對(duì)“官邸制”的新認(rèn)識(shí)

陳名勝

一、“官邸制”權(quán)力制約的新思路

法國(guó)學(xué)者孟德斯鳩告誡世人：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！闭且?yàn)闄?quán)力的這一屬性，從古希臘、古羅馬開(kāi)始，許多的先賢大哲就開(kāi)始投身于權(quán)力制約理論的研究，并取得了巨大的成就，為世界的政治文明和法治文明作出了貢獻(xiàn)。在以亞里士多德的《政治學(xué)》開(kāi)創(chuàng)權(quán)力制約思想先河以來(lái)，波利比阿、西塞羅、洛克、孟德斯鳩以及聯(lián)邦黨人均在前人的基礎(chǔ)上進(jìn)行了更深入的研究，逐漸形成了一套以“權(quán)力制約權(quán)力”的分權(quán)制衡思想。其核心是將國(guó)家的權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三類，通過(guò)相互之間的分立與制衡來(lái)達(dá)到相互制約的效果。可以說(shuō)，這一權(quán)力制約理論在當(dāng)今許多國(guó)家仍然具有旺盛的生命力，并將長(zhǎng)久發(fā)揮著維護(hù)國(guó)家政治體制穩(wěn)定的重要角色。

傳統(tǒng)的權(quán)力制約模式除了“以權(quán)力制約權(quán)力”外，還有“以權(quán)利制約權(quán)力”“以法律制約權(quán)力”和“以責(zé)任制約權(quán)力”等。相對(duì)于第一種模式，后面三種模式顯得不夠充分有力，實(shí)際中有效制約權(quán)力所需要的條件要求比較高。其中，“以權(quán)利制約權(quán)力”模式需要健全的民主和完備的法治，且權(quán)利與權(quán)力并非處于同一天平上，所以，這種模式的可操作性不強(qiáng)?！耙苑芍萍s權(quán)力”模式和“以責(zé)任制約權(quán)力”模式則基本相近，均是依靠靜態(tài)的規(guī)則來(lái)對(duì)權(quán)力形成制約之效。但是，這兩種模式都忽視了個(gè)體的差異性以及人的主觀惡性假設(shè)前提，它們只有在掌權(quán)者個(gè)人品行好和法治觀念強(qiáng)的理想狀況下才會(huì)產(chǎn)生效果。

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的權(quán)力制約主流理論在權(quán)力之間似乎還能維持各自的運(yùn)行軌跡，進(jìn)行有效的相互制約，但是這樣一種制度安排在防范權(quán)力特別是行政權(quán)對(duì)社會(huì)和人民的侵犯時(shí)常顯得捉襟見(jiàn)肘和滯后。為此，需要另外一種力量來(lái)對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡，法國(guó)政治思想家托克維爾就持有這種意見(jiàn)。他在《論美國(guó)的民主》一書中提出了“以社會(huì)制約權(quán)力”的思想。他設(shè)想中的社會(huì)權(quán)力包括了“各種中立和自由的媒介如報(bào)刊、出版物和新聞等，各種組織如政治結(jié)社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織等，以及宗教、法學(xué)家精神都能牽制和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力”。這種范式上的轉(zhuǎn)換使得權(quán)力制約理論更趨于成熟和完善，特別在我國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的力量來(lái)對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督具有非常重要的借鑒意義。

我國(guó)當(dāng)下正在研究和探索的“官邸制”就是一種主要“以社會(huì)制約權(quán)力”的權(quán)力制約模式，這一路徑的選擇是在原有的國(guó)家權(quán)力分工和相互監(jiān)督的基礎(chǔ)上探索出來(lái)的、一種旨在利用社會(huì)的力量進(jìn)行權(quán)力制約與監(jiān)督的新方式。這種“新”倒不是先前沒(méi)有，而是相比于以前更加規(guī)則化、明確化和透明化，社會(huì)可以進(jìn)行更加充分和更加有效的監(jiān)督。

我國(guó)做出“探索實(shí)行官邸制”的決定主要是基于部分領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”的住房腐敗現(xiàn)象非常突出，亟待制度上的設(shè)計(jì)進(jìn)行長(zhǎng)期有效的腐敗預(yù)防。自1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布第43號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》以來(lái)，官員的住房制度逐步走向市場(chǎng)化，住房公積金制度在全國(guó)全面建立起來(lái)，從而改變了過(guò)去官員福利分房的舊格局。但是，這一制度所引發(fā)的問(wèn)題是官員的住房將由自己購(gòu)買，在官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度還沒(méi)有形成之際，將導(dǎo)致無(wú)法監(jiān)督官員到底有多少房產(chǎn)，以及這些房產(chǎn)在哪里，官員的權(quán)力之手就可以自由地伸向他們所觸及到的東西。在官員的權(quán)力還未透明化、權(quán)力清單還未明明白白地列出時(shí)，想從根本上制約官員權(quán)力、抑制官員腐敗是難以實(shí)現(xiàn)的。“官邸制”的探索實(shí)行有利于改變當(dāng)前我國(guó)行政體制改革艱難和緩慢的局面，它的新思路值得我們引起重視。

“官邸制”的最大價(jià)值就是將官員居住和辦公的場(chǎng)所從“樹(shù)蔭下”搬到了“陽(yáng)光里”，把阻擋視線的屏障給去掉了。過(guò)去官員在政府大樓里面辦公，那個(gè)地方對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)是個(gè)相對(duì)封閉和神秘的地方，一般人很難接觸到。這樣物理上的隔離久而久之造成了心理上的距離，官員與民眾的聯(lián)系就越來(lái)越少，相互之間的關(guān)系只能越來(lái)越生疏。更重要的是，在長(zhǎng)久遠(yuǎn)離公眾的視野之后，官員的權(quán)力就可能滋長(zhǎng)腐敗的種子，并一發(fā)而不可收拾?！肮氽≈啤钡膶?shí)行就可以很好地彌補(bǔ)這樣的不足。根據(jù)國(guó)外“官邸制”的施行情況，官邸一般都允許外界民眾定期前往參觀，同時(shí)官員也會(huì)定期在所居住官邸召開(kāi)記者招待會(huì)，披露政府信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

除了在外部空間上的意義，“官邸制”對(duì)于官員權(quán)力本身也建立起了一套行之有效的內(nèi)部制約機(jī)制?！肮氽≈啤币?guī)定了官員對(duì)所居住官邸的各項(xiàng)具體權(quán)力，例如入住、裝潢和搬出等等，這樣一來(lái)，什么級(jí)別的官員有權(quán)入住官邸、入住官員對(duì)官邸享有哪些權(quán)力以及怎么行使就一目了然。

綜上所述，“官邸制”的權(quán)力制約方式是將外部的監(jiān)督與內(nèi)部的控制相結(jié)合起來(lái)的新型權(quán)力控制之術(shù)。它既倚仗體制內(nèi)的分權(quán)以制衡權(quán)力的運(yùn)行，又使體制外的各種社會(huì)力量能夠很順利地加入進(jìn)來(lái)從外部制約權(quán)力，從而達(dá)到“以社會(huì)制約權(quán)力”的結(jié)果。目前，我國(guó)政府公權(quán)力透明化狀況不盡如人意，黨和政府正努力深化政治體制改革，推進(jìn)權(quán)力清單制度的構(gòu)建之際，“官邸制”的探索實(shí)行，無(wú)疑具有重要的示范意義和標(biāo)桿作用。

二、“官邸制”權(quán)力制約的限度

（一）理性看待制約權(quán)力的功能

正如一些學(xué)者所言，“官邸制”在制約官員住房腐敗時(shí)存在種種的不足，包括受制約的公務(wù)員主體范圍狹窄、能防止的官員住房腐敗面有限和需要其他配套措施來(lái)共同組合實(shí)施等。所以，那些期望只靠實(shí)施一個(gè)“官邸制”就能夠制止住房腐敗之風(fēng)的想法就顯得理想化了。那么，如何看待“官邸制”在制約權(quán)力上的功能，才不至于有失偏頗呢？

其實(shí)，只要留心一下“探索實(shí)行官邸制”出臺(tái)的背景就可知，這一制度主要是針對(duì)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部隨意建造和侵占住房，權(quán)力沒(méi)有受到應(yīng)有的約束的現(xiàn)狀下出臺(tái)的應(yīng)急之策，其簡(jiǎn)單思維就是只要讓領(lǐng)導(dǎo)干部住到國(guó)家安排的處所中去，他就不敢也不能隨意侵占住房了。正如學(xué)者所觀察：“這個(gè)制度的推出，就是讓官員在房子面前不敢占、不易占、更不能貪，就是要解決讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的問(wèn)題?！?/p>

“官邸制”本身并不是解決官員住房腐敗的靈丹妙藥，它的功能僅僅局限于解決官邸本身的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“官邸制”下官員不再敢“以權(quán)謀官邸”。英國(guó)政治哲學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)過(guò)：“權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！泵鎸?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗亂象，當(dāng)務(wù)之急就是如何勒住“特權(quán)泛化”這匹欲脫韁的野馬?！肮氽≈啤钡奶岢鰺o(wú)疑是一個(gè)有益的探索，但是該制度本身甚至還不足以解燃眉之急，欲治標(biāo)更治本，還得轉(zhuǎn)向最好的防腐劑——陽(yáng)光制度的構(gòu)建，真正讓公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。endprint

（二）恰當(dāng)分析對(duì)我國(guó)權(quán)力制約實(shí)踐的意義

欲順利推行“官邸制”，除了解決其合法性問(wèn)題和所能發(fā)揮的功能大小問(wèn)題，還要對(duì)該制度的施行意義進(jìn)行更深入的闡述，這是正確看待和實(shí)施“官邸制”的關(guān)鍵所在。

我國(guó)屬于社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的權(quán)力制約模式是在人民代表大會(huì)制度下的權(quán)力分工與制約，強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)的權(quán)力最高性，其他由其所生之權(quán)力對(duì)它負(fù)責(zé)和受它監(jiān)督。不過(guò)由于現(xiàn)實(shí)中人民代表大會(huì)職能未能充分行使，而作為監(jiān)督者的“人民”這一概念又失之寬泛，在具體的運(yùn)作中很難發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督者的角色。除此之外，我國(guó)也存在“以法律制約權(quán)力”和“以責(zé)任制約權(quán)力”的模式，主要屬于主流模式下所運(yùn)用的具體方式和途徑。在我國(guó)權(quán)力制約理論與實(shí)踐進(jìn)展緩慢之際，“官邸制”這種將自身交由社會(huì)來(lái)監(jiān)督的權(quán)力制約路徑對(duì)當(dāng)下我國(guó)公民意識(shí)的成長(zhǎng)和社會(huì)組織力量的培育具有非常重要的意義。

我國(guó)古代以帝王為最高統(tǒng)治者的帝制社會(huì)，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間是一種服從與被服從的關(guān)系，兩者完全不在一個(gè)天平上，所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。這種壓迫與被壓迫的社會(huì)從來(lái)就沒(méi)有兩者之間所謂協(xié)商與談判之說(shuō)，要么服從，要么反抗。所以，在古代，我國(guó)社會(huì)幾乎處于一種人治的狀態(tài)之下，現(xiàn)代公民意識(shí)幾乎沒(méi)有生存的土壤。而社會(huì)上所形成的一些具有勢(shì)力的民間組織或者集團(tuán)在權(quán)力充斥的社會(huì)，要么依附于權(quán)貴，要么被權(quán)貴所壓制?；谝陨戏N種原因，我國(guó)像西方那樣勢(shì)力強(qiáng)大的市民社會(huì)一直沒(méi)有形成。中國(guó)近現(xiàn)代著名思想家、社會(huì)活動(dòng)家梁漱溟先生曾說(shuō)，“憲政是建筑在國(guó)內(nèi)階級(jí)間那種抗衡形勢(shì)之上”，構(gòu)成“誰(shuí)亦不敢欺負(fù)誰(shuí)”的制衡格局?！肮氽≈啤钡膶?shí)行雖說(shuō)不能直接形成強(qiáng)而有力的社會(huì)組織階層，但有助于讓公眾參與到政府改革和權(quán)力監(jiān)督中來(lái)。它以一種敞開(kāi)門歡迎社會(huì)進(jìn)來(lái)參觀的方式為外界了解和熟悉權(quán)力運(yùn)行狀況提供便利，這種權(quán)力的謙卑正是回歸了權(quán)力的本源，使國(guó)家與社會(huì)處在一個(gè)健康有序的交流當(dāng)中。就“官邸制”而言，它有利于凝聚社會(huì)意見(jiàn)，培養(yǎng)普通民眾參政議政的意識(shí)和積極性，并以此來(lái)“對(duì)抗”國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行，能夠使自己與國(guó)家對(duì)上話和真正影響國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)。

綜上所述，“官邸制”能夠匯聚社會(huì)的閑散力量從而形成團(tuán)體或者組織的力量，在提高社會(huì)個(gè)體的現(xiàn)代公民意識(shí)的同時(shí)，也能夠培育強(qiáng)而有力的社會(huì)團(tuán)體，讓其有渠道、有能力參與和影響國(guó)家的治理。盡管目前這種意義還十分渺小，有待漫長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，但通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)其意義的做法是值得肯認(rèn)的，需要我們?nèi)ゲ粩嗯μ剿骱桶l(fā)揚(yáng)。

三、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)不斷深化行政體制改革之際，政府的自我改革是其中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，“官邸制”的探索實(shí)施，有可能成為政府自我改革的導(dǎo)火索，引發(fā)整個(gè)行政體制的改變。與其說(shuō)“官邸制”是改革的目標(biāo)，不如說(shuō)它是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一條通道?！肮氽≈啤睂?shí)施的好與壞，可能將影響今后一系列改革的效果。實(shí)施“官邸制”，首先要看到這一制度帶給我國(guó)“權(quán)力制約理論”上的補(bǔ)充與創(chuàng)新，看到其在實(shí)踐中培育民眾現(xiàn)代公民思維和增強(qiáng)社會(huì)力量的積極作用。同時(shí)，也應(yīng)該審慎和清醒地認(rèn)識(shí)到該制度在制約官員“以權(quán)謀房”中所發(fā)揮作用的大小，從而將建立和實(shí)施這一制度的重點(diǎn)放在促進(jìn)權(quán)力透明和官員財(cái)產(chǎn)公示的導(dǎo)向性上。這種觀念既是正確認(rèn)識(shí)“官邸制”，發(fā)揮“官邸制”本身應(yīng)有作用的切實(shí)可行的思路，同時(shí)也是盡可能地挖掘和擴(kuò)大“官邸制”所能帶來(lái)的其他重要價(jià)值的合理期待。只有這樣，才不會(huì)讓“官邸制”在實(shí)踐中背負(fù)自己難以承擔(dān)的重任，也才可以更充分地實(shí)現(xiàn)“官邸制”的其他價(jià)值。

（作者單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院）endprint