群眾權益和維護基層和諧穩(wěn)定的角度統(tǒng)籌謀劃。[2]34-39一方面，作為一種化解矛盾沖突的應急反應機制，治安糾紛解決機制對預防與減少因糾紛而轉化為違法犯罪事件的發(fā)生有重要作用；另一方面，這一糾紛解決機制還需要從加強隊伍建設、優(yōu)化內部管理、完善績效考核、增加技能培訓等方面對現(xiàn)有機制進行完善。

（二）人民調解組織糾紛解決機制

近幾年來，各級黨委、政府將基層調解組織的機制建構和制度完善列入重要議事日程。一方面高度重視基層調解組織機構的規(guī)范化建設：以司法所為中心，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會、村委會人民調解委員會和村調解小組三級調解組織；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為中心成立綜合治理辦公室或社會矛盾調處中心，進行行政調解；此外，還設立大量行業(yè)調解組織、特殊部門調解組織等。另一方面，在調解組織運行機制上予以完善，不僅建立了具有一定職能分工的辦公場所，經費投入有所增加，調解隊伍不斷壯大，調解人員業(yè)務水平得到進一步提升，而且建立了調解檔案制度，制作了格式化的調解書，規(guī)范了調解的工作流程。

然而，由于調解組織在糾紛解決過程中的確定性不強、權威性不夠、調解組織專業(yè)性不強等因素，也致使其在化解新型糾紛方面能力較弱。同時，適用人民調解處理糾紛的案件數(shù)量逐年下降，調解的運行規(guī)則被國家機制層面的司法“侵入”，基層群眾自愿選擇適用人民調解化解糾紛的意識也比較弱化。但是也應該意識到，以和為貴、重視和解是我們一直以來的文化傳統(tǒng)，作為東方經驗的調解制度的存在仍具有現(xiàn)實需要。基于糾紛主體的多元化及尊重主體選擇的多元化，人民調解預防和化解矛盾糾紛最為及時，修復社會關系的成本最為低廉，在防范社會沖突、維護基層社會穩(wěn)定中具有天然優(yōu)勢，是其他糾紛解決機制在很長時期內都無法完全替代的。保障人民調解組織充分發(fā)揮其功能應該從重塑調解理念、強化調解功能、創(chuàng)新調解組織機制、量化評價指標、加強人才隊伍建設和加大扶持投入力度等方面進行。

（三）訴諸信訪的糾紛解決機制

當前，通過信訪解決的糾紛以政策性糾紛為主，主要包括歷史遺留問題、法律問題和特殊問題的案件等?；跉v史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要，作為利益訴求渠道和具體的權利救濟機制，與其他解紛機制相比較，信訪可以綜合調配使用多種行政資源，促使案件得到快速解決。

不過，通過信訪解決糾紛問題也存在不足。例如信訪中各部門之間的“踢皮球”現(xiàn)象，上訪群眾“討價還價”的纏訪、反復上訪、越級上訪現(xiàn)象等屢禁不止，不僅糾紛得不到較好解決，而且導致基層群眾滿意度較低。除此之外，通過信訪，上級政府部門把信訪案件特案特辦，在某些情況下，不僅容易增加糾紛解決的成本，而且易導致信訪與基層組織、上級組織、社會和諧穩(wěn)定之間形成緊張關系。以政府為中心，以信訪為手段，通過行政權力和資源集中來化解糾紛的方式，對日益增多的基層糾紛往往應接不暇甚至無力應接。[3]25-27

在目前社會轉型期，盡管信訪制度仍然存在諸多需要解決的問題，但信訪制度作為人民群眾進行權利表達與利益訴求的渠道必然有其存在的合理性。當前，在國家層面，已經對信訪機制在制度與運行機制上進行了大量的創(chuàng)新，如完善信訪約談制度，取消信訪排名通報制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，中央與地方建立點對點的通報機制，創(chuàng)新涉法涉訴上訪和越級上訪處理機制等?；鶎诱苍诜e極通過暢通常規(guī)性、法治化信訪案件解決渠道，探索設立重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制等措施實現(xiàn)其制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。

（四）以人民法院為中心的司法糾紛解決機制

基于經濟發(fā)展和社會轉型，傳統(tǒng)糾紛解決機制在糾紛解決中的作用不斷弱化。而與此同時，由于基層群眾追求糾紛解決結果一致性的現(xiàn)實需要以及法律消除糾紛解決差異具有優(yōu)越性等特征，加之轉型期社會的高風險性需要發(fā)揮司法在風險控制、糾紛化解、秩序重建等方面的作用，近幾年來，國家對人民法院進行了重建，讓人民法院成為基層社會中重要的糾紛解決機制。基層地區(qū)獲取司法服務的便捷性增強，法律的上傳下達使法律的實踐性、法律定紛止爭的功能得到了更好的展現(xiàn)。從現(xiàn)在來看，基層地區(qū)的人民法院越來越成為基層社會中通過調解解決糾紛的重要部門。

當然，人民法院解決糾紛也存在一些現(xiàn)實問題：一是人民法院按照行政區(qū)劃設立還是按照人口數(shù)量兼顧行政區(qū)劃設立的標準問題；二是基層糾紛尋求司法解決的案件數(shù)量逐年上升，面對不斷增多的案件、愈加復雜的案情，如何提高法官審判水平、保證審判質量的問題；三是人民法院在糾紛解決過程過度強調調解可能導致與人民調解組織功能上的重合問題；最后，如何解決基層地區(qū)人民法院存在的場所建設滯后、專業(yè)司法人員缺少、經費保障不到位等現(xiàn)實問題。

三、基層糾紛法治化解決進路的必要性和可行性探析

（一）法治化解決糾紛是必然要求

首先，法治化解決是推進法治中國建設的題中應有之義。黨的十八屆三中全會指出：要在遵循依法治理與加強法治保障前提下積極穩(wěn)妥地化解矛盾與糾紛，這就意味著法治建設的核心是要建立良好的法律運行機制和促進法律秩序的生長。[4]3法治化是解決基層糾紛的最佳方案，強調法治化解決并不排斥依法治理前提下尋求其他解決方式。其次，法治化解決是法治思維與法治方式運用的具體體現(xiàn)，法治思維與法治方式在處理社會糾紛時，基本內容就是由政法思維轉換為法治思維，由激烈程度較高、破壞力較強的革命方式轉變?yōu)橄鄬睾偷?、社會易于接受的法治方式。再者，依法解決糾紛才能徹底化解矛盾沖突。依法解決糾紛具有較大的明確性和強制性，它通過提供常規(guī)化手段和制度化路徑，以規(guī)則為導向，遵循法律原則和法治精神，通過法定程序化解矛盾沖突。法治化解決的根本即在于修復秩序或者重建秩序。

（二）法治化解決糾紛的基本內容

首先，基層糾紛的解決必須以維護基層群眾的權利為根本出發(fā)點與立足點，借助多種糾紛解決機制，有效運用法律解決復雜的社會糾紛矛盾，實現(xiàn)糾紛解決法律功能與社會功能的協(xié)調統(tǒng)一，能夠最大程度地維護基層地區(qū)和社會的和諧穩(wěn)定。其次，依法防止糾紛發(fā)生是首要環(huán)節(jié)。必須具備足夠的預防意識，通過搭建權利表達平臺、基層綜合管理服務平臺暢通權利表達渠道，優(yōu)化社會管理。再者，充分重視基層組織、家族因素、親友配合等要素在糾紛解決中的積極作用，善于借助社會力量與運用調解手段等多種方式化解矛盾糾紛。最后，法制化解決糾紛要將抓工作重點與解決現(xiàn)實問題相結合。一方面要以依法治理、及時公正、切實維護基層群眾合法權益為基本原則，另一方面要將公正解決民事爭議、打擊坑農違法犯罪、清除黑惡勢力等工作作為重點，實現(xiàn)依法維權與維護穩(wěn)定的協(xié)調統(tǒng)一。

（三）法治化背景下糾紛解決機制的定位

基層糾紛多元解決機制建構的根本宗旨，是建立多樣化發(fā)展的具有不同功能又相互配合的糾紛解決體系，既強調中立、公正地解決糾紛，又要求不同機構之間呈現(xiàn)高度的協(xié)同性與聯(lián)動性，形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的體系結構，相互配合、有效化解矛盾沖突。尋求法治化解決糾紛過程中，必須注重糾紛解決機制是系統(tǒng)、公正和科學的，糾紛解決體系要以能夠形成良性的社會秩序、促進社會和諧與穩(wěn)定為出發(fā)點與落腳點。人民調解組織必須堅持運作機制上的非國家性、糾紛解決過程與形式中的非司法性；司法機關必須堅持運作機制上的國家性、糾紛化解過程中法律的權威性；治安調解應該堅持嚴格法治主義，即“嚴格的依法而為”特征。[5]153-155

（四）政府主導優(yōu)化基層治理

當前的多元化糾紛解決機制是在公權力引導之下建構的。其中，黨委、政府在基層社會糾紛治理中扮演著非常重要的角色。在未來相當長一段時期內，如何構建長效的糾紛解決機制，實現(xiàn)基層治理的優(yōu)化是一項重要工作。一是完善系統(tǒng)治理。加強黨委領導，發(fā)揮政府主導，統(tǒng)攬全局，協(xié)調各方，鼓勵和支持社會參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。二是注重源頭治理。標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求。此外，要加強基層地區(qū)糾紛排查調處網(wǎng)絡規(guī)范化建設和矛盾糾紛信息網(wǎng)絡系統(tǒng)工程建設，把大量矛盾化解在尚未激化、釀成沖突和激烈對抗之前。三是加強自身治理。通過積極轉變職能加快法治型政府建設，嚴格依法行政，預防和減少糾紛的發(fā)生。糾紛解決機制不僅是社會治理的有效方式，還是向社會提供的公共產品，要通過服務型政府建設以及推進政府向社會力量購買公共服務，不斷加強糾紛解決機制的“產品”供給。

參考文獻：

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