試點(diǎn)省市碳市場總量和覆蓋范圍分析

碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱碳市場）總量和覆蓋范圍是碳市場制度的基本要素。碳市場總量是指碳市場排放配額（許可）的總量。碳市場總量的設(shè)定確保了碳排放權(quán)的“稀缺性”，是碳交易的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐前提。碳市場總量的大小將直接影響配額分配的合理性和配額的市場價(jià)格，如果碳市場總量設(shè)定較寬松，可能會(huì)導(dǎo)致碳市場配額分配過多，從而使配額價(jià)格過低。碳市場覆蓋范圍指碳排放權(quán)交易體系涵蓋哪些種類的溫室氣體、哪些排放源和參與主體。碳市場覆蓋范圍將直接影響碳市場的減排成本、減排潛力和減排成效。通常，覆蓋的參與主體和排放源越多，碳交易體系的減排潛力越大，減排成本的差異性越明顯，越容易降低碳交易體系的整體減排成本，但同時(shí)也對(duì)排放的監(jiān)測、報(bào)告和核查（以下簡稱MRV）要求越高，MRV的成本也越高，并加大了碳交易的監(jiān)管難度。因此，設(shè)定合理的碳市場總量和覆蓋范圍對(duì)順利建設(shè)碳市場和按照市場規(guī)律開展碳交易至關(guān)重要。本文將在簡要介紹我國7省市試點(diǎn)碳市場總量和覆蓋范圍基本情況的基礎(chǔ)上，比較分析它們的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并探索可能的解決辦法，為全國碳市場建設(shè)提供借鑒。

一、試點(diǎn)省市碳市場總量和覆蓋范圍基本情況

從表1可以看出，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場年排放配額總量約為12億噸CO2，其中廣東碳市場排放配額總量最多，約為3.88億噸CO2；其次是湖北碳市場，其配額總量約為3.24億噸CO2；深圳碳市場排放配額總量最小，約為3000萬噸CO2。

碳市場總量占各試點(diǎn)地區(qū)排放總量的比例不同，約為40—60%，這與各試點(diǎn)碳市場納入行業(yè)、企業(yè)及其排放特征不同密切相關(guān)。據(jù)估算，廣東、天津碳市場總量占比最高，約為當(dāng)?shù)嘏欧帕康?0%；湖北次之，約為湖北省排放總量的45%；深圳、北京、上海、重慶碳市場總量均約為當(dāng)?shù)嘏欧趴偭康?0%。

表2為試點(diǎn)省市碳市場覆蓋范圍。從溫室氣體種類看，除重慶外，其他6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；重慶卻納入了《京都議定書》規(guī)定的全部6種溫室氣體，這雖表明了重慶碳市場控制溫室氣體排放的決心，但也增加了碳市場的管控難度。

從排放源看，各試點(diǎn)省市碳市場均將直接排放源和間接排放源（凈購入用于生產(chǎn)的電力或熱力蘊(yùn)涵的排放）作為管控對(duì)象；重慶碳市場還增加了移動(dòng)排放源，深圳碳市場也計(jì)劃納入移動(dòng)排放源—交通行業(yè)，而其他試點(diǎn)碳市場目前僅納入固定排放源。

就覆蓋行業(yè)來說，各試點(diǎn)碳市場除以重工業(yè)和制造業(yè)為主外，還呈現(xiàn)出鮮明的地方特色。例如，由于北京、上海和深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)比例高，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP貢獻(xiàn)大，因此，三地的碳市場納入了服務(wù)業(yè)和大型公共建筑，上海碳市場還覆蓋了航空、機(jī)場和港口行業(yè)。

對(duì)于納入控排企業(yè)的排放門檻而言，各地略有不同。湖北排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標(biāo)煤及以上（排放量在12萬噸CO2及以上）的企業(yè)必須參加碳交易，這與湖北省高排放大型企業(yè)多有關(guān)；上海、廣東、天津、重慶碳市場的控排企業(yè)排放門檻定在特定時(shí)期排放量為2萬噸CO2及以上；北京定在2009—2011年直接排放量為1萬噸CO2及以上；深圳相對(duì)最低，為年排放量3000 噸CO2當(dāng)量以上的工業(yè)企業(yè)。

二、試點(diǎn)碳市場總量和覆蓋范圍特點(diǎn)

（一）總量目標(biāo)設(shè)定遵循“強(qiáng)度與總量雙降” 和“存量與增量雙控”原則

一般而言，碳市場總量與地區(qū)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量和消費(fèi)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、納入行業(yè)和排放量以及地區(qū)減排目標(biāo)、GDP增速目標(biāo)密切相關(guān)。各試點(diǎn)省市在設(shè)定總量時(shí)，不僅考慮了要滿足碳排放強(qiáng)度逐年降低和碳排放總量增幅逐年降低的“雙降”要求，還考慮了要滿足試點(diǎn)省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。與此同時(shí)，除重慶未把企業(yè)新增排放納入管控外，其他試點(diǎn)碳市場還考慮了排放存量和增量雙控的原則；即各試點(diǎn)碳市場都將某一基準(zhǔn)年之前的碳排量作為排放存量，進(jìn)行嚴(yán)格控制；將基準(zhǔn)年之后新增設(shè)施排放量作為排放增量，對(duì)排放增量采取比存量更嚴(yán)格的方式加以控制，從而實(shí)現(xiàn)碳市場總量控制目標(biāo)。

（二）覆蓋范圍設(shè)定基本遵循“抓大放小”原則

各試點(diǎn)碳市場均納入了試點(diǎn)省市的重點(diǎn)排放單位。例如，廣東、天津納入了鋼鐵、水泥、化工、電力、石化、油氣開采等重點(diǎn)排放行業(yè)企業(yè)，其排放總量約占試點(diǎn)地區(qū)排放總量的60%左右；其他試點(diǎn)地區(qū)碳市場除納入上述行業(yè)企業(yè)外，還納入了服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等當(dāng)?shù)嘏欧泡^大的行業(yè)，碳市場總量占試點(diǎn)地區(qū)排放總量的40%左右，基本遵循了“抓大放小”的原則。

（三）總量目標(biāo)設(shè)定方法相似

各試點(diǎn)碳市場均采用“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方法設(shè)定碳市場總量?！白陨隙隆狈ㄊ前凑仗寂欧艔?qiáng)度逐年降低和碳排放總量增幅逐年降低的要求，結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定的碳市場總量?！白韵露稀狈ㄊ歉鶕?jù)強(qiáng)制參加碳交易的重點(diǎn)排放企事業(yè)單位的年排放量總和估算的碳市場總量。各試點(diǎn)碳市場均采用這兩種方法，并在綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和溫室氣體控排目標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)定了碳市場總量。

另外，天津、湖北、重慶碳市場還根據(jù)企事業(yè)單位溫室氣體歷史排放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源消費(fèi)等情況，利用模型測算了當(dāng)?shù)睾吞际袌雠欧趴偭?，用于輔助設(shè)定碳市場總量，進(jìn)一步提高碳市場排放總量目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和可操作性。

（四）總量目標(biāo)和覆蓋范圍基本與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配

廣東、天津、湖北和重慶的第二產(chǎn)業(yè)占比和對(duì)GDP貢獻(xiàn)率接近或超過50%，因此納入企業(yè)也多屬于第二產(chǎn)業(yè)的高排放企業(yè)，同時(shí)上述省市GDP增幅仍處在較高水平，預(yù)計(jì)未來其GDP總量還將增加，剛性排放量及其增幅仍然較大，因此上述幾個(gè)試點(diǎn)碳市場總量仍將維持較高水平。例如，廣東省發(fā)改委發(fā)布廣東碳市場2014年配額總量為4.08億噸，其中控排企業(yè)配額3.7億噸，儲(chǔ)備配額0.38億噸，比2013年度配額增加5%。深圳、北京的第三產(chǎn)業(yè)占比和對(duì)GDP貢獻(xiàn)率超過60%，例如北京2012年第三產(chǎn)業(yè)GDP貢獻(xiàn)率更是達(dá)到76.4%，成為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)；此外，由于深圳參加碳交易的企業(yè)多集中在第三產(chǎn)業(yè)部門，且單個(gè)企業(yè)排放量相對(duì)較小，故碳市場總量也相對(duì)較小，納入企業(yè)的排放量門檻也較低。上海屬于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)都比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，GDP總量位于各省市區(qū)前列，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP貢獻(xiàn)很小，第二和第三產(chǎn)業(yè)占比和對(duì)GDP貢獻(xiàn)率相近，參與交易的也大多是第二和第三產(chǎn)業(yè)。因此，上海碳市場總量也較高，并對(duì)工業(yè)企業(yè)和非工業(yè)企業(yè)分別設(shè)定了不同的納入門檻。

三、試點(diǎn)碳市場總量和覆蓋范圍存在的問題

（一）碳市場總量不確定性較高

碳市場總量自身確定方法的不完善加之MRV數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致了碳市場總量不確定性較高。“自上而下”法在確定總量時(shí)要基于試點(diǎn)地區(qū)GDP增速，后者具有不確定性，并且碳市場納入行業(yè)的GDP增速與試點(diǎn)地區(qū)GDP增速也并非一致，這就導(dǎo)致了由“自上而下”法確定的碳市場總量具有一定不確定性?！白韵露稀狈ㄊ腔谄髽I(yè)歷史排放并結(jié)合企業(yè)的減排潛力測算出的企業(yè)排放量。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、GDP增速較高的地區(qū)，企業(yè)產(chǎn)能逐年快速增加，新增企業(yè)多、剛性排放增量大，因此，通過歷史排放測算企業(yè)的排放量也具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。另外，由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)和理論支撐，“模型法”確定的總量往往與采用“自上而下”法和“自下而上”法確定的總量不一致。因此，采用上述三個(gè)“總量”為基礎(chǔ)確定的碳市場總量的不確定性必然較高。

（二）部分試點(diǎn)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，對(duì)控制排放的要求也不同，加之碳市場總量設(shè)定方法學(xué)不完善，部分試點(diǎn)地區(qū)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，重慶碳市場總量是各納入企業(yè)2008—2012年期間的最高年度排放量的加總。雖然這一政策設(shè)計(jì)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)后續(xù)發(fā)展提供了足夠的排放空間，也提高了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與碳交易的積極性，但總體看來，以最高年度排放量為基準(zhǔn)設(shè)定的重慶碳市場總量可能過于寬松，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)無需采用減排措施就能完成溫室氣體排放控制目標(biāo)的情況。又如，湖北碳市場2014年總量中包含政府預(yù)留的排放配額約為2590萬噸CO2，占總配額的8%；在湖北碳市場啟動(dòng)之前（2014年3月31日），湖北碳市場以20元/噸CO2 的低價(jià)（湖北碳市場啟動(dòng)配額價(jià)格21元/噸CO2，截止目前配額平均價(jià)格約23元/噸CO2。）拍賣了200萬噸排放配額，拍賣配額量大、價(jià)格低于平均市場價(jià)，人為造成了湖北碳市場可能出現(xiàn)總量“寬松”、配額價(jià)格較低的現(xiàn)象。另外，已經(jīng)完成履約的幾個(gè)碳交易市場均未出現(xiàn)配額惜售現(xiàn)象，在目前市場活躍度不高、流通率較低的情況下，也從側(cè)面反映出各碳市場配額總量可能較寬松，多數(shù)企業(yè)配額相對(duì)充足。

（三）部分試點(diǎn)省市碳市場覆蓋的行業(yè)可能過多

各試點(diǎn)省市納入碳市場的行業(yè)企業(yè)有所不同，例如，有的僅納入鋼鐵、電力、熱力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行業(yè)的大型企業(yè)，而有的試點(diǎn)地區(qū)還納入了服務(wù)行業(yè)、大型公建和事業(yè)單位（如高校、政府部門和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)等），涉及行業(yè)約20—30個(gè)。盡管國家鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過碳市場探索不同行業(yè)低成本減排的有效途徑，但由于碳市場在我國畢竟是新生事物，如果現(xiàn)階段碳市場覆蓋行業(yè)過多，不可避免地就會(huì)增加排放配額分配、MRV和企業(yè)履約工作的難度和成本，也可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響。

四、對(duì)建設(shè)全國碳市場的啟示

（一）嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制

為了切實(shí)提高碳市場減排成效，使碳市場真正按市場機(jī)制運(yùn)行，為此必須嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)設(shè)定碳市場總量、嚴(yán)格控制碳市場總量，將碳市場總量至少控制在基準(zhǔn)水平以下。未來在逐步完善MRV制度的情況下，應(yīng)逐漸緊縮碳市場總量，只有這樣才能通過碳市場促進(jìn)控排目標(biāo)完成，防止碳市場排放配額“稀缺性”不足和配額過多發(fā)放的情況，并增加企業(yè)減排的動(dòng)力。

（二）探索碳市場總量設(shè)定的科學(xué)方法

碳市場必須具有合理的排放總量，以實(shí)現(xiàn)減排和發(fā)展“雙贏”目標(biāo)，因此，探索碳市場排放總量設(shè)定的科學(xué)方法至關(guān)重要。開發(fā)碳市場總量設(shè)定方法的基礎(chǔ)是建立健全排放MRV制度和技術(shù)，逐步完善排放數(shù)據(jù)庫建設(shè)，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放直接監(jiān)測和報(bào)告制度，加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放核查和考核，以及加強(qiáng)對(duì)排放MRV機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。目前，我國排放MRV的基礎(chǔ)十分薄弱，必須有機(jī)地引入多元利益相關(guān)方和管理部門，共同建設(shè)高效的排放MRV體系。

（三）分階段逐漸擴(kuò)展碳市場覆蓋范圍

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)情況不同，各行業(yè)排放情況和節(jié)能減排技術(shù)水平存在較大差異，未來全國碳市場的覆蓋范圍應(yīng)分階段逐漸擴(kuò)大，只有那些適于通過碳市場管控的企事業(yè)單位和排放源才應(yīng)該被納入。例如，全國碳市場建設(shè)之初，可以覆蓋高能耗、高排放行業(yè)的大型企業(yè)，納入門檻可以較高。但隨著未來碳交易政策法規(guī)體系和排放MRV體系的完善，可以逐漸擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍。在擴(kuò)展過程中，可以考慮“先大（大企業(yè)或大排放源）后?。ㄐ∑髽I(yè)或小排放源）”，“先少（少數(shù)高排放行業(yè)、企業(yè)）后多（其他行業(yè)、企業(yè)）”，“先易（排放MRV基礎(chǔ)好、減排意識(shí)強(qiáng)的行業(yè)和地區(qū)、固定排放源）后難（排放MRV基礎(chǔ)薄弱、減排意識(shí)差的行業(yè)和地區(qū)、移動(dòng)排放源）”；“先發(fā)達(dá)地區(qū)后落后地區(qū)”等。這樣做有利于更好地解決發(fā)展與減排的矛盾，有利于更好地推動(dòng)全國碳市場建設(shè)，有利于調(diào)動(dòng)地方和行業(yè)企業(yè)參加碳交易的積極性，使得碳市場真正成為獲得“減排紅利”的市場途徑。

（四）慎重確定碳市場覆蓋范圍

目前，各試點(diǎn)地區(qū)碳市場均納入了間接排放源。盡管這有利于通過控制電力（熱力）消費(fèi)倒逼其生產(chǎn)端減排，但對(duì)于部分僅僅產(chǎn)生間接排放的服務(wù)業(yè)企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)來說，由于受技術(shù)水平和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的限制，納入間接排放在一定程度上限制了它們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加之這些企業(yè)排放規(guī)模相對(duì)較小、碳資產(chǎn)管理能力有限，因此可能影響企業(yè)產(chǎn)品的競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，某大型連鎖快餐企業(yè)間接排放占其總排放量的95%以上，其各門店已經(jīng)進(jìn)行了多次節(jié)能減排改造，目前除了限產(chǎn)基本沒有其他有效的減排途徑。但隨著市場需求增加，其門店數(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)品種不斷增加，剛性間接排放增大，而分配到的新增排放配額遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)發(fā)展需求，企業(yè)或者通過停止新增門店和服務(wù)減少排放完成履約，或者花費(fèi)相當(dāng)數(shù)量的資金購買排放配額完成履約，這部分費(fèi)用自然就會(huì)通過產(chǎn)品和服務(wù)漲價(jià)而轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。此外，這也會(huì)增強(qiáng)企業(yè)參與碳市場的抵觸情緒。另外，一些試點(diǎn)地區(qū)碳市場將政府部門和行政事業(yè)單位（指具有行政管理和監(jiān)督職能的事業(yè)單位等）的排放納入了碳市場管控范圍，但是，這些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位排放量相對(duì)較小，且多為間接排放；對(duì)它們的排放實(shí)施MRV的困難和阻力大較大；受體制限制，它們實(shí)施碳資產(chǎn)管理難度大較大，履約成本高。因此，可能不適于采用碳交易的形式對(duì)它們的排放進(jìn)行管控。鑒于以上弊端，在建設(shè)全國碳市場時(shí)應(yīng)慎重考慮其覆蓋范圍。

（張昕，1972年生，陜西西安人，研究員，博士，國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理中心（碳市場管理部）副主任。研究方向：碳排放權(quán)交易市場制度要素研究和設(shè)計(jì)，行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測和報(bào)告，企業(yè)碳資產(chǎn)管理）

三、試點(diǎn)碳市場總量和覆蓋范圍存在的問題

（一）碳市場總量不確定性較高

碳市場總量自身確定方法的不完善加之MRV數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致了碳市場總量不確定性較高?！白陨隙隆狈ㄔ诖_定總量時(shí)要基于試點(diǎn)地區(qū)GDP增速，后者具有不確定性，并且碳市場納入行業(yè)的GDP增速與試點(diǎn)地區(qū)GDP增速也并非一致，這就導(dǎo)致了由“自上而下”法確定的碳市場總量具有一定不確定性?！白韵露稀狈ㄊ腔谄髽I(yè)歷史排放并結(jié)合企業(yè)的減排潛力測算出的企業(yè)排放量。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、GDP增速較高的地區(qū)，企業(yè)產(chǎn)能逐年快速增加，新增企業(yè)多、剛性排放增量大，因此，通過歷史排放測算企業(yè)的排放量也具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。另外，由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)和理論支撐，“模型法”確定的總量往往與采用“自上而下”法和“自下而上”法確定的總量不一致。因此，采用上述三個(gè)“總量”為基礎(chǔ)確定的碳市場總量的不確定性必然較高。

（二）部分試點(diǎn)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，對(duì)控制排放的要求也不同，加之碳市場總量設(shè)定方法學(xué)不完善，部分試點(diǎn)地區(qū)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，重慶碳市場總量是各納入企業(yè)2008—2012年期間的最高年度排放量的加總。雖然這一政策設(shè)計(jì)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)后續(xù)發(fā)展提供了足夠的排放空間，也提高了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與碳交易的積極性，但總體看來，以最高年度排放量為基準(zhǔn)設(shè)定的重慶碳市場總量可能過于寬松，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)無需采用減排措施就能完成溫室氣體排放控制目標(biāo)的情況。又如，湖北碳市場2014年總量中包含政府預(yù)留的排放配額約為2590萬噸CO2，占總配額的8%；在湖北碳市場啟動(dòng)之前（2014年3月31日），湖北碳市場以20元/噸CO2 的低價(jià)（湖北碳市場啟動(dòng)配額價(jià)格21元/噸CO2，截止目前配額平均價(jià)格約23元/噸CO2。）拍賣了200萬噸排放配額，拍賣配額量大、價(jià)格低于平均市場價(jià)，人為造成了湖北碳市場可能出現(xiàn)總量“寬松”、配額價(jià)格較低的現(xiàn)象。另外，已經(jīng)完成履約的幾個(gè)碳交易市場均未出現(xiàn)配額惜售現(xiàn)象，在目前市場活躍度不高、流通率較低的情況下，也從側(cè)面反映出各碳市場配額總量可能較寬松，多數(shù)企業(yè)配額相對(duì)充足。

（三）部分試點(diǎn)省市碳市場覆蓋的行業(yè)可能過多

各試點(diǎn)省市納入碳市場的行業(yè)企業(yè)有所不同，例如，有的僅納入鋼鐵、電力、熱力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行業(yè)的大型企業(yè)，而有的試點(diǎn)地區(qū)還納入了服務(wù)行業(yè)、大型公建和事業(yè)單位（如高校、政府部門和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)等），涉及行業(yè)約20—30個(gè)。盡管國家鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過碳市場探索不同行業(yè)低成本減排的有效途徑，但由于碳市場在我國畢竟是新生事物，如果現(xiàn)階段碳市場覆蓋行業(yè)過多，不可避免地就會(huì)增加排放配額分配、MRV和企業(yè)履約工作的難度和成本，也可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響。

四、對(duì)建設(shè)全國碳市場的啟示

（一）嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制

為了切實(shí)提高碳市場減排成效，使碳市場真正按市場機(jī)制運(yùn)行，為此必須嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)設(shè)定碳市場總量、嚴(yán)格控制碳市場總量，將碳市場總量至少控制在基準(zhǔn)水平以下。未來在逐步完善MRV制度的情況下，應(yīng)逐漸緊縮碳市場總量，只有這樣才能通過碳市場促進(jìn)控排目標(biāo)完成，防止碳市場排放配額“稀缺性”不足和配額過多發(fā)放的情況，并增加企業(yè)減排的動(dòng)力。

（二）探索碳市場總量設(shè)定的科學(xué)方法

碳市場必須具有合理的排放總量，以實(shí)現(xiàn)減排和發(fā)展“雙贏”目標(biāo)，因此，探索碳市場排放總量設(shè)定的科學(xué)方法至關(guān)重要。開發(fā)碳市場總量設(shè)定方法的基礎(chǔ)是建立健全排放MRV制度和技術(shù)，逐步完善排放數(shù)據(jù)庫建設(shè)，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放直接監(jiān)測和報(bào)告制度，加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放核查和考核，以及加強(qiáng)對(duì)排放MRV機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。目前，我國排放MRV的基礎(chǔ)十分薄弱，必須有機(jī)地引入多元利益相關(guān)方和管理部門，共同建設(shè)高效的排放MRV體系。

（三）分階段逐漸擴(kuò)展碳市場覆蓋范圍

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)情況不同，各行業(yè)排放情況和節(jié)能減排技術(shù)水平存在較大差異，未來全國碳市場的覆蓋范圍應(yīng)分階段逐漸擴(kuò)大，只有那些適于通過碳市場管控的企事業(yè)單位和排放源才應(yīng)該被納入。例如，全國碳市場建設(shè)之初，可以覆蓋高能耗、高排放行業(yè)的大型企業(yè)，納入門檻可以較高。但隨著未來碳交易政策法規(guī)體系和排放MRV體系的完善，可以逐漸擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍。在擴(kuò)展過程中，可以考慮“先大（大企業(yè)或大排放源）后?。ㄐ∑髽I(yè)或小排放源）”，“先少（少數(shù)高排放行業(yè)、企業(yè)）后多（其他行業(yè)、企業(yè)）”，“先易（排放MRV基礎(chǔ)好、減排意識(shí)強(qiáng)的行業(yè)和地區(qū)、固定排放源）后難（排放MRV基礎(chǔ)薄弱、減排意識(shí)差的行業(yè)和地區(qū)、移動(dòng)排放源）”；“先發(fā)達(dá)地區(qū)后落后地區(qū)”等。這樣做有利于更好地解決發(fā)展與減排的矛盾，有利于更好地推動(dòng)全國碳市場建設(shè)，有利于調(diào)動(dòng)地方和行業(yè)企業(yè)參加碳交易的積極性，使得碳市場真正成為獲得“減排紅利”的市場途徑。

（四）慎重確定碳市場覆蓋范圍

目前，各試點(diǎn)地區(qū)碳市場均納入了間接排放源。盡管這有利于通過控制電力（熱力）消費(fèi)倒逼其生產(chǎn)端減排，但對(duì)于部分僅僅產(chǎn)生間接排放的服務(wù)業(yè)企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)來說，由于受技術(shù)水平和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的限制，納入間接排放在一定程度上限制了它們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加之這些企業(yè)排放規(guī)模相對(duì)較小、碳資產(chǎn)管理能力有限，因此可能影響企業(yè)產(chǎn)品的競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，某大型連鎖快餐企業(yè)間接排放占其總排放量的95%以上，其各門店已經(jīng)進(jìn)行了多次節(jié)能減排改造，目前除了限產(chǎn)基本沒有其他有效的減排途徑。但隨著市場需求增加，其門店數(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)品種不斷增加，剛性間接排放增大，而分配到的新增排放配額遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)發(fā)展需求，企業(yè)或者通過停止新增門店和服務(wù)減少排放完成履約，或者花費(fèi)相當(dāng)數(shù)量的資金購買排放配額完成履約，這部分費(fèi)用自然就會(huì)通過產(chǎn)品和服務(wù)漲價(jià)而轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。此外，這也會(huì)增強(qiáng)企業(yè)參與碳市場的抵觸情緒。另外，一些試點(diǎn)地區(qū)碳市場將政府部門和行政事業(yè)單位（指具有行政管理和監(jiān)督職能的事業(yè)單位等）的排放納入了碳市場管控范圍，但是，這些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位排放量相對(duì)較小，且多為間接排放；對(duì)它們的排放實(shí)施MRV的困難和阻力大較大；受體制限制，它們實(shí)施碳資產(chǎn)管理難度大較大，履約成本高。因此，可能不適于采用碳交易的形式對(duì)它們的排放進(jìn)行管控。鑒于以上弊端，在建設(shè)全國碳市場時(shí)應(yīng)慎重考慮其覆蓋范圍。

（張昕，1972年生，陜西西安人，研究員，博士，國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理中心（碳市場管理部）副主任。研究方向：碳排放權(quán)交易市場制度要素研究和設(shè)計(jì)，行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測和報(bào)告，企業(yè)碳資產(chǎn)管理）

三、試點(diǎn)碳市場總量和覆蓋范圍存在的問題

（一）碳市場總量不確定性較高

碳市場總量自身確定方法的不完善加之MRV數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致了碳市場總量不確定性較高?！白陨隙隆狈ㄔ诖_定總量時(shí)要基于試點(diǎn)地區(qū)GDP增速，后者具有不確定性，并且碳市場納入行業(yè)的GDP增速與試點(diǎn)地區(qū)GDP增速也并非一致，這就導(dǎo)致了由“自上而下”法確定的碳市場總量具有一定不確定性?！白韵露稀狈ㄊ腔谄髽I(yè)歷史排放并結(jié)合企業(yè)的減排潛力測算出的企業(yè)排放量。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、GDP增速較高的地區(qū)，企業(yè)產(chǎn)能逐年快速增加，新增企業(yè)多、剛性排放增量大，因此，通過歷史排放測算企業(yè)的排放量也具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。另外，由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)和理論支撐，“模型法”確定的總量往往與采用“自上而下”法和“自下而上”法確定的總量不一致。因此，采用上述三個(gè)“總量”為基礎(chǔ)確定的碳市場總量的不確定性必然較高。

（二）部分試點(diǎn)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，對(duì)控制排放的要求也不同，加之碳市場總量設(shè)定方法學(xué)不完善，部分試點(diǎn)地區(qū)碳市場可能存在“總量寬松”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，重慶碳市場總量是各納入企業(yè)2008—2012年期間的最高年度排放量的加總。雖然這一政策設(shè)計(jì)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)后續(xù)發(fā)展提供了足夠的排放空間，也提高了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與碳交易的積極性，但總體看來，以最高年度排放量為基準(zhǔn)設(shè)定的重慶碳市場總量可能過于寬松，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)無需采用減排措施就能完成溫室氣體排放控制目標(biāo)的情況。又如，湖北碳市場2014年總量中包含政府預(yù)留的排放配額約為2590萬噸CO2，占總配額的8%；在湖北碳市場啟動(dòng)之前（2014年3月31日），湖北碳市場以20元/噸CO2 的低價(jià)（湖北碳市場啟動(dòng)配額價(jià)格21元/噸CO2，截止目前配額平均價(jià)格約23元/噸CO2。）拍賣了200萬噸排放配額，拍賣配額量大、價(jià)格低于平均市場價(jià)，人為造成了湖北碳市場可能出現(xiàn)總量“寬松”、配額價(jià)格較低的現(xiàn)象。另外，已經(jīng)完成履約的幾個(gè)碳交易市場均未出現(xiàn)配額惜售現(xiàn)象，在目前市場活躍度不高、流通率較低的情況下，也從側(cè)面反映出各碳市場配額總量可能較寬松，多數(shù)企業(yè)配額相對(duì)充足。

（三）部分試點(diǎn)省市碳市場覆蓋的行業(yè)可能過多

各試點(diǎn)省市納入碳市場的行業(yè)企業(yè)有所不同，例如，有的僅納入鋼鐵、電力、熱力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行業(yè)的大型企業(yè)，而有的試點(diǎn)地區(qū)還納入了服務(wù)行業(yè)、大型公建和事業(yè)單位（如高校、政府部門和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)等），涉及行業(yè)約20—30個(gè)。盡管國家鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過碳市場探索不同行業(yè)低成本減排的有效途徑，但由于碳市場在我國畢竟是新生事物，如果現(xiàn)階段碳市場覆蓋行業(yè)過多，不可避免地就會(huì)增加排放配額分配、MRV和企業(yè)履約工作的難度和成本，也可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響。

四、對(duì)建設(shè)全國碳市場的啟示

（一）嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制

為了切實(shí)提高碳市場減排成效，使碳市場真正按市場機(jī)制運(yùn)行，為此必須嚴(yán)格實(shí)施碳市場排放總量控制。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)設(shè)定碳市場總量、嚴(yán)格控制碳市場總量，將碳市場總量至少控制在基準(zhǔn)水平以下。未來在逐步完善MRV制度的情況下，應(yīng)逐漸緊縮碳市場總量，只有這樣才能通過碳市場促進(jìn)控排目標(biāo)完成，防止碳市場排放配額“稀缺性”不足和配額過多發(fā)放的情況，并增加企業(yè)減排的動(dòng)力。

（二）探索碳市場總量設(shè)定的科學(xué)方法

碳市場必須具有合理的排放總量，以實(shí)現(xiàn)減排和發(fā)展“雙贏”目標(biāo)，因此，探索碳市場排放總量設(shè)定的科學(xué)方法至關(guān)重要。開發(fā)碳市場總量設(shè)定方法的基礎(chǔ)是建立健全排放MRV制度和技術(shù)，逐步完善排放數(shù)據(jù)庫建設(shè)，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放直接監(jiān)測和報(bào)告制度，加強(qiáng)重點(diǎn)排放企業(yè)溫室氣體排放核查和考核，以及加強(qiáng)對(duì)排放MRV機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。目前，我國排放MRV的基礎(chǔ)十分薄弱，必須有機(jī)地引入多元利益相關(guān)方和管理部門，共同建設(shè)高效的排放MRV體系。

（三）分階段逐漸擴(kuò)展碳市場覆蓋范圍

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)情況不同，各行業(yè)排放情況和節(jié)能減排技術(shù)水平存在較大差異，未來全國碳市場的覆蓋范圍應(yīng)分階段逐漸擴(kuò)大，只有那些適于通過碳市場管控的企事業(yè)單位和排放源才應(yīng)該被納入。例如，全國碳市場建設(shè)之初，可以覆蓋高能耗、高排放行業(yè)的大型企業(yè)，納入門檻可以較高。但隨著未來碳交易政策法規(guī)體系和排放MRV體系的完善，可以逐漸擴(kuò)大碳市場的覆蓋范圍。在擴(kuò)展過程中，可以考慮“先大（大企業(yè)或大排放源）后?。ㄐ∑髽I(yè)或小排放源）”，“先少（少數(shù)高排放行業(yè)、企業(yè)）后多（其他行業(yè)、企業(yè)）”，“先易（排放MRV基礎(chǔ)好、減排意識(shí)強(qiáng)的行業(yè)和地區(qū)、固定排放源）后難（排放MRV基礎(chǔ)薄弱、減排意識(shí)差的行業(yè)和地區(qū)、移動(dòng)排放源）”；“先發(fā)達(dá)地區(qū)后落后地區(qū)”等。這樣做有利于更好地解決發(fā)展與減排的矛盾，有利于更好地推動(dòng)全國碳市場建設(shè)，有利于調(diào)動(dòng)地方和行業(yè)企業(yè)參加碳交易的積極性，使得碳市場真正成為獲得“減排紅利”的市場途徑。

（四）慎重確定碳市場覆蓋范圍

目前，各試點(diǎn)地區(qū)碳市場均納入了間接排放源。盡管這有利于通過控制電力（熱力）消費(fèi)倒逼其生產(chǎn)端減排，但對(duì)于部分僅僅產(chǎn)生間接排放的服務(wù)業(yè)企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)來說，由于受技術(shù)水平和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的限制，納入間接排放在一定程度上限制了它們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加之這些企業(yè)排放規(guī)模相對(duì)較小、碳資產(chǎn)管理能力有限，因此可能影響企業(yè)產(chǎn)品的競爭力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，某大型連鎖快餐企業(yè)間接排放占其總排放量的95%以上，其各門店已經(jīng)進(jìn)行了多次節(jié)能減排改造，目前除了限產(chǎn)基本沒有其他有效的減排途徑。但隨著市場需求增加，其門店數(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)品種不斷增加，剛性間接排放增大，而分配到的新增排放配額遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)發(fā)展需求，企業(yè)或者通過停止新增門店和服務(wù)減少排放完成履約，或者花費(fèi)相當(dāng)數(shù)量的資金購買排放配額完成履約，這部分費(fèi)用自然就會(huì)通過產(chǎn)品和服務(wù)漲價(jià)而轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。此外，這也會(huì)增強(qiáng)企業(yè)參與碳市場的抵觸情緒。另外，一些試點(diǎn)地區(qū)碳市場將政府部門和行政事業(yè)單位（指具有行政管理和監(jiān)督職能的事業(yè)單位等）的排放納入了碳市場管控范圍，但是，這些機(jī)關(guān)和事業(yè)單位排放量相對(duì)較小，且多為間接排放；對(duì)它們的排放實(shí)施MRV的困難和阻力大較大；受體制限制，它們實(shí)施碳資產(chǎn)管理難度大較大，履約成本高。因此，可能不適于采用碳交易的形式對(duì)它們的排放進(jìn)行管控。鑒于以上弊端，在建設(shè)全國碳市場時(shí)應(yīng)慎重考慮其覆蓋范圍。

（張昕，1972年生，陜西西安人，研究員，博士，國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理中心（碳市場管理部）副主任。研究方向：碳排放權(quán)交易市場制度要素研究和設(shè)計(jì)，行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測和報(bào)告，企業(yè)碳資產(chǎn)管理）