三公經(jīng)費的公開及審計監(jiān)督

孫茜

近年來，隨著政府信息的公開化、透明化，三公經(jīng)費成為公眾關(guān)注的話題。筆者從行政事業(yè)單位審計監(jiān)督角度出發(fā)簡要分析三公經(jīng)費公開所暴露出的問題和不足，提出針對性的建議，以期提高行政事業(yè)單位的管理效益，提高財政資金使用的合理性。

三公經(jīng)費是指財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費這三項經(jīng)費。在2013年政府工作報告中，三公經(jīng)費躍然紙上，成為了歷屆政府工作報告中首提的一個名詞。與此同時各地區(qū)各部門也相繼公開三公經(jīng)費，接受輿論和公眾的監(jiān)督。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年北京市市級部門三公經(jīng)費等一般性支出壓縮1.27億元；重慶市市級三公經(jīng)費壓縮25%；河北省省直機關(guān)三公經(jīng)費支出比上年壓減6%左右；浙江省三公經(jīng)費支出下降15%；福建省三公經(jīng)費支出下降13.5%；西藏自治區(qū)三公經(jīng)費支出下降25%；陜西省省級部門三公經(jīng)費支出下降11.3%；青海省省級三公經(jīng)費壓減5%；河南省省級三公經(jīng)費壓減12.2%；甘肅省壓縮三公經(jīng)費20%以上；遼寧省省級三公經(jīng)費支出同比下降17%；寧夏回族自治區(qū)公務(wù)接待下降35%。此外，多地政府表態(tài)在2014年要對三公經(jīng)費開支進一步壓縮。

從民眾的角度來看，限制三公經(jīng)費支出的成效也是顯而易見的——不少公款消費場所因客源寥寥都在平民化，鋪張浪費得到了遏制。但個別地區(qū)和部門的看似完美的數(shù)據(jù)，使公眾有了懷疑和猜測。如某國家部委決算數(shù)據(jù)中，2011年公務(wù)接待費支出是31.71萬元，2012年是14.59萬元。而在該部委2013年預(yù)算中，這項支出被進一步縮減為13.95萬元。該部委此項支出的注釋是對外合作與交流發(fā)生的接待支出，包括會場租賃費、工作餐費等。透過這些少得可憐的支出，公眾一方面看到的是壓縮三公經(jīng)費決心和力度，另一方面是對數(shù)字真實性的擔憂。在當前物價水平下，一年十幾萬元的公務(wù)接待費對于某些省內(nèi)的二級預(yù)算單位尚且緊巴巴，更何況是業(yè)務(wù)量、接待量遠超地方的國家部委。

在發(fā)達國家，財政公開特別是公務(wù)支出公開的透明度非常高。在我國，自2003年審計風暴以來，政府多是重點項目資金和民生資金的使用。而三公經(jīng)費則是在2011年才由國務(wù)院首先提出，各地區(qū)各部門逐年逐步實現(xiàn)公開的。其歷時較短，目前僅僅停留在公開的層面上，審計監(jiān)督的力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題也鮮見整改措施。隨著中央改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定的出臺，勤儉節(jié)約已成為政務(wù)活動的基本要求。在這種形式下各類形式的公務(wù)消費都在不斷削減，但也存在著一定的問題：

一是模糊三公經(jīng)費的界限和統(tǒng)計口徑。目前已經(jīng)公布的諸多數(shù)據(jù)中，有的部門數(shù)據(jù)包含了直屬機構(gòu)的開支，有些則只包括本機關(guān)的開支。此外，目前統(tǒng)計的三公經(jīng)費支出，主要是財政撥款中的三公經(jīng)費支出。而事業(yè)收入、非稅收入中用于三公經(jīng)費的部分并不在統(tǒng)計范疇。

二是將三公經(jīng)費的支出列支項目，擠占項目支出。目前三公經(jīng)費支出原則上控制在各部門的預(yù)算數(shù)，管理較嚴格。但有些部門特別是科研部門、基建部門每年都會獲得大量的項目資金。個別部門就在資金預(yù)算不細、管理也相對松散的項目經(jīng)費上做文章，將部分出國經(jīng)費、公車運行費以及公務(wù)招待費列支到項目中，擠占項目經(jīng)費。這幾年，項目經(jīng)費用于招待、購買汽車等情況在項目審計中也時有被查出。

三是轉(zhuǎn)移列支。有的部門下屬單位較多，將一些超標準列支的，不方便在本級列支的三公經(jīng)費轉(zhuǎn)移到下級單位列支。先以撥款形式給下屬單位撥付相關(guān)經(jīng)費，再在下屬單位列支相關(guān)費用。

四是改頭換面，混淆科目。部分部門將原本屬于三公經(jīng)費支出范圍的發(fā)票換成辦公用品、培訓(xùn)費發(fā)票，將三公經(jīng)費改換成其他科目列支。

五是從賬外賬中列支三公經(jīng)費。賬外賬又稱小金庫，個別單位私設(shè)小金庫，就是為了這些超標“不宜下賬”支出。

由此可見三公經(jīng)費也不應(yīng)再局限于簡單的“曬數(shù)字”。比公開進度更重要的是這些數(shù)字的本身價值。所以提高財政資金的使用績效成為政府部門目前提到最多的話題，而公眾最關(guān)心的也從政府“花了多少錢”變成“怎么花”、“應(yīng)該不應(yīng)該花”。在這種情況下，三公經(jīng)費的審計和監(jiān)督成為了對財政資金使用情況檢查的工作重點。筆者認為，針對三公經(jīng)費管理中出現(xiàn)的一系列問題，審計部門在相關(guān)的審計過程中應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：

一是加強對預(yù)算執(zhí)行的審計。充分關(guān)注“三公經(jīng)費”預(yù)算編報、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算效果等各個環(huán)節(jié)，完善三公經(jīng)費預(yù)算標準，使之更加經(jīng)濟化、合理化和標準化。對于預(yù)算數(shù)與上年決算數(shù)實際列支數(shù)與預(yù)算數(shù)、差距較大的情況應(yīng)予以關(guān)注，了解差距較大的原因。

二是加強項目資金的審計。目前在財政、審計等相關(guān)部門的要求下，專項資金的預(yù)算逐步細化。審計部門在執(zhí)行項目審計的過程中，應(yīng)特別關(guān)注被審計單位項目資金管理制度是否完善、項目資金支出方向和數(shù)額是否和預(yù)算相一致、是否做到?？顚Ｓ?，有沒有超支三公經(jīng)費擠占項目資金的情況。

三是在審計部門支出時，對該部門下屬單位進行延伸審計。對于一些下屬單位多、管理鏈條長的部門，審計部門在審計過程中應(yīng)適當開展下屬單位延伸審計來揭露主管部門存在的問題。根據(jù)主管部門的撥款情況延伸到相關(guān)使用部門，檢查其資金使用流向，看有無承擔上級部門超標三公經(jīng)費違規(guī)行為。

四是審查各項支出是否按照會計制度的規(guī)定進行了記賬和反映。目前，在我國的政府機關(guān)、事業(yè)單位全面已全面實施政府采購，其日常所需設(shè)備、耗材和服務(wù)大多數(shù)都在政府采購范圍內(nèi)。因此，在審計過程中不妨從政府采購執(zhí)行情況入手，重點檢查在政府采購范圍內(nèi)而未執(zhí)行政府采購的列支。預(yù)算部門零余額賬戶的使用也在逐步規(guī)范化，資金用途不能混淆，去向也更加清晰，并且該賬戶和審計部門聯(lián)網(wǎng)，不僅加強了財政對預(yù)算部門資金的監(jiān)管，也方便了審計部門的監(jiān)督。此外，財政部門對各部門培訓(xùn)費、會議費等科目列支情況要求進一步細化，比如培訓(xùn)費列支需提供人次等數(shù)據(jù)，會議費列支需要提供會議相關(guān)資料、出席人數(shù)、簽到記錄等。審計人員在審計過程中應(yīng)對比數(shù)量金額相關(guān)數(shù)據(jù)，檢查其是否有將三公經(jīng)費改頭換面轉(zhuǎn)換成其他科目列支的情況。

五是加大小金庫的專項治理力度。近年來，財政部門、審計部門、監(jiān)察部門不斷下大力度打擊小金庫行為。各預(yù)算單位所使用的銀行賬戶均需通過財政部門的審批、登記，對不符合規(guī)定的賬戶進行清理銷戶。小金庫的清理加強了財政對預(yù)算單位資金使用的控制，對三公經(jīng)費的管理無疑也是一大利好消息。在這種形式下，也不排除個別部門頂風作案，以現(xiàn)金、個人存折等方式設(shè)立小金庫以列支超標的三公經(jīng)費。因此，審計部門在審計過程中應(yīng)關(guān)注被審計單位收支中的異常情況，看有無設(shè)立小金庫以掩蓋其不合理支出的情況。

三公經(jīng)費的公開僅僅是一個開始。在已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)當中，個別地區(qū)、部門數(shù)目偏高的，被認為花費大，數(shù)目偏低的又飽受質(zhì)疑。公眾和輿論關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是數(shù)目字的本身和降低了多少百分點。大家更關(guān)心的是財政資金使用的合理性，數(shù)目多不代表支出不合理，數(shù)目少也未必都是合理支出。因此開展三公經(jīng)費績效評價工作，提高財政資金使用績效是當務(wù)之急。下一步國家應(yīng)該進一步規(guī)范三公經(jīng)費的管理，對三公經(jīng)費審計中暴露出來的違紀違法行為進行問責和整改。

（作者單位：天津藝術(shù)職業(yè)學(xué)院）