對政府在深化農(nóng)村金融改革中作用的幾點認識

吳敏

在市場作用和政府作用的問題上，習近平總書記強調(diào)，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

如何發(fā)揮政府的作用，以實現(xiàn)市場在農(nóng)村金融資源配置中起決定性作用，這既是當前深化農(nóng)村金融改革中一個重大理論命題，又是一個重大實踐探索。

找準問題，開對藥方

習近平總書記指出，市場在配置資源中起決定作用。這就要求減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)。

當前，城市的快速發(fā)展與農(nóng)村相對落后的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，從根本上抑制了農(nóng)村金融的有效需求。農(nóng)村金融資源配置不足，農(nóng)村金融發(fā)展乏力，農(nóng)村金融無法支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村金融體制至今不能匹配現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的農(nóng)村社會，這既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)，更是二元結(jié)構(gòu)的原因與癥結(jié)。我國農(nóng)村金融的問題是體制與機制并存的問題，也是點與面都有的問題，具有長期性、復(fù)雜性的特點。

改革開放30多年來，黨中央就“三農(nóng)”工作發(fā)出了17個中央1號文件，每次都提到了農(nóng)村金融方面的政策，可見黨和政府對農(nóng)村金融工作的高度重視。

但從現(xiàn)實情況來看，一是作為“三農(nóng)”工作中最重要的環(huán)節(jié)之一，農(nóng)村金融問題一直沒有得到很好的解決。歷史經(jīng)驗告訴我們，凡是某一個問題，普遍地出現(xiàn)，而且是長期解決不了，這就不是一般性的問題，而一定是結(jié)構(gòu)問題、體制問題。二是除了2011年在專門的加強農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的文件中一般性提到金融支持外，文件還3次專門提到農(nóng)村金融創(chuàng)新，2次專門提到農(nóng)村金融改革，5次專門提到農(nóng)村金融服務(wù)，1次明確提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。農(nóng)村金融的創(chuàng)新、改革與服務(wù)固然重要，若沒有接地氣、可操作的措施，和結(jié)合遵循我國農(nóng)村現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)律的管用的辦法，文件的要求只能成為政策口號，所以，我們需要的是從實際出發(fā)，分類指導。第三，農(nóng)村金融是“三農(nóng)”工作中最重要的生產(chǎn)與發(fā)展要素，實踐證明，農(nóng)村金融是當下“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸，是“三農(nóng)”中的主要矛盾，它涉及到“三農(nóng)”的方方面面，是個全局性的問題與任務(wù)，如果把農(nóng)村金融問題僅僅作為解決“三農(nóng)”中一個措施，從認識和方法的起點就出了偏差，既抓不住農(nóng)村金融的實質(zhì)，也無助于最終解決“三農(nóng)”問題。金融與其他要素緊密相連，農(nóng)村金融的問題，不僅僅是農(nóng)村信貸問題，不僅僅是銀行的事，還有農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村土地信托、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的培育與健全、農(nóng)業(yè)企業(yè)的上市融資等等都是我們面臨急需解決的問題，涉及農(nóng)村綜合配套改革多個方面。

究竟是投入不足還是需求不足

為了強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的支農(nóng)責任，在多個中央一號文件的基礎(chǔ)之上，2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中再次提出，縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)新吸收的存款，主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款。2010年9月28日，人民銀行、銀監(jiān)會還聯(lián)合出臺了專門性《考核辦法》，旨在進一步改善農(nóng)村金融服務(wù)，引導更多的信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。政府部門作為國家農(nóng)村金融的制度設(shè)計者，其制定政策的出發(fā)點和基本邏輯是：只要強調(diào)銀行的支農(nóng)責任，就能改變農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，只要銀行把吸收的存款投放當?shù)兀湍芙鉀Q農(nóng)村資金不足的問題，只要銀行增大投入就能解決農(nóng)村的資金瓶頸問題。

但是在我國農(nóng)村發(fā)展中，是否真的存在銀行投入不足？銀行是否真的不投入？突出的例子，郵政儲蓄機構(gòu)改革取得實質(zhì)性進展。分離“郵政”和“儲蓄”職能，組建郵政儲蓄銀行，其主要目的是引導建立郵政儲蓄資金回流農(nóng)村的機制，把原來農(nóng)村地區(qū)的儲蓄機構(gòu)從“抽水機”變成“蓄水池”，支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。但是，事實上郵政儲蓄銀行于2007年3月掛牌成立到2008年年末，郵政儲蓄銀行有3.7萬個營業(yè)網(wǎng)點，資產(chǎn)總額達2.2萬億元，而涉農(nóng)貸款余額僅為92億元。農(nóng)村資金外流現(xiàn)象比較突出，至少說明了兩個方面的問題：一是縣域農(nóng)村不缺錢，否則就沒有錢流出去，二是在該區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足夠動力調(diào)動銀行積極性，三是農(nóng)村不是沒有錢而是有錢用不掉；銀行不是不愿意投，而是由于沒有有效機制相配套，不敢或者說是無法投。農(nóng)村發(fā)展中的金融問題與其說是投入不足，不如說是缺乏有效的金融需求。政府正是應(yīng)在如何培育、激活有效的農(nóng)村金融需求上下功夫。

不在土地問題上亂開口子

習近平總書記指出，中國決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤。土地制度就是中國一項根本制度，土地問題就是中國一項根本性的問題。在發(fā)展農(nóng)村金融中如何看待土地問題上，應(yīng)摒棄“土地萬能”的思想，我們既不能在土地問題上無所作為，也不能有土地萬能的思想，老在土地上做文章。

土地制度既是現(xiàn)行管理農(nóng)村社會的手段和方法，也是管理農(nóng)村社會的主要內(nèi)容，盡管農(nóng)村土地賦予了經(jīng)濟功能、權(quán)利功能、市場功能、治理功能、發(fā)展功能等，但是至少現(xiàn)階段，在主流農(nóng)村或者說在大部分農(nóng)村，土地最主要功能還是生活功能、社保功能及其穩(wěn)定功能，而土地資本化、金融化是以土地權(quán)利的自由交易為前提，突出其經(jīng)濟功能中金融作用，可以說目前既沒有條件，也可能帶來新的社會矛盾和沖突，不然的話，為什么國家法律中對于農(nóng)村土地、農(nóng)房擔保抵押等限制性的條款一直沒有修改。

黨的十八屆三中全會的決議指出賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，是在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下；對于推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓提出要慎重穩(wěn)妥。其實，這些政策也暗含了現(xiàn)階段對土地農(nóng)房金融功能發(fā)揮的限制，看出決策者對土地金融功能放開的謹慎?，F(xiàn)階段，慎提農(nóng)地金融，對于穩(wěn)定農(nóng)村現(xiàn)有社會、經(jīng)濟秩序具有積極的意義，不然的話，農(nóng)民的土地權(quán)利還沒有在充分保護的現(xiàn)實情況下，農(nóng)民的土地權(quán)利有可能以金融的名義被進一步的剝奪。而且，在實踐中，有效盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，除了土地還有其他辦法。我市農(nóng)村金融改革另辟路徑，將農(nóng)村融資抵押物范圍由“三權(quán)”擴大到整個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年一季度末，全市累計實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資539億元，其中，除發(fā)放農(nóng)地貸款、農(nóng)房貸款187億元外，發(fā)放其他創(chuàng)新貸款352億元，約占整個融資的65%。在當下的農(nóng)村金融的發(fā)展與改革中，不注重整體的制度設(shè)計，指望把土地金融作為突破口，政府就是放了宏觀，拘泥于微觀，既幫不了忙，還有可能添亂。

不能一刀切

對于“三農(nóng)”問題的認識有一個政策演進的過程。國家這么大，自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口環(huán)境都不同，經(jīng)濟發(fā)展在不同領(lǐng)域存在不同的形態(tài)，在不同的時間呈現(xiàn)不同的發(fā)展階段。若采取一刀切的政策與辦法，既脫離了現(xiàn)實，也無濟于事。

改革開放30年，伴隨著國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展，農(nóng)村社會類型、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村經(jīng)濟形式發(fā)生了巨大的變化。從縱向看，我國農(nóng)村有的已進入后工業(yè)化的階段，有的依然是封閉、半封閉的自給自足的自然經(jīng)濟。從橫向上看，自東向西，農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)出明顯差異的特質(zhì)。整體上講，我國農(nóng)村可以分為三類：一是東部沿海以及大中城市郊區(qū)農(nóng)村，是發(fā)達或相對發(fā)達的地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題并不突出，對應(yīng)的是“三農(nóng)”中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問題；二是以國家級、省級貧困縣為主體的農(nóng)村，是不發(fā)達或貧困地區(qū)，也是自然條件惡劣、交通閉塞的地區(qū)，經(jīng)濟形態(tài)依然沒有擺脫自給自足的狀態(tài)，這類人群依然生活在貧困線以下，這些地區(qū)突出的“三農(nóng)”問題其實質(zhì)就是農(nóng)民問題，農(nóng)民的溫飽問題、農(nóng)民的發(fā)展問題，農(nóng)民權(quán)益與保障問題；三是除一、二類外的廣大農(nóng)村，是我國主流農(nóng)村社會，城鄉(xiāng)二元的矛盾比較突出，社會正處于轉(zhuǎn)型與變革，農(nóng)村面臨由傳統(tǒng)到現(xiàn)代，農(nóng)業(yè)面臨保障與發(fā)達、農(nóng)民從自足到自覺的現(xiàn)代階段，農(nóng)村是這些地區(qū)最突出的“三農(nóng)”問題。對應(yīng)我國農(nóng)村金融的分類，我以為，第一類地區(qū)，應(yīng)以商業(yè)性金融為著力點，解決農(nóng)村中農(nóng)業(yè)的發(fā)展型金融需求；第二類，是個政策性金融或者說叫扶貧性金融問題，重點解決農(nóng)民的生活保障的問題；第三類，對于中國大部分農(nóng)村來說，解決的是農(nóng)村社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)需求，更需要的是合作性金融與農(nóng)村社會的融合。忽視不同地區(qū)、不同階段的差異性與特質(zhì)，出臺的政策最終解決不了實質(zhì)性的問題，既不實際，也不實用。但事實上，各種出臺的政策與文件中，并沒有細分各地農(nóng)村呈現(xiàn)的不同發(fā)展階段，也沒有兼顧不同農(nóng)村地區(qū)的具體實情，自然就出現(xiàn)政策制定的主觀意志與實際客觀效果的背離。

不能完全指望商業(yè)性金融

在我國農(nóng)村農(nóng)民貸款難，為什么？提供足額抵押幾乎是取得貸款的唯一渠道，但就普遍而言，農(nóng)民基本上沒有得到銀行認可的抵押物。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)民手中承包的土地和宅基地屬于集體所有，不能抵押，這樣農(nóng)民作為融資主體的能力基本被剝奪。很多農(nóng)村信用社去農(nóng)化、商業(yè)化、銀行化的傾向，一定程度上加劇了農(nóng)村金融問題的嚴重性。

商業(yè)性金融建立在成熟的市場之上，而現(xiàn)階段農(nóng)村要素市場的改革還很不成熟，沒有健全農(nóng)村勞動力市場、土地市場和資本市場，是無法按市場的方式配置資源，同時，農(nóng)村中顯性風險對沖了商業(yè)性金融的發(fā)展沖動，農(nóng)村資產(chǎn)在現(xiàn)行法律制度框架下難以轉(zhuǎn)換成金融性、信用性資產(chǎn)。對于我國大部分農(nóng)村，商業(yè)性金融解決不了當下農(nóng)村的問題。

在中國大部分農(nóng)村仍屬于貧困地區(qū)，其經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的資金流量和經(jīng)濟效益根本無法支撐任何商業(yè)性的金融機構(gòu)的運行，這些地區(qū)的農(nóng)民的資金需求、金融需求正確渠道應(yīng)來源于政策性的金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)，因為政策性的金融本身不以盈利為目的，合作性金融是與正在勃興的農(nóng)村合作經(jīng)濟融為一體。況且，除發(fā)達的東部農(nóng)村及城市的郊區(qū)農(nóng)業(yè)外，大部分農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍是一種自給自足的經(jīng)濟形態(tài)，解決的是生存，維持的是簡單的再生產(chǎn)。帶有市場性、商業(yè)性的生產(chǎn)，具有規(guī)模經(jīng)濟、強大的農(nóng)業(yè)市場主體在廣大農(nóng)村仍為鮮見。這些從根本上就否定了農(nóng)村對商業(yè)性金融的對接通道。商業(yè)性金融的逐利屬性和通常的風險管理要求，農(nóng)民沒有財產(chǎn)性的擔保能力等于否決了自身的金融能力。我們應(yīng)清醒地認識到，強調(diào)農(nóng)貸中擔保，實質(zhì)上是無視農(nóng)村特殊屬性而繼續(xù)沿襲商業(yè)性金融的傳統(tǒng)主觀思維。只要不改變現(xiàn)在農(nóng)村仍以商業(yè)性金融為主體的格局，只要不改變農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，只要不改變農(nóng)村土地管理方式，農(nóng)村金融中存在的問題就一直存在。

對于農(nóng)民來說，發(fā)展是一種底線公平。如果我們不在制度設(shè)計上做文章，用商業(yè)化的思維來套現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)地現(xiàn)實中又得不到實質(zhì)性的權(quán)利，反而會制造新的社會不穩(wěn)與沖突。政府要做的，就是做合作金融與政策性金融的強力推動與主導者，在農(nóng)村形成一個服務(wù)農(nóng)民、完整有效農(nóng)村金融體系。

（作者系重慶日報報業(yè)集團副總裁、研究員）