基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程管理仿真研究?

王旭嘉，梁 棟

(1.西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西 西安 710055；2.西安理工大學(xué) 水利水電學(xué)院，陜西 西安 710048)

一、引 言

政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為中國(guó)政府服務(wù)供給模式的新趨勢(shì)。這種模式降低了財(cái)政成本、推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變、提高了服務(wù)的多樣化和專業(yè)化、促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。但在實(shí)際使用這種模式的現(xiàn)實(shí)案例中，各環(huán)節(jié)之間的運(yùn)行機(jī)制和相互制約關(guān)系，以及參與主體之間的組織協(xié)調(diào)機(jī)制等問題，都還處于缺乏理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的探索嘗試階段，尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)科學(xué)的制度程序。

目前， 國(guó)際上對(duì)于政府、 市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的關(guān)系和模型的研究已經(jīng)趨于成熟。如Wuthnow的政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織相互依存理論[1]，Coston的政府—社會(huì)組織關(guān)系連續(xù)圖譜模型[2]，以及Young的政府—社會(huì)組織關(guān)系 SCA模型[3]，但這些相互關(guān)系和模型不完全適用于中國(guó)的國(guó)情。而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)政府購(gòu)買機(jī)制的研究還處于起步階段，多見于對(duì)地方政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題提出解決方案，公共服務(wù)供給中主體間關(guān)系的理論研究，或公共服務(wù)供給中政府和社會(huì)組織合作關(guān)系的定性描述，也有學(xué)者嘗試性的對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量控制，績(jī)效評(píng)估等問題構(gòu)建定量分析模型[4]，但目前對(duì)城市養(yǎng)老服務(wù)政府購(gòu)買各環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制和環(huán)節(jié)間的相互作用仍沒有系統(tǒng)的定量研究。

鑒于此，本文在結(jié)合中國(guó)典型城市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際案例的基礎(chǔ)上，通過分析政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃、招標(biāo)、監(jiān)管、評(píng)估等各環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，環(huán)節(jié)之間的相互作用和相互制約關(guān)系，以及服務(wù)提供主體間的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，利用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法理論，研究政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)體系各子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能上的相互關(guān)聯(lián)性，因果關(guān)系和相互影響因素，構(gòu)建系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型，并最終通過系統(tǒng)仿真模擬結(jié)果對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的發(fā)展戰(zhàn)略提供政策支持。

二、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)仿真模型

系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)從系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制和微觀結(jié)構(gòu)入手，剖析系統(tǒng)并建立規(guī)范的數(shù)學(xué)模型，借助計(jì)算機(jī)模擬技術(shù)分析系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能與其動(dòng)態(tài)行為的內(nèi)在關(guān)系，找出解決問題的對(duì)策。相比其它諸多模型不可替代的的優(yōu)越性，成為用于研究處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等一類非線性復(fù)雜時(shí)變大系統(tǒng)問題的首選方法之一。

（一）系統(tǒng)邊界與子系統(tǒng)劃分

所謂“政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)”是指政府為了履行提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)職責(zé),將原來直接提供的養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)，通過政府財(cái)政在社會(huì)福利預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款或公開招標(biāo)，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最終根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用的行為[5]。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過程涉及三類參與主體和四階段運(yùn)行流程。三類參與主體即養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買者地方政府、養(yǎng)老服務(wù)的提供者社會(huì)組織和養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者老年公民。四個(gè)階段的運(yùn)行流程包括：(1)明確需求、制定規(guī)劃；(2)公開招標(biāo)、簽訂合同；(3)項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；(4)評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。以上四大環(huán)節(jié)彼此之間相互影響和相互制約，共同構(gòu)成政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的邊界。我們將使用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法，分析規(guī)劃子系統(tǒng)、招標(biāo)子系統(tǒng)、監(jiān)管子系統(tǒng)和評(píng)價(jià)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能和因果關(guān)系，建立各子系統(tǒng)因果關(guān)系圖和流圖，從而深入研究各環(huán)節(jié)的內(nèi)在規(guī)律和互動(dòng)關(guān)系，探索政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力學(xué)機(jī)制。

為使所建立的模型更具有針對(duì)性,根據(jù)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)自身的特點(diǎn)，本文做出如下假設(shè):

1.政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃、招標(biāo)、監(jiān)管和評(píng)估的管理效率一致,管理水平均等。

2.政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)各節(jié)點(diǎn)獨(dú)立決策，且該節(jié)點(diǎn)的決策只能依賴于該節(jié)點(diǎn)的信息。

3.政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)各節(jié)點(diǎn)的處理流程相同，決策方式相同。

4.出于數(shù)據(jù)可獲得性及模型的普適性考慮，本文選取相對(duì)成熟的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)參數(shù)進(jìn)行建模和模擬。

（二）結(jié)構(gòu)分析與流圖

1.規(guī)劃子系統(tǒng)

分析規(guī)劃子系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系，主要變量包括政府公共預(yù)算、政府財(cái)政支出、社會(huì)組織服務(wù)提供成本、社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、監(jiān)管評(píng)估費(fèi)用、服務(wù)質(zhì)量水平、服務(wù)時(shí)間數(shù)量、服務(wù)項(xiàng)目范圍、監(jiān)管評(píng)估方式。

根據(jù)因果分析結(jié)果，繪制系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)流圖(見圖1)，規(guī)劃子系統(tǒng)中一個(gè)主要的正反饋環(huán)回路表示：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高會(huì)增加政府公共預(yù)算，預(yù)算的增加會(huì)影響政府財(cái)政支出的數(shù)量，政府財(cái)政支出增加會(huì)更加完善政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)劃，規(guī)劃的完善更加提高了服務(wù)質(zhì)量水平、增加了服務(wù)項(xiàng)目范圍、延長(zhǎng)了服務(wù)時(shí)間數(shù)量、促進(jìn)了監(jiān)管評(píng)估方式，這些方面的提升增加了社會(huì)組織服務(wù)提供成本和監(jiān)管評(píng)估費(fèi)用，又再次增加了政府財(cái)政支出的需求。

圖1 規(guī)劃子系統(tǒng)的因果關(guān)系圖

2.招標(biāo)子系統(tǒng)

分析招標(biāo)子系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系(見圖2)，招標(biāo)子系統(tǒng)的主要變量包括項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)、購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)、養(yǎng)老服務(wù)需求、參與投標(biāo)社會(huì)組織數(shù)量、社會(huì)組織資質(zhì)、提供服務(wù)能力、中標(biāo)單位、政府資金投入、投標(biāo)價(jià)格、社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)成本。

圖2 招標(biāo)子系統(tǒng)的因果關(guān)系圖

招標(biāo)子系統(tǒng)中一個(gè)主要的正反饋環(huán)回路表示：社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)越高、提供養(yǎng)老服務(wù)的能力越強(qiáng)、投標(biāo)價(jià)格越合適，成為中標(biāo)單位的可能性就越大。老年人口數(shù)量的增加和老年人口特性的多樣化增加了養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)需求的增加加大了政府對(duì)資金投入的需求，促進(jìn)了參與投標(biāo)社會(huì)組織的數(shù)量，有利于購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)和立項(xiàng)數(shù)的上升，立項(xiàng)數(shù)的增加又使中標(biāo)單位為更多老年人口提供養(yǎng)老服務(wù)，滿足不同老年人養(yǎng)老需求差異成為可能。

3.監(jiān)管子系統(tǒng)

分析監(jiān)管子系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系(見圖3)，監(jiān)管子系統(tǒng)的主要變量包括社會(huì)組織提供服務(wù)效果、期望服務(wù)效果、監(jiān)管體系、政府部門監(jiān)管、第三方監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)管、社會(huì)組織自我監(jiān)督、資金使用效率、?？顚Ｓ谩⒐姖M意度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)效率。

圖3 監(jiān)管子系統(tǒng)的因果關(guān)系圖

監(jiān)管子系統(tǒng)中一個(gè)主要的正反饋環(huán)回路表示：政府部門監(jiān)管、第三方監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)管和社會(huì)組織自我監(jiān)管的力度決定監(jiān)管體系的強(qiáng)度，規(guī)范嚴(yán)格的監(jiān)管體系有助于增強(qiáng)社會(huì)組織提供服務(wù)的效果，從而提高服務(wù)質(zhì)量，延長(zhǎng)服務(wù)時(shí)間，提升服務(wù)效率，進(jìn)而提高公眾對(duì)于社會(huì)組織提供的養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。公眾滿意度的提高是對(duì)于各監(jiān)管部門的激勵(lì)，從而更加完善監(jiān)管體系。

4.評(píng)價(jià)子系統(tǒng)

分析評(píng)價(jià)子系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系(見圖4)，評(píng)價(jià)子系統(tǒng)的主要變量包括公眾滿意度、養(yǎng)老服務(wù)需求、老年人口數(shù)量、老年人口特性、服務(wù)人員態(tài)度、服務(wù)人員技術(shù)、服務(wù)人員人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)提供及時(shí)性。

圖4 評(píng)價(jià)子系統(tǒng)的因果關(guān)系圖

評(píng)價(jià)子系統(tǒng)中一個(gè)主要的正反饋環(huán)回路表示：老年人口數(shù)量的增加和老年人口特性的多樣化增加了養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)需求的增加使老年人口對(duì)于社會(huì)組織提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)提供的及時(shí)性、服務(wù)人員態(tài)度、服務(wù)人員技術(shù)和服務(wù)人員人數(shù)等方面有了更高的要求，這些方面的有效提升有助于提高公眾滿意度，滿意度的提高又會(huì)催生更高層次、更多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）系統(tǒng)流圖和變量定義

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)流圖如圖5所示。

圖5 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)流圖

（四）參數(shù)估計(jì)和仿真預(yù)測(cè)

系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方程中參數(shù)的估計(jì)方法較多，對(duì)于模型中定性因素的量化處理，除了按現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化外，對(duì)難于量化的因素只能根據(jù)文獻(xiàn)資料和專家咨詢進(jìn)行量化處理，再通過系統(tǒng)的模擬結(jié)果進(jìn)行判斷和分析，對(duì)這些因素的量化進(jìn)行修正。本模型中應(yīng)用了大量的輔助變量，主要采用了曲線擬合、多元回歸以及結(jié)構(gòu)方程的方法進(jìn)行輔助變量方程的構(gòu)建和參數(shù)估計(jì)。

使用BJ市XW區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)案例中的背景資料和歷史數(shù)據(jù)，對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)模型運(yùn)用Vensim PLE軟件進(jìn)行仿真模擬和政策分析并得出以下結(jié)論。

三、結(jié) 論

本文通過對(duì)政府向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃、招標(biāo)、監(jiān)管、評(píng)估四個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和反饋關(guān)系的深入分析，利用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法理論，研究政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制系統(tǒng)的變量關(guān)系，構(gòu)建SD系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型，最終得到主要變量仿真模擬預(yù)測(cè)結(jié)果。

通過以上仿真預(yù)測(cè)結(jié)果可以看出，未來政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式會(huì)更加普遍和完善。在其進(jìn)程管理的過程中，政府財(cái)政投入、政府購(gòu)買服務(wù)立項(xiàng)數(shù)、接受服務(wù)老年人數(shù)量和社會(huì)公眾滿意度等指標(biāo)都會(huì)形成良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。為了更加完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程管理機(jī)制，根據(jù)實(shí)地調(diào)查研究和定量分析結(jié)果，提出以下相關(guān)政策建議：

（一）加強(qiáng)制度體系建設(shè)

在具體的制度建設(shè)方面，有以下相關(guān)的制度和機(jī)制需要建立和完善：政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序、服務(wù)對(duì)象的界定原則和方法、政府分類購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的制度、社會(huì)組織承接服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)證辦法、招投標(biāo)管理辦法、績(jī)效評(píng)估方式與標(biāo)準(zhǔn)、資金審核監(jiān)督管理辦法、對(duì)社會(huì)組織生產(chǎn)及提供服務(wù)的監(jiān)督管理辦法、社會(huì)組織退出機(jī)制等。同時(shí)需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確和制定社會(huì)組織生產(chǎn)和提供養(yǎng)老服務(wù)所適用的公共財(cái)政法規(guī)，將政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容納入財(cái)政預(yù)算的法定范圍，并且規(guī)定相應(yīng)的財(cái)政支出和管理制度。

（二）健全購(gòu)買法定流程

具有可行性的養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買流程如下：第一步，明確需求、制定規(guī)劃。政府全面收集社會(huì)和民眾關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)需求的相關(guān)信息，在參照社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)上，制訂具有可操作性的整體服務(wù)購(gòu)買規(guī)劃；第二步，公開招標(biāo)、簽訂合同。政府向社會(huì)公開養(yǎng)老服務(wù)需求信息和購(gòu)買服務(wù)資金預(yù)算，進(jìn)行公開招標(biāo)，在嚴(yán)格考核競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，選擇中標(biāo)機(jī)構(gòu)并與之簽訂購(gòu)買合同；第三步，項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理。養(yǎng)老服務(wù)承接者應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定的服務(wù)條款提供服務(wù)，政府對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)展的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督管理；第四步，評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)購(gòu)買合同約定的養(yǎng)老服務(wù)期限到期或規(guī)定的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容全部完成時(shí)，政府應(yīng)開展對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中質(zhì)量效果的全面評(píng)估。

（三）明確合同契約關(guān)系

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)主體之間應(yīng)通過契約方式建立清晰明確的責(zé)任關(guān)系。政府制定服務(wù)政策、確定服務(wù)項(xiàng)目的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和期限，其主要職責(zé)在于財(cái)政責(zé)任和評(píng)估監(jiān)督責(zé)任。社會(huì)組織負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與提供，主要職責(zé)在于根據(jù)契約承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)供給責(zé)任和過失補(bǔ)償責(zé)任。社會(huì)公眾在享有養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的過程中，主要職責(zé)在于對(duì)服務(wù)提供者的監(jiān)督反饋責(zé)任和參與合作責(zé)任。

（四）建立評(píng)估監(jiān)管機(jī)制

政府應(yīng)建立起養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估、反饋等一系列環(huán)節(jié)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法。動(dòng)態(tài)監(jiān)管既能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行糾錯(cuò)，又能對(duì)失職行為快速追究責(zé)任。嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制不僅包括對(duì)社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估，也應(yīng)包括對(duì)政府相關(guān)部門的監(jiān)督。

以上模擬結(jié)果和政策建議對(duì)于有效提高養(yǎng)老服務(wù)效能和公共服務(wù)資源的配置效率，完善養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管流程和過程管理機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，拓展公共管理理論和研究方法，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。