“城中村”改造：挑戰(zhàn)與出路

易信

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，借助城市化和工業(yè)化雙引擎的推動(dòng)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就。然而，伴隨城市化和工業(yè)化的進(jìn)一步向前推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受土地等資源約束的問(wèn)題日益凸顯。在中國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度背景下，從村集體征收農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，成為當(dāng)前解決土地資源受限問(wèn)題的主要方式。中國(guó)城市化初期，作為土地征收方的政府，出于降低土地征收成本的考慮，往往繞開(kāi)村民宅基地征收農(nóng)業(yè)用地，從而漸漸形成了一些被城市包圍的“城中村”。然而，隨著城市環(huán)境的不斷改善，“城中村”逐漸成為阻礙城市發(fā)展的不良因素，因此，改造“城中村”的呼聲不斷。

改造模式

政府主導(dǎo)模式。在政府主導(dǎo)的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補(bǔ)償和村民安置方案、村民安置過(guò)渡方案的制定和實(shí)施。在政府主導(dǎo)模式下，地方政府的利益主要體現(xiàn)在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場(chǎng)化的招標(biāo)拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村民在自有土地上建設(shè)出租房的收入往往較高，致使村民要價(jià)過(guò)高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項(xiàng)目難以順利推進(jìn)。

村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過(guò)民主決策，主導(dǎo)村集體土地利用方式，而作為利益相關(guān)方的村民，則每年從村集體項(xiàng)目中分紅。這種模式以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通常結(jié)合村集體股份制改造工作，并由村委會(huì)自行籌資開(kāi)發(fā)，完成拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動(dòng)開(kāi)發(fā)模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開(kāi)發(fā)者（村集體）在建設(shè)過(guò)程中無(wú)法獲取貸款、住宅開(kāi)發(fā)質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施難以到位、開(kāi)發(fā)住宅因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”而無(wú)法上市、政府也無(wú)從征稅、不能凸顯地方政府的城市規(guī)劃等諸多問(wèn)題。

開(kāi)發(fā)商與村集體合作改造模式。該模式通過(guò)引入房地產(chǎn)企業(yè)，開(kāi)發(fā)村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時(shí)還可增加政府稅源。各地改造的實(shí)踐表明，這種模式對(duì)于商業(yè)價(jià)值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個(gè)缺陷：一是開(kāi)發(fā)商以利潤(rùn)最大化目標(biāo)為根本驅(qū)動(dòng)，可能以不利于社會(huì)和諧的運(yùn)作方式進(jìn)行改造。二是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的資本結(jié)構(gòu)，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導(dǎo)致多數(shù)開(kāi)發(fā)商對(duì)緊縮性貨幣政策敏感，改造項(xiàng)目很容易因貨幣政策調(diào)整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個(gè)城市的“城中村”數(shù)量眾多、規(guī)模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對(duì)開(kāi)發(fā)商缺乏吸引力。四是村民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)極度重視，影響項(xiàng)目的推進(jìn)和順利實(shí)施。

“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)主體，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。土地產(chǎn)權(quán)不清晰，在于土地所有權(quán)歸屬于非人格化的村集體，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體缺位，致使農(nóng)民無(wú)法排他性地獲取應(yīng)得土地利益。產(chǎn)權(quán)不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權(quán)，而“實(shí)在”的農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，村集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農(nóng)民在“城中村”改造過(guò)程中的利益獲取，還是造成當(dāng)前土地征收過(guò)程中，出現(xiàn)村干部腐敗等潛在問(wèn)題的制度根源。紓解這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于破除當(dāng)前的制度障礙，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

突破“城中村”改造面臨的土地利益分?jǐn)偫Ь?，需參考?guó)外“城中村”改造經(jīng)驗(yàn)，引入“市地重劃”“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”等政策工具，以實(shí)現(xiàn)多方利益分?jǐn)偟拈L(zhǎng)效機(jī)制。

“市地重劃”指根據(jù)城市發(fā)展的趨勢(shì)，將城市計(jì)劃區(qū)域內(nèi)或城市邊緣、雜亂不規(guī)則的地形地界和畸零細(xì)碎的不利于經(jīng)濟(jì)使用的土地，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法律法規(guī)加以重新整理、交換分合，并配合公共設(shè)施的興建如修建道路、公園、廣場(chǎng)等，使得各塊土地成為大小適宜、現(xiàn)狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來(lái)的土地所有人，促使城市土地成為更加經(jīng)濟(jì)合理的可利用地塊，其改造經(jīng)費(fèi)由土地所有權(quán)人負(fù)擔(dān)，減輕了地方政府的財(cái)政壓力。

“區(qū)段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區(qū)內(nèi)的私有土地全部征收，重新加以規(guī)劃整理開(kāi)發(fā)，興建必要的公共設(shè)施后，一部分由土地所有權(quán)人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設(shè)施使用，剩余土地則公開(kāi)出售?！皡^(qū)段征收”與一般的征收不同，強(qiáng)調(diào)重新對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃整理，而且可以以現(xiàn)金或等值土地等價(jià)補(bǔ)償，由被征收戶主選擇。

“增值溢價(jià)捕獲”指政府通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使周圍地價(jià)上升，有權(quán)分享這部分土地增值的利益，分享比例通過(guò)多方公平協(xié)商確定。在土地產(chǎn)權(quán)明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”在保證失地農(nóng)民自愿獲取“城中村”改造利益的同時(shí)，又能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府在“城中村”改造中的財(cái)政收支平衡，因此可實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構(gòu)建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據(jù)和實(shí)踐工具。

“土地—財(cái)稅—戶籍”整體改造新框架

在上述基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行戶籍制度改革，重塑與戶籍相關(guān)的社會(huì)福利分配，可從制度上解決“城中村”改造后的失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，同時(shí)，也能解決流動(dòng)人口在“城中村”改造后的住房成本上升問(wèn)題?！俺侵写濉备脑旌螅蛟鸬骄蜆I(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障角色的“城中村”房產(chǎn)的消失，失地農(nóng)民將面臨再次“失地”；同時(shí)，流動(dòng)人口“支付得起”的“城中村”住房的消失，使其面對(duì)價(jià)格更為高昂的商品房，直接提高了他們?cè)诔鞘械纳畛杀?。處理這些遺留問(wèn)題，有賴于戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)“城中村”失地農(nóng)民的市民化，包括解決原居住在“城中村”的流動(dòng)人口住房問(wèn)題，他們將與本地居民同享政府提供的廉租房或保障性住房等福利。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所）endprint