基于生均教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)分析的成人高等學(xué)校區(qū)域財(cái)政投入中立性研究

孫慧玲 丁志同

成人高等教育是在高等教育大眾化背景下堅(jiān)持“兩條腿”走路的重要組成之一，也是在終身教育推進(jìn)過程中高等教育的再延伸。近年來，在各級(jí)政府及社會(huì)各階層的關(guān)心與支持下，對(duì)成人高等教育學(xué)校辦學(xué)條件亟待改善和提高等發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題提出諸多措施。結(jié)合成人高等教育嬗變歷程，對(duì)國(guó)內(nèi)成人高等教育的研究也取得了豐碩的成果，主要包括概念界定、現(xiàn)狀研究、改革研究。2007年5月,教育部辦公廳發(fā)出《教育部做好2007年全國(guó)成人高校招生工作的通知》,要求各高校要把好成人高等教育入學(xué)質(zhì)量關(guān)，確保成人高等教育的公平性和公正性。隨之而來的是對(duì)成人高等教育投入的地區(qū)公平性也備受關(guān)注。本文以2007～2010年全國(guó)29個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為研究對(duì)象，試圖探討以下問題：第一，以成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為指標(biāo)，分析我國(guó)成人高等教育資源分配公平情況，分析成人高等教育支出的絕對(duì)差距、相對(duì)差距、總體和局部差異；第二，從財(cái)政中立性程度，審視成人高等教育支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依賴程度，探討中央財(cái)政及地方政府教育投入對(duì)成人高等教育發(fā)展的影響；第三，通過不同年份生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)，全面審視地方政府對(duì)成人高等教育投入的支持力度。

一、研究?jī)?nèi)容及方法

（一）公平性的測(cè)量指標(biāo)

生均教育經(jīng)費(fèi)支出反映了各地按學(xué)生平均的教育投入水平,是影響師資水平、教學(xué)設(shè)施等教學(xué)條件的決定性因素，也是衡量教育資源分配狀況的主要指標(biāo)。本文以成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出作為研究對(duì)象，利用極差、標(biāo)準(zhǔn)差測(cè)度絕對(duì)差異，極差率、差異系數(shù)測(cè)度相對(duì)差異；利用差異系數(shù)測(cè)度總體差異，麥克倫指數(shù)、沃斯特根指數(shù)測(cè)度局部差異。

（二）財(cái)政中性的測(cè)量指標(biāo)

教育財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政的二次分配，具有顯著的公共財(cái)政的性質(zhì)——財(cái)政中立，即每個(gè)學(xué)生的公共教育經(jīng)費(fèi)開支上的差異不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)。它主要分析的是生均教育支出水平與所在地區(qū)財(cái)政相關(guān)性，也就是力求各地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)支出水平趨于相等。它所采取的指標(biāo)是生均教育支出與人均GDP的相關(guān)系數(shù)、生均教育支出與人均GDP的雙對(duì)數(shù)回歸方程中彈性系數(shù)。當(dāng)相關(guān)系數(shù)小于0.5并且彈性系數(shù)小于0.1，這就表明該區(qū)域的教育財(cái)政體制與公共財(cái)政中立性的標(biāo)準(zhǔn)相吻合。

（三）政府投入努力程度測(cè)量指標(biāo)

生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)為生均教育經(jīng)費(fèi)支出與人均GDP之比，1991年聯(lián)合國(guó)教科文組織正式使用它作為政府教育投入努力程度的重要指標(biāo)之一。

二、各地區(qū)成人高等教育均衡性分析及探討

（一）教育經(jīng)費(fèi)支出公平性分析

生均教育經(jīng)費(fèi)支出可以衡量整個(gè)社會(huì)對(duì)單個(gè)學(xué)生的資金投入標(biāo)準(zhǔn)，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出可以衡量各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算中對(duì)單個(gè)學(xué)生的資金投入情況。財(cái)政生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出最能體現(xiàn)各級(jí)政府成人高等教育投資取向，透視我國(guó)成人高等教育財(cái)政政策的變化及實(shí)施效果。

根據(jù)各地區(qū)成人高等教育學(xué)校生均教育支出的平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)觀察可得，2007～2010年各省（自治區(qū)、直轄市）間成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出的絕對(duì)差距在不斷擴(kuò)大。從極差上看，2007年生均教育經(jīng)費(fèi)支出最大和最小值之差為4781.95元，到2010年擴(kuò)大為6304.91元，擴(kuò)大到原來的1.32倍。從標(biāo)準(zhǔn)差上看，數(shù)據(jù)平均值分散程度進(jìn)一步擴(kuò)大，2007年成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)差為1252.24元，到2010年擴(kuò)大為1402.14元，擴(kuò)大到原來的1.12倍。與絕對(duì)差異相比，成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出的相對(duì)差異則相對(duì)溫和，有升有降呈波浪式曲線變化。從極差率來看，2007～2010年成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出相對(duì)差距在縮小，生均教育經(jīng)費(fèi)支出省際分布的極差率從2007年的8.98上升到2008年的11.20，持續(xù)上升到2009年的14.82，然后回落到2010年的10.40。利用差異系數(shù)測(cè)度總體差異，麥克倫指數(shù)和麥克倫指數(shù)測(cè)度局部差異,生均教育支出差異系數(shù)都高于0.5，2009年差異系數(shù)出現(xiàn)峰值0.66519，可見系數(shù)整體偏高，較為不公平。對(duì)此相關(guān)政府部門應(yīng)引起關(guān)注，但是不可否認(rèn)麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了穩(wěn)定趨勢(shì)，說明中位數(shù)以下50%和以上50%的區(qū)域的公平化程度未曾進(jìn)一步惡化。

結(jié)合各地區(qū)成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出的平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)可見，2007～2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）間成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出的絕對(duì)差距也在逐年增大。從極差上看，2007年成人高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育支出最大和最小值之差為2838.88元，到2010年擴(kuò)大為3862.06元,增長(zhǎng)幅度為136%。從標(biāo)準(zhǔn)差上看，2007年成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)差為636.86元，到2010年擴(kuò)大為870.11元，增長(zhǎng)幅度為137%。成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的相對(duì)差異有升有降呈波浪式曲線變化。生均預(yù)算內(nèi)教育支出省際分布的極差率從2007年的18.825經(jīng)12.996、26.356到2010年的14.354。利用差異系數(shù)測(cè)度總體差異，麥克倫指數(shù)和麥克倫指數(shù)測(cè)度局部差異，生均教育支出差異系數(shù)都高于0.7，總體差異較很不公平，同時(shí)麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了低斜率線形下降趨勢(shì)，到2010年才有所提高，說明中位數(shù)以下50%的區(qū)域的公平程度曾經(jīng)惡化。

（二）教育財(cái)政中立性分析

2007～2010年4個(gè)回歸方程中人均GDP對(duì)成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出都有顯著影響（如下表所示）。一元線性回歸方程中斜率（回歸系數(shù)）大于零，表明人均GDP變高的同時(shí)，我國(guó)成人高等教育生均教育支出也在提高。2007～2010年生均教育支出與人均GDP的回歸系數(shù)從2007年的0.0184經(jīng)歷了一個(gè)波峰（0.0485）降到了到2010年的0.0381，表明人均GDP變大的同時(shí)卻導(dǎo)致了成人高等教育學(xué)校生均教育支出變動(dòng)量由高逐步降低。

成人高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出與人均GDP相關(guān)回歸表

從2007～2010年間相關(guān)性看，成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP密切相關(guān)，盡管2010年相關(guān)性有所變低，但相關(guān)性程度逐年提高，整體還是很低的。2000年以來，現(xiàn)有的“中央和地方兩級(jí)管理、以地方統(tǒng)籌為主”高等教育管理體制中,中央部門一般不再直接管理高等學(xué)校，地方政府的管理權(quán)已經(jīng)逐步增強(qiáng)。與普通高等教育相比較，各級(jí)政府對(duì)成人高等教育的政策、資金扶持力度偏軟，成人高等教育財(cái)政資金投入所占各地財(cái)政收入的比重較低,其主要的經(jīng)費(fèi)渠道來自市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)，成人高等教育在招生、管理等方面具有較大彈性,因而市場(chǎng)化因素對(duì)成人高等教育發(fā)展所起的作用更加顯著。所以在成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP的相關(guān)性并不是很高。

就彈性系數(shù)而言，2007～2010年成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP的彈性系數(shù)在降低，且均小于1，表明國(guó)家加大對(duì)成人高等教育的投入減弱了生均支出水平對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的依賴程度，取得了一定的效果，增強(qiáng)了我國(guó)成人高等教育財(cái)政中立性程度。從成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出與人均GDP相關(guān)回歸中也可以觀察到上述類似結(jié)論。

（三）地方政府投入努力程度分析

我們通過生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)對(duì)地方政府的努力程度進(jìn)行測(cè)度可知，天津、海南、云南、北京等省份生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)有所增長(zhǎng)，其中天津2010年的生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)是2007年的3.41倍。這由于天津較早地關(guān)注了成人高等教育在該地區(qū)的發(fā)展，開展了較多的舉措，比如優(yōu)化學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的互補(bǔ)，構(gòu)建多層次教學(xué)體系。國(guó)家在“十一五”期間共投入大量的資金促進(jìn)高等教育的發(fā)展，并有目的地向中西部?jī)A斜，因此出現(xiàn)了2010年成人高等教育學(xué)校平均教育支出與人均GDP的相關(guān)性急速減弱現(xiàn)象，但是這一地區(qū)的急速減弱現(xiàn)象并不能有效地反映該地方政府的支持力度。排除這些地區(qū)，我們可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古、黑龍江、遼寧、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州等地的生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)反而降低，雖然變化不大。值得關(guān)注的是其中一些教育大省如黑龍江、江蘇、山東也出現(xiàn)了降低?？梢姡c普通高等教育相比，成人高等教育在教育大省的整個(gè)高等教育體系中的分量被自然弱化，人們傾向于接受普通高等教育,這直接降低了該地區(qū)對(duì)成人高等教育的重視程度。

三、結(jié)論及政策建議

通過上述分析可見，近年來全國(guó)成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出水平的絕對(duì)差距在不斷擴(kuò)大，相對(duì)差距在有升有降呈波浪式曲線變化，表明我國(guó)成人高等教育經(jīng)費(fèi)支出的極值的差距越來越懸殊，但資源分配相對(duì)性、公平性有所提高?？傮w差異較穩(wěn)定，較為公平，但是不可否認(rèn)麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了低谷趨勢(shì)，說明中位數(shù)以下50%的區(qū)域的公平狀況曾惡化，局部公平程度還有待提高。

各地區(qū)成人高等教育財(cái)政中立性程度有很大改善，但不可否認(rèn)成人高等教育經(jīng)費(fèi)支出仍很大程度取決于地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及其公共財(cái)政能力。2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出繼續(xù)教育尤其是成人教育是學(xué)校教育后任何人都可參與的教育活動(dòng)，是終身教育體系的一部分，成人高等教育是發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育的重要形式。規(guī)劃綱要使得成人高等教育支出與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的相關(guān)性有所降低，這并不能作為一個(gè)正常趨勢(shì)看待。同時(shí)，排除中央財(cái)政巨大投入的中西部地區(qū)，我們看到生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)大部分也有所提高，但是變化緩慢，甚至降低，這說明我們地方政府對(duì)成人高等教育的努力程度還很不足。

在高等教育大眾化過程中,成人高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大,市場(chǎng)化加速明顯,但政府扶持力度降低，出現(xiàn)了政府角色的錯(cuò)位和缺位，造成了政策缺少、監(jiān)管乏力等現(xiàn)象。通過分析2007—2010年生均成人高等教育支出公平性和教育財(cái)政中立性，提出以下政策建議：（1）中央財(cái)政加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政傾斜力度，創(chuàng)新融資機(jī)制，多渠道地籌措更多的非政府資金來擴(kuò)充成人高等教育事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，改善絕對(duì)差距在逐年擴(kuò)大的形勢(shì)。中央財(cái)政傾斜性資金注入是提高成人高等教育財(cái)政中立程度的有力保障，是完善省際成人高等教育均衡發(fā)展的重要措施。（2）建立完善的地方政府成人高等教育發(fā)展的財(cái)政支持體系，進(jìn)一步督促地方政府的投入努力程度。國(guó)家制定成人高等教育學(xué)?；巨k學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，建立生均經(jīng)費(fèi)最低保障制度，確定分省總體規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)和配套措施，地方政府落實(shí)學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以法律形式明確政府尤其是地方政府對(duì)成人高等教育財(cái)政投入占GDP的比例外，還應(yīng)該明確地方政府對(duì)成人高等教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入占人才培養(yǎng)成本的百分比，從而推進(jìn)成人高等教育經(jīng)費(fèi)投入有法可依、責(zé)任明確。（3）整合成人高等教育資源，優(yōu)化辦學(xué)布局結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)分散資源的共享和閑置資源的利用，優(yōu)化轉(zhuǎn)移配置給落后地區(qū)。增強(qiáng)成人高等教育學(xué)校的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、成本意識(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、個(gè)人利用非財(cái)政性資金與中西部落后地區(qū)的成人高等教育學(xué)校依法融資、共同辦學(xué)。