群體性事件的法理分析及法治應(yīng)對

李虎子

摘 要：近年來，中國群體性事件頻繁發(fā)生，規(guī)模不斷擴(kuò)大，表現(xiàn)形式日趨多樣性，手段方式趨于激烈，造成的后果和影響日益嚴(yán)重。群體性事件的發(fā)生主要是因?yàn)橹袊幱谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益相互沖突。在這個(gè)過程中，民眾利益被漠視，又缺乏調(diào)整利益的法律體系，法律訴求渠道不暢，有關(guān)部門執(zhí)政理念落后，缺失法治理念。對此，應(yīng)完善相關(guān)法律體系，加強(qiáng)社會(huì)管理法治化，暢通法律救濟(jì)渠道，建立法治政府等以應(yīng)對群體性事件。

關(guān)鍵詞：群體性事件；法理界定；法律成因；法治應(yīng)對

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0307-04

一、群體性事件的文本與法理界定

（一）規(guī)范性文件的文本界定：違法

中國黨和政府對群體性事件的相關(guān)表述主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)規(guī)范性文件中：

1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于處置緊急治安事件有關(guān)事項(xiàng)的通知》（簡稱《通知》），2000年公安部頒發(fā)《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》（簡稱《工作意見》）。1994 的年《通知》中將這類行為定名為緊急治安事件，但沒有對其含義進(jìn)行界定，只是將這類行為分為七大類且都是違法行為。2000年的《規(guī)定》將這類行為定名為群體性治安事件，并且對這類行為進(jìn)行了界定，其中第2條規(guī)定：“群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為。”2004年的《工作意見》則將群體性事件進(jìn)一步明確為：“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)?！痹撐募矊θ后w性事件進(jìn)行了界定，并且將這類行為定名為群體性事件。之后，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，還明確提出了要積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件。這進(jìn)一步將此類行為定名為群體性事件。

可見，黨和政府對群體性事件的認(rèn)識也有一個(gè)過程，不管其名稱如何規(guī)定，但是，將“聚眾”、“非法”的行動(dòng)作為其主要的內(nèi)涵特征并沒有變化，只是后來更明確地將其限定為“人民內(nèi)部矛盾”，以與反政府、反政權(quán)類的政變、暴動(dòng)和革命等活動(dòng)相區(qū)分開來。按官方的說法，“群體性事件”是非法的聚眾性治安事件，屬于人民內(nèi)部矛盾，它是指那些非法但不反體制、聚眾但非組織化的民眾抗?fàn)幮袆?dòng)[1]。

（二）學(xué)界的法理界定：違法或不一定違法

學(xué)界對“群體性事件”概念的討論則有較大分歧。從性質(zhì)上看，分歧主要有違法與不一定違法兩種表述。違法論者認(rèn)為，群體性事件是指因人民內(nèi)部矛盾激發(fā)引起的，由部分公眾參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請?jiān)?、聚眾鬧事等集體行為，并對政府管理和社會(huì)造成影響，甚至社會(huì)在一定范圍內(nèi)陷入一定強(qiáng)度的對峙狀態(tài)；或者，群體性事件是指為了滿足某種共同利益表達(dá)某種共同關(guān)心而臨時(shí)聚集在一起的人群，實(shí)施的集體違反法律法規(guī)和社會(huì)規(guī)范的行為；或者，群體性事件等表述過于中性，不能反映群體性事件的非法性質(zhì)，主張用“群體非法事件”的表述更為恰當(dāng)；等等。不一定違法論者認(rèn)為，“群體性事件”僅是官方的表述，體現(xiàn)著深厚的意識形態(tài)，難以成為、也不應(yīng)作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念來使用[2]。更有學(xué)者將群體性事件分為廣義和狹義兩種，廣義的群體性事件不一定違法，是指“在特定情景下，人數(shù)眾多群眾聚集，公開、自發(fā)向政府有關(guān)部門表達(dá)意愿和要求，或直接爭取和維護(hù)自身利益的集體行動(dòng)”。狹義的群體性事件違法，是指“公開、自發(fā)、聚眾、共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)的過激行為”[3]。還有學(xué)者將群體性事件界定為“特定群體或不特定多數(shù)人通過規(guī)模性聚集，采取沒有法律依據(jù)的行為，對一定范圍內(nèi)的社會(huì)秩序造成影響的體制外活動(dòng)”[4]。由此可知，學(xué)界對群體性事件的界定還沒有統(tǒng)一，有界定為違法的，也有界定為不一定違法等各種表述。

（三）群體性事件是否都“違法”？—— 一個(gè)典型案例：廈門PX項(xiàng)目事件

廈門PX項(xiàng)目是個(gè)化工項(xiàng)目，投資逾百萬，但距離人口密集區(qū)附近，有環(huán)境污染之險(xiǎn)。從2004年2月國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)，到2007年3月105名政協(xié)委員建議項(xiàng)目遷址，廈門PX項(xiàng)目進(jìn)入公眾視野。從2007年5月下旬開始，廈門市民互相轉(zhuǎn)發(fā)一條關(guān)于PX危害性的短信，內(nèi)容大概為此項(xiàng)目會(huì)危害廈門人民以后的健康生活。隨后，南都奧一網(wǎng)報(bào)道了“百萬短信”事件，網(wǎng)易、騰訊等網(wǎng)站也轉(zhuǎn)載了這則新聞。廈門市民也開始紛紛醞釀著表達(dá)反對在廈門上PX項(xiàng)目的形式和方法——“六一”上街游行。6月1日，近萬名廈門市民走上街頭散步，以無聲的方式表達(dá)了他們反對PX項(xiàng)目的態(tài)度。然后，通過多次、多方座談和環(huán)評，福建省政府針對廈門PX項(xiàng)目問題召開專項(xiàng)會(huì)議，會(huì)議決定遷建PX項(xiàng)目。最后，PX項(xiàng)目暫停，后遷址漳州。這一事件中，廈門市民這種獨(dú)特的抗議形式被新聞媒體譽(yù)為是一次公眾以和平、理性的態(tài)度表達(dá)自己意愿的創(chuàng)舉。廈門市民的這一表達(dá)方式得到了媒體、官方和學(xué)者的一致肯定[5]。廈門PX項(xiàng)目事件在官方媒體、學(xué)者學(xué)術(shù)討論中也稱為群體性事件，但這次群體性事件行為并沒有違法之處。如此看來，群體性事件不一定都像官方定性的那樣是“非法”。

從上可知，在官方的表述上，群體性事件是違法的行為，但是，這種違法的表述也在不斷地弱化，以致有變?yōu)橹行缘内厔荨６趯W(xué)界，有根據(jù)官方文本作表述的，也認(rèn)為是一種違法的行為；有根據(jù)行為本身性質(zhì)來表述的，這種表述不一定把群體性事件作為違法行為對待。但從上面提到的廈門PX項(xiàng)目這一群體性事件來看，群體性事件不一定就全部像官方定性的那樣是違法的行為。因此，筆者認(rèn)為，群體性事件是民眾為表達(dá)利益訴求的集體行動(dòng)，不宜統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)作違法行為?？梢赃@樣認(rèn)為，有的事件中，有的民眾的行為在表達(dá)他們的訴求時(shí)，所采取的方式和程序沒有明確的法律依據(jù)，采取的是一些非常規(guī)的行為，這些非常規(guī)的行為并不違反法律的規(guī)定，如果前期處置不當(dāng)，極有可能會(huì)演變?yōu)檫`法事件；但是，有的事件中民眾的行為開始就是違反法律規(guī)定的，是違法的。因此，無論群體性事件違法與否，但是，其參與的人數(shù)眾多，社會(huì)影響大，必須認(rèn)真面對并妥善應(yīng)對。

二、群體性事件發(fā)生的法律成因

正如上文所述，按官方的說法，群體性事件屬于人民內(nèi)部矛盾，因此，其特征主要表現(xiàn)為：一是非政治性訴求，近年來出現(xiàn)的各類群體性事件，大多是為了表達(dá)或?qū)崿F(xiàn)自己的個(gè)人權(quán)益主張，基本與政治、意識形態(tài)無關(guān)。二是以向政府討說法為目的，盡管群體性事件不具有政治性訴求，但是，民眾在解決問題時(shí)，大多數(shù)還是把希望寄托在政府身上，民眾在現(xiàn)實(shí)中遇到困難時(shí)會(huì)向政府求援，這是中國獨(dú)特的政治思想和民眾政治思維的表現(xiàn)。除此之外，還有民眾常為發(fā)泄不滿情緒，參與人員眾多等等。正因?yàn)槿后w體性事件具有這些特性，所以，其發(fā)生的原因也可以總結(jié)出許多條，但是，從群體性事件的發(fā)生過程和造成的嚴(yán)重后果來看，立足于法律的角度，其原因可以大致得出以下幾點(diǎn)：

（一）漠視民眾利益又缺乏調(diào)整利益的法律體系：群體性事件發(fā)生的起因

通觀各類群體性事件，其發(fā)生一般都?xì)w于群體利益沖突，而法律的內(nèi)容又主要是調(diào)整利益的。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，同時(shí)也帶來了一系列的問題。特別是在當(dāng)今全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義的轉(zhuǎn)型時(shí)期，一方面國家在全力推進(jìn)改革，一方面又產(chǎn)生了一系列的新問題，各種矛盾的積累也超越以往。這是群體性事件得以發(fā)生的基礎(chǔ)性因素。在這一過程中也形成了各種利益格局，且各種利益主體相互博弈，從大范圍來說，形成了強(qiáng)勢群體與弱勢群體兩大主要力量。弱勢群體是利益博弈的弱者，反過來，強(qiáng)勢群體是利益博弈的強(qiáng)者。因此，很多情況下，強(qiáng)勢群體在一些行業(yè)形成壟斷結(jié)盟，控制市場，長期占有公共資源，獨(dú)享改革成果，而弱勢群體的利益常被侵占，很少享受到改革的成果。在他們的利益受到侵害后又得不到應(yīng)有的救濟(jì)，從而引發(fā)群體性事件。比如，當(dāng)下城鎮(zhèn)化過程中，反映最為強(qiáng)烈的拆遷、征地等事件就是典型的例子。在這些事件中，農(nóng)民賴以生存的土地被征用，賴以生活的房屋被拆遷，但是，有關(guān)方面又不給予充足補(bǔ)償，以致那些被征用的人群生活都成問題，有關(guān)部門又不加以解決，這極易引起民眾的不滿，最終形成群體性事件。

在這種利益博弈中，弱勢群體始終處于弱者的地位。長期的這種弱勢地位，使他們備受侵害，難以爭取到自己的正當(dāng)利益。但是，通過博弈后，他們也逐漸認(rèn)識到，要爭取到自己的合法利益只有依靠自己的力量才能實(shí)現(xiàn)，不可能指望那些強(qiáng)勢者的憐憫和恩賜。因此，在這個(gè)過程中，弱勢群體為了實(shí)現(xiàn)自己利益的決心也會(huì)被激發(fā)出來，這直接會(huì)引起群體性事件的發(fā)生。

同時(shí)，在弱勢群體的利益受損時(shí)，國家在協(xié)調(diào)這類利益沖突時(shí)又沒有完備的法律法規(guī)，而社會(huì)保障體系又還很不健全，盡管在某些方面有一些保障，但質(zhì)量不高，且覆蓋面狹窄，難以從根本上保障弱勢群體的基本生活條件。因此，弱勢群體為了保護(hù)自己的利益，往往別無他路，只能以發(fā)起群體性事件的方式來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。

（二）訴求渠道不暢，堵塞法律救濟(jì)通道：群體性事件得以升級發(fā)展

任何國家和社會(huì)都有矛盾，都有利益沖突。有矛盾和利益沖突并不可怕，問題的關(guān)鍵是如何建立起矛盾和利益沖突的消解機(jī)制，使受害方告狀有門并能得到有效解決，從而控制事態(tài)的升級。同樣，中國在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，出現(xiàn)各類矛盾和利益沖突也是正?，F(xiàn)象。但是，目前，中國利益受害群體在訴求渠道上很多都不暢通?！翱v觀各類群體性事件不難發(fā)現(xiàn)，群體性事件基本上都是由于正常的利益訴求表達(dá)渠道不暢通，正當(dāng)合理的利益訴求得不到有效表達(dá)，無奈之下，借助于一個(gè)偶發(fā)事件將積累起來而被壓抑的利益訴求以極端方式集中表達(dá)出來?！盵6]由于中國政治傳統(tǒng)的特性，民眾在有困難時(shí)首先想到的還是政府。因?yàn)?，在中國老百姓的思維慣性里，“有問題找政府”似乎是天經(jīng)地義的。老百姓在有困難時(shí)，不知向誰訴求，或者根本無條件訴求時(shí)，總是把政府作為第一訴求對象，他們對政府具有高度的認(rèn)同感，總相信政府最終會(huì)幫他們解決問題。下級政府不解決，就找上級政府，直到中央政府。所以，在各種群體性事件發(fā)生時(shí)，很多事件的最初階段民眾并不是有意挑事，只是在訴求無門時(shí)才被迫走上極端。正如有學(xué)者指出的那樣：“從近年來群體性事件發(fā)生的起因來看，真正蓄意鬧事挑起事端的并不多，多數(shù)群體性事件發(fā)生的根本原因，是由于參與群體某些方面的權(quán)益受到了侵害，并且申訴無門，維權(quán)途徑又不暢通，不得不選擇參與群體性事件?！盵7]

然而，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，民眾不僅往往訴求無門，反而，在民眾向有關(guān)政府機(jī)關(guān)訴求時(shí)，地方政府機(jī)關(guān)不但不幫解決問題，有些反而對民眾的合理訴求采取打壓、圍堵等方式，甚至對民眾直接采取暴力手段壓制他們的合理訴求。在這樣的事件中，政府機(jī)關(guān)把自己變成了民眾訴求過程中的“對立面”，于是民眾采取更為激烈的訴求表達(dá)方式，比如采取沖擊國家機(jī)關(guān)，打、砸、燒公共財(cái)物等暴力行為以示抗?fàn)?。“群體性事件所具有的行為方式的違法性和行為結(jié)果的危害性，并不是群體性事件主體的本意，其本意只是試圖通過這種方式引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，從而實(shí)現(xiàn)自己的合理的利益訴求。”[8]可見，訴求渠道不暢往往會(huì)使群體性事件快速升級，演化為嚴(yán)重的后果。

（三）執(zhí)政缺失法治理念：群體性事件處置不善造成嚴(yán)重后果

在一些群體性事件發(fā)生時(shí)，有些地方政府不是積極尋求合法合理的解決途徑，相反，他們會(huì)利用手中的權(quán)力進(jìn)行壓制。在處理這些群體性事件時(shí)，有些地方政府首先會(huì)通過當(dāng)?shù)匦侣劽襟w大力宣傳，稱這些群體性事件是有組織有預(yù)謀的，這是少數(shù)人在煽動(dòng)不明真相的群眾進(jìn)行不法行為。然后，政府機(jī)關(guān)順著這一思維慣性急于尋找幕后“黑手”，并對所謂幕后“黑手”進(jìn)行嚴(yán)懲。更有甚者，公然動(dòng)用警察、武警對民眾進(jìn)行暴力打壓。地方政府在這種處理思維下，已經(jīng)把自己的公權(quán)力作為利益格局的一方。顯然，在這樣的背景下，擁有公權(quán)力的地方政府把自己與民眾對立起來，與民爭利，在處理矛盾和利益沖突時(shí)，其公正性當(dāng)然會(huì)受到質(zhì)疑。反過來，地方政府的這種處理思維和方式又會(huì)極大地引起民眾的不滿，迫使民眾采取更為激烈和極端的行為進(jìn)行抗?fàn)?，這又陷入了惡性循環(huán)。因此，在很大程度上，地方政府的執(zhí)政行為僵化，權(quán)力運(yùn)行粗暴，對已經(jīng)升級的群體性事件處置不當(dāng)，這必然會(huì)引起民眾更激烈的行為，從而造成更加嚴(yán)重的后果。反過來說，地方政府如果在處置群體性事件時(shí)合法合理，以法治的思維認(rèn)真對待民眾的訴求，很多群體性事件就會(huì)得到圓滿的解決，不會(huì)演化成惡性事件。

三、群體性事件的法治應(yīng)對

無論群體性事件的性質(zhì)如何，起初是否違法，之后發(fā)展怎樣，只有出現(xiàn)群體性事件，政府就必須面對，并有責(zé)任妥善解決。解決的途徑千萬條，但是，法治化的路徑才是治本之策。

（一）社會(huì)管理法治化——維護(hù)民眾利益

誠然，改革開放以來，中國在各個(gè)方面取得了舉世矚目的成就。日前，已經(jīng)進(jìn)入了改革深水區(qū)，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾尖銳，社會(huì)問題突出，經(jīng)常發(fā)生群體性事件，甚至危害公共安全的惡性事件也常見諸報(bào)端，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了極大的壓力。因此，這種轉(zhuǎn)型給社會(huì)管理帶來了許多問題和挑戰(zhàn)?？疾旄黝惾后w性事件的發(fā)生，其中原因有許多，但是，出現(xiàn)這些問題的原因最主要的還是民生問題[9]。也就是說，群體性事件發(fā)生的最主要原因還是民眾的利益沒有得到維護(hù)。有些地方政府在社會(huì)管理過程中沒有充分重視老百姓的民生問題，并且，管理措施粗放，理念落后，完全沒有跟上時(shí)代的步伐，仍然停留在以前的狀態(tài)。突出表現(xiàn)在有些政府機(jī)關(guān)和人員仍然維持高度的行政化這種單一的模式，采取高壓政策，根本不顧社會(huì)群體的權(quán)益。因此，這樣的管理模式和體制很難解決轉(zhuǎn)型期中出現(xiàn)的各類問題，特別是有關(guān)社會(huì)群體的利益更得不到有效維護(hù)，社會(huì)公平無法得實(shí)現(xiàn)。這種落后的社會(huì)管理模式和理念往往使社會(huì)管理與民眾的利益訴求形成惡性循環(huán)，即，社會(huì)管理越是加強(qiáng)，社會(huì)問題反而增多。所以，如果要減少、控制和預(yù)防群體性事件的發(fā)生，相關(guān)政府機(jī)關(guān)和人員必須轉(zhuǎn)變管理理念和方式，要改變這種過分依賴行政手段的傳統(tǒng)思維模式，在各種方法和手段的運(yùn)用中，把法律手段作為最基本的手段，在社會(huì)管理的理念思路上，把法治思維確立為基本的思維模式[10]。也就是說，在維護(hù)民眾利益的社會(huì)管理過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理法治化。

（二）完善法律制度，暢通訴求渠道

1.健全有關(guān)群體性事件的法律法規(guī)

自從中國確立了依法治國基本方略以來，完善的法律體系是其必備條件。但是，目前中國還未形成統(tǒng)一的有關(guān)處置群體性事件的法律規(guī)范體系。上文提到的公安部、中共中央辦公廳等頒發(fā)的幾個(gè)規(guī)范性文件又把群體性事件定性為違法行為。因此，在這樣的文件規(guī)定指引下，只要是群體性事件的出現(xiàn)，相關(guān)部門就會(huì)定性為違法治安事件，在處置上就會(huì)按違法事件來處理，那么，其處置手段也會(huì)針對違法治安事件而進(jìn)行。這樣的思維和處置手段勢必會(huì)加劇事件解決的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，而不利于事件的解決。對此，應(yīng)該出臺相應(yīng)的群體性事件的法律法規(guī)，正確、合理地界定群體性事件的性質(zhì)和內(nèi)涵，以此引導(dǎo)相關(guān)部門合法、合理、正確解決群體性事件。

2.依據(jù)憲法，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督作用

人民代表大會(huì)是中國的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。公民對違法失職的國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有檢舉權(quán)、控告權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。如上所述，日前的群體性事件大部分是由民生問題引起，很多是由于少數(shù)地方政府為了自身利益違法拆遷、征地等侵害民眾利益引起，老百姓狀告無門才走上群體性事件之路。對此，老百姓可以依據(jù)《憲法》和《人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定向各級人民代表大會(huì)和代表反映問題，各級人民代表大會(huì)和代表也應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定和人民的授權(quán)認(rèn)真傾聽和對待老百姓反映的問題，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和工作人員的履職行為，保障民眾的利益，從而減少民眾的極端群體性事件的發(fā)生。

3.健全工會(huì)法律法規(guī)，建立工會(huì)社會(huì)化維權(quán)模式

工會(huì)的職責(zé)主要是維護(hù)職工的合法權(quán)益。當(dāng)下，侵害職工合法權(quán)益的行為時(shí)常出現(xiàn)，此時(shí)，在解決職工權(quán)益問題時(shí)，工會(huì)可以并且能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但是，現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)出現(xiàn)勞資關(guān)系矛盾時(shí)，工會(huì)常常不是維護(hù)職工的合法利益，反而是站在職工的對立面，與資本方共同對付和打壓勞動(dòng)方?，F(xiàn)實(shí)中工會(huì)維護(hù)職工合法利益的職責(zé)完全被顛倒了，當(dāng)出現(xiàn)勞資矛盾時(shí)，職工不相信工會(huì)能夠代表自己的利益去解決問題，所以，不愿意找工會(huì)而是采取其他方法，在問題得不到解決時(shí)常又引起群體性事件。對此，應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)工會(huì)法律法規(guī)，發(fā)揮工會(huì)的作用。并且，可以進(jìn)一步建立工會(huì)社會(huì)化的模式，一個(gè)地方的各級各個(gè)工會(huì)聯(lián)合起來，成立工會(huì)維權(quán)專職機(jī)構(gòu)，使工會(huì)維權(quán)社會(huì)化，以此確保職工權(quán)益維護(hù)有地方可投訴，徹底改變現(xiàn)有工會(huì)與官方一體的狀況。這樣可以減少許多由于勞資矛盾而引發(fā)的群體性事件。這種工會(huì)社會(huì)化維權(quán)模式在浙江義烏得到了比較成功的實(shí)施。當(dāng)然還需在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步完善。

（三）拓展民主化路徑，培育社會(huì)組織，建立社會(huì)化維權(quán)平臺

民主與法治是孿生兄弟，法治建設(shè)離不開民主，民主促進(jìn)法治建設(shè)。當(dāng)前群體性事件中的受害者常具有區(qū)域性，即事件涉及到某個(gè)地方居住的大部分或全部民眾。比如征地會(huì)涉及到一個(gè)或幾個(gè)村莊的民眾，拆遷會(huì)涉及到一個(gè)區(qū)域的所有居住民眾。當(dāng)這些民眾的權(quán)益受到侵犯時(shí)，他們沒有組織化的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行維權(quán)，而只是走松散又無組織性地進(jìn)行上訪等維權(quán)道路，但是，這種維權(quán)道路又由于相關(guān)部門的置之不理很難取得效果，于是，民眾的情緒得不到撫慰時(shí)就極有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件。其實(shí)，根據(jù)中國基層民眾居住分布的特點(diǎn)，可以在區(qū)域性居住的民眾中成立社會(huì)組織，比如在城市以社區(qū)為單元，在鄉(xiāng)村以村委會(huì)為單元等。這種社會(huì)組織獨(dú)立于基層政府，也獨(dú)立于居民委員會(huì)或村民委員會(huì)。社會(huì)組織的人員完全由區(qū)域性的民眾選舉產(chǎn)生，社會(huì)職能就是維護(hù)本區(qū)域民眾的利益。當(dāng)本區(qū)域的民眾利益受到侵犯時(shí)，這種社會(huì)組織就可以代表本區(qū)域的民眾向有關(guān)機(jī)關(guān)反映和訴求，并且在反映和訴求時(shí)按照法律程序理性地進(jìn)行。這種社會(huì)組織的培育其實(shí)也是民主化的一種方式，是民眾自治的一種模式。由這種民主化成立起來的社會(huì)組織，當(dāng)民眾的利益受損時(shí)，會(huì)完全代表民眾的利益向有關(guān)部門去反映、協(xié)商，并最終解決問題。以這種社會(huì)組織與政府機(jī)關(guān)互動(dòng)的方式來解決民眾的利益問題，比松散而又無組織性的集體維權(quán)方式其效果應(yīng)當(dāng)好的多。關(guān)于建立社會(huì)（區(qū)）組織在解決群體性事件中的積極作用可參見于建嶸教授在各地的演講[11]。

（四）依法限制國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力——逐步建立法治政府

針對國家機(jī)關(guān)和工作人員執(zhí)政理念落后，權(quán)力運(yùn)行粗暴等現(xiàn)象，應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)政理念教育，依法約束國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，特別是防止警力濫用行為。在群體性事件中，有關(guān)機(jī)關(guān)和人員應(yīng)理性面對，真心傾聽民眾的訴求，分析問題的實(shí)質(zhì)，盡最大努力維護(hù)民眾的利益。而不是武斷地就定性為是有組織有預(yù)謀的違法行為，更不能危言聳聽地定性為勾結(jié)外國敵對勢力反政府的行為，以此作為濫用警力的借口。所以，在面對群體性事件時(shí)，相關(guān)機(jī)關(guān)和人員應(yīng)改變過去那種落后的理念，樹立現(xiàn)代執(zhí)政理念，正確運(yùn)用權(quán)力化解群體性事件的發(fā)生。通過執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，執(zhí)政行為的規(guī)范等措施，逐步建立有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府，并最終建立法治政府。

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On the Legal Analysis and Legal Measures of Mass Incidents

LI Hu-zi

（Judicial Police Officer Professional College of Jiangxi，Nanchang 330013，China）

Abstract：Mass incident is a significant social impact of public events，which stakeholders express their interests toward government in various ways.This paper researchers on the legal cause of mass incident，including conflict of interest，lack of law system，channel resolution，etc.And this article puts forward some legal measures to deal with the mass incident.

Key words：mass incident；legal define；legal cause；legal measures

[責(zé)任編輯 陳 鶴]