《高校預(yù)算管理研究》評析及其啟示

儲錦超

【摘 要】 喬春華在高校預(yù)算管理領(lǐng)域進行了全面、系統(tǒng)、開拓性的研究，其著作《高校預(yù)算管理研究》建立了以問題為導(dǎo)向、理論基礎(chǔ)扎實、體系完備的高校預(yù)算管理理論，為該領(lǐng)域的理論發(fā)展作出了重要貢獻。文章在闡述其主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，深入分析了其核心與內(nèi)涵、理論貢獻以及給理論研究和高校預(yù)算管理實踐的啟示，以期更好地推動該領(lǐng)域的研究和指導(dǎo)實踐。

【關(guān)鍵詞】 高校財務(wù)； 預(yù)算管理； 喬春華

中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）31-0124-03

喬春華教授長期從事高校財務(wù)管理領(lǐng)域的實踐與研究，既是高校財務(wù)管理的資深實踐者，也是高校財務(wù)管理的知名研究專家。在實踐方面，曾擔(dān)任高校的財務(wù)處長和分管財務(wù)的副校長；在理論研究方面，專注于高校財務(wù)管理的研究，發(fā)表了大量學(xué)術(shù)論文并出版了多部學(xué)術(shù)專著。20年前，他意識到預(yù)算管理在高校財務(wù)管理中具有越來越重要的作用，開始了這方面的研究，形成了系列的理論研究成果。2013年，喬春華教授重要著作《高校預(yù)算管理研究》的出版，是高校預(yù)算管理領(lǐng)域的豐碑性事件，標(biāo)志著高校預(yù)算管理理論及其體系的形成。這部著作是長期實踐與理論研究的結(jié)晶，彌補了我國該研究領(lǐng)域的不足，對該領(lǐng)域的研究與實踐具有重要的引領(lǐng)、推動與指導(dǎo)作用。

一、《高校預(yù)算管理研究》的主要內(nèi)容

該著作主要對三個方面的問題進行了思考與回答：高校預(yù)算是什么？高校預(yù)算管理的目標(biāo)應(yīng)該是什么？高校預(yù)算管理應(yīng)該做什么，如何做？

第一，高校預(yù)算是什么？喬春華在對前人預(yù)算的定義從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科視角分析的基礎(chǔ)上，重新界定了預(yù)算的概念，并在此基礎(chǔ)上專門給高校預(yù)算下了定義，認為它是高校按照法定程序經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后在一定期間資源配置的收支計劃，同時又是控制過程，其收支活動制約著高校活動的范圍和方向。此外，還提出了好的預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，即科學(xué)、精細、合法、民主、完整、與中長期規(guī)劃相適應(yīng)、執(zhí)行質(zhì)量高、透明等。

第二，高校預(yù)算管理的目標(biāo)應(yīng)該是什么？喬春華認為高校預(yù)算管理的目標(biāo)包括合規(guī)性和效率性，首先要保證合規(guī)性，其次在合規(guī)的前提下促進具體項目在資源配置方面的效率性，以保障戰(zhàn)略目標(biāo)和年度事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。預(yù)算是實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的工具，預(yù)算管理的目標(biāo)應(yīng)服從高校的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，高校預(yù)算管理應(yīng)該做什么，如何做？預(yù)算管理的內(nèi)容包括預(yù)算編制、預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算考評、預(yù)算監(jiān)督等方面。至于如何做，喬春華結(jié)合實踐對如何做好預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)做了大量的探討，從預(yù)算部門設(shè)置、預(yù)算權(quán)力分配、中長期預(yù)算的編制、專門與詳細預(yù)算的制定、預(yù)算方法的改進、預(yù)算公開的推進、預(yù)算執(zhí)行的強化等方面進行了分析與思考，提出了成體系的預(yù)算管理策略。并提出好的預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)，即依法進行、根據(jù)預(yù)算目標(biāo)進行、符合治理機制、符合內(nèi)部控制、能夠考核績效、能夠保證財務(wù)可持續(xù)、能夠提高財務(wù)競爭力等。

二、《高校預(yù)算管理研究》的理論核心與內(nèi)涵

喬春華在高校預(yù)算管理領(lǐng)域做了長期的探索與研究，《高校預(yù)算管理研究》所構(gòu)建的理論全面涵蓋了高校預(yù)算及其管理的概念、目標(biāo)、內(nèi)容、程序、方法等方面，為新形勢下高校做好預(yù)算管理工作提供了全新的理念、思路與方法。整個理論體系主線清晰、核心突出、內(nèi)涵豐富。

對高校預(yù)算本質(zhì)的認識是著作的核心。近年來，高校預(yù)算管理取得了較大進步，但仍存在著很多的問題。造成這些問題的原因是多方面的，但根本原因是對預(yù)算的本質(zhì)在認識上存在誤區(qū)，沒有能夠準(zhǔn)確把握預(yù)算的概念與功能。喬春華緊緊抓住問題的要害，從理清高校預(yù)算管理的概念入手，為構(gòu)建其理論體系打下了扎實的基礎(chǔ)。高校預(yù)算的本質(zhì)到底是什么？2012年頒布的《高等學(xué)校財務(wù)制度》明確規(guī)定，高等學(xué)校預(yù)算是高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。實務(wù)界普遍片面、機械、僵化地理解了財政部、教育部的規(guī)定，片面強調(diào)高校預(yù)算就是年度財務(wù)收支計劃，而忽視了這個年度財務(wù)收支計劃要根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃來編制。

預(yù)算在本質(zhì)上是配置資源的手段。組織之所以要編制預(yù)算，是要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，把資源配置到合適的地方，既滿足短期運行的需要，又考慮長期競爭力的提升，以實現(xiàn)資源配置長期效果與短期效率的平衡。因此，好的預(yù)算應(yīng)是兼顧長遠發(fā)展與短期運行的，應(yīng)包括中長期的預(yù)算和年度收支預(yù)算。高校實際操作中基本沒有編制中長期預(yù)算，年度收支計劃也基本沒有考慮長期發(fā)展戰(zhàn)略，建立在這種基礎(chǔ)上的預(yù)算必然帶來很多的問題，如預(yù)算成為了部門間爭奪資源的工具、高校向上級爭取撥款的工具、資金供給的結(jié)構(gòu)性失衡等。所以，科學(xué)地給高校預(yù)算下一個定義，合理界定預(yù)算的功能，是改進高校預(yù)算管理研究與實踐的基礎(chǔ)。喬春華在整個理論體系中，首先做的是在梳理理論的基礎(chǔ)上，對預(yù)算的定義重新界定，明確預(yù)算不僅是年度財務(wù)收支計劃，它是一個藍圖、一種預(yù)測與評價、一個過程，他將年度改為一定時期，將對長期戰(zhàn)略的考慮明確納入概念之中，這種具有奠基石作用的概念讓整個理論體系變得十分穩(wěn)固。

預(yù)算的生命力在于與戰(zhàn)略相匹配。高校強化預(yù)算管理的根本目的在于提高資源配置的效率以更好地實現(xiàn)人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國高?？衫玫馁Y源與所肩負的使命相比是相對不足的，必須從戰(zhàn)略的高度認識預(yù)算管理，在合規(guī)的前提下不斷提高資源配置的科學(xué)性和效率。有了戰(zhàn)略的引導(dǎo)，有助于看清學(xué)校各個不同部分之間的關(guān)系，有助于抓住主要矛盾、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于緊緊圍繞最核心的目標(biāo)配置資源。舍棄是戰(zhàn)略的精髓，高校的資源是有限的，必須堅持有所為有所不為的方針，集中資源于最重要的學(xué)科與方向。有了戰(zhàn)略的引導(dǎo)，有助于讓有限的資源效用最大化，更有助于高校長遠競爭力的提升。

三、《高校預(yù)算管理研究》的主要貢獻

喬春華是我國高校預(yù)算管理學(xué)術(shù)領(lǐng)域重要的開拓者，其重要著作《高校預(yù)算管理研究》是該領(lǐng)域的奠基之作，它對高校預(yù)算管理作了最全面、最前沿的論述，其高校預(yù)算管理理論是國內(nèi)第一個將高校預(yù)算管理體系化、學(xué)說化的理論。我國高等教育規(guī)模與投入數(shù)量都很龐大，亟須提升預(yù)算管理水平，但預(yù)算管理的研究比較滯后，缺乏預(yù)算理論的指導(dǎo)。喬春華的研究在高校預(yù)算管理領(lǐng)域無論是理論構(gòu)建還是實踐指導(dǎo)方面都具有重要的意義，尤其是在理論構(gòu)建方面擔(dān)當(dāng)了拓荒者的角色，他的工作可能會促進該領(lǐng)域形成一門新的學(xué)科。其研究理論貢獻主要表現(xiàn)在以下幾個方面：endprint

第一，重新界定了高校預(yù)算。對預(yù)算本質(zhì)認識的誤區(qū)是造成很多問題的根源，喬春華對這個最本質(zhì)的問題進行了深入的分析與思考，但他的這個思考不是憑空的想當(dāng)然，而是從政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的視角，以相關(guān)學(xué)科的理論為基礎(chǔ)，多角度地對高校預(yù)算的本質(zhì)進行學(xué)理性的分析，提高了其研究的科學(xué)性和學(xué)術(shù)含量。

第二，對高校預(yù)算存在的突出問題進行了理論思考。喬春華系統(tǒng)分析了我國高校預(yù)算管理存在的10大問題，他的分析全面、透徹，突出了理論支撐、系統(tǒng)理念，注重從根源上發(fā)現(xiàn)原因、尋找對策，為我們研究、分析、提煉、解決實際問題提供了示范。

第三，為后續(xù)研究提出了一些新的概念、理念與命題。喬春華在研究中第一次提出了高校預(yù)算除了資源配置、控制、管理職能外，還具有治理職能；第一次提出預(yù)算學(xué)應(yīng)成為獨立學(xué)科；第一次全面、系統(tǒng)地論述高校經(jīng)費科學(xué)化與精細化管理；第一次區(qū)分了高?？冃ьA(yù)算與預(yù)算績效等等。這些問題的提出，既表明他今后的研究方向，也為學(xué)者們的研究提供了新的視角，有助于推動該領(lǐng)域理論的進一步發(fā)展。

當(dāng)然，作為一種探索，喬春華的高校預(yù)算管理理論還相當(dāng)年輕，肯定有許多不成熟甚至不恰當(dāng)?shù)牡胤?，但這并不影響他學(xué)術(shù)研究的價值，相反說明我們需要在該領(lǐng)域作出更多的努力和貢獻。

四、《高校預(yù)算管理研究》的啟示

（一）對理論研究的啟示

第一，要做到“頂天立地”。喬春華的研究主題來源于高校預(yù)算管理實踐，得益于長期的財務(wù)管理實踐、敏銳的觀察、豐富的交流，他的理論命題提出是問題導(dǎo)向的，是立足于解決實際問題的，是接“地氣”的，做到了“實踐立地”。但對于實際問題的分析并沒有就事論事，而是就事論理，注重前人最新研究成果的運用，注重政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等多角度學(xué)理的分析，不僅站在當(dāng)前理論研究的前沿，而且大膽預(yù)測未來發(fā)展及應(yīng)該努力的方向。

第二，要勇于創(chuàng)新。創(chuàng)新是學(xué)術(shù)的生命力，學(xué)術(shù)研究源于實踐，又應(yīng)高于實踐，理論研究的成果應(yīng)能比現(xiàn)有理論更好地解釋、指導(dǎo)實踐，這就要求研究者既立足于實踐，又跳出實踐來看實踐，要敢于總結(jié)、思考高校預(yù)算管理研究中的經(jīng)驗與問題，敢于對常規(guī)、慣例、體制等提出疑問，而不應(yīng)受現(xiàn)實的束縛。如前所述，新《高等學(xué)校財務(wù)制度》明確規(guī)定了高校預(yù)算是一種年度財務(wù)收支計劃，實踐中絕大多數(shù)高校也嚴格執(zhí)行了，基本上沒有編制財務(wù)收支計劃以外的中長期預(yù)算，應(yīng)該說從制度到執(zhí)行都沒有什么問題。但喬春華沒有被其束縛手腳，而是從預(yù)算的本質(zhì)出發(fā)，認為應(yīng)編制中長期預(yù)算，而且年度財務(wù)收支計劃應(yīng)和高校發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。他的研究沒有局限于規(guī)定，而且創(chuàng)造性地理解規(guī)定的精神實質(zhì)或者應(yīng)具備的精神實質(zhì)，拓展了高校預(yù)算的內(nèi)涵與外延，有助于推動政府部門完善相關(guān)法規(guī)和制度。

第三，注重多學(xué)科的交叉。喬春華之所以能將高校預(yù)算及其管理闡述得如此深刻，得益于他跨學(xué)科的視野，他沒有局限于僅從財務(wù)管理的角度來認識高校預(yù)算，而是從管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科的角度來討論高校預(yù)算問題，甚至第一次大膽提出了預(yù)算管理不屬于財務(wù)管理的范疇，預(yù)算學(xué)應(yīng)成為獨立的學(xué)科。無論他的這個觀點是否正確，都會引起學(xué)者們更深入的思考、討論和研究，會有助于理論的創(chuàng)新。

（二）對高校預(yù)算管理實踐的啟示

第一，要從戰(zhàn)略的高度考慮預(yù)算管理問題。高校預(yù)算管理是為戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的，有了戰(zhàn)略角度的全局思考，高校才能將有限的資源放到最需要或最能發(fā)揮效用的地方，在預(yù)算中也才能堅持“舍棄”精神，更好地圍繞長遠核心競爭力提升配置資源。從戰(zhàn)略的高度考慮高校預(yù)算，要正確處理好預(yù)算與戰(zhàn)略管理的關(guān)系，將兩種管理相互融合，在戰(zhàn)略管理中融入預(yù)算管理，將中長期預(yù)算的編制納入高校戰(zhàn)略規(guī)劃，同時在預(yù)算管理中融入戰(zhàn)略管理，不僅考慮中長期預(yù)算與戰(zhàn)略的對接問題，還要明確年度預(yù)算是如何與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的，讓戰(zhàn)略思想在預(yù)算的編制中顯性化。

第二，要正確處理合規(guī)性與效率性的關(guān)系。高校預(yù)算管理首先要合規(guī)，這是前提，但最終的目的是為了提高效率。合規(guī)性與效率性應(yīng)該是不矛盾的，對好的法規(guī)與政策來說，嚴格執(zhí)行本身就意味著會出現(xiàn)好的結(jié)果，但現(xiàn)實中法規(guī)與政策滯后于現(xiàn)實需要是很正常的現(xiàn)象，這就要求高校能創(chuàng)造性地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定和政策。所謂創(chuàng)造性執(zhí)行，就是不要機械、僵化、片面地理解相關(guān)規(guī)定，既要遵守法規(guī)，又要具備“法不禁止即可嘗試”的開拓性的理念?！陡叩葘W(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定預(yù)算是年度財務(wù)收支計劃，高校必須嚴格執(zhí)行，但并不影響高校編制中長期預(yù)算，更不影響在年度預(yù)算編制中考慮發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

第三，高校預(yù)算管理要有系統(tǒng)思維。高校預(yù)算管理是財務(wù)管理的組成部分，但不能僅從財務(wù)的角度來思考預(yù)算管理問題，預(yù)算不僅僅是財務(wù)問題，也是經(jīng)濟問題、管理問題、戰(zhàn)略問題、政治問題，預(yù)算管理中的許多問題背后都有深層次的原因，要解決它就不能就事論事。現(xiàn)在預(yù)算在很大程度上淪為高校向上級爭取撥款的工具、高校內(nèi)部不同部門之間爭取資金的工具，在預(yù)算的編制上單一使用“增量預(yù)算法”與普遍上報“松弛預(yù)算”的問題也比較突出，這些問題表面上看是預(yù)算問題，實際上是戰(zhàn)略問題、治理問題，解決起來需要有系統(tǒng)思維，采取綜合性的措施。作為政府管理層，應(yīng)考慮預(yù)算管理體制的改革；作為高校，要強化戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算編制，推進全員、全過程、公開透明的預(yù)算管理。要從上到下，從頂層設(shè)計到高校治理，再到預(yù)算管理，從制度設(shè)計上消除不合理利益爭奪與不切實際亂報預(yù)算的動機與土壤。

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