走出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資本困境

王宇燕

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。濟(jì)源是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新興的區(qū)域性中心城市， 2013年城鎮(zhèn)化率超過54%，目前正在推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化改革試驗(yàn)區(qū)和城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)。但濟(jì)源城鎮(zhèn)39萬常住人口中，仍有12萬左右統(tǒng)計為“城鎮(zhèn)人口”的進(jìn)城農(nóng)民，并未真正獲得城鎮(zhèn)居民的戶籍身份，也難以在子女教育、社會保障、就業(yè)、住房等領(lǐng)域享受到市民同等待遇，實(shí)現(xiàn)長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。究其根源，則在于廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素稟賦不足或者資本占有程度不高，他們還不能依靠自身力量獲得能完全融入城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)、權(quán)利、人力和社會資本。因此，引導(dǎo)和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口走出“資本困境”，在破除“市民化”的制度性、政策性障礙上積極探索，是擺在城鎮(zhèn)各級政府面前的重大課題。

一、改革戶籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障礙

為促使農(nóng)民進(jìn)城落戶，濟(jì)源早在2007年就取消了城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，實(shí)行一元化的戶籍管理；2011年實(shí)行了外來人口居住證管理制度，憑證可享有就業(yè)創(chuàng)業(yè)、子女就學(xué)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等權(quán)利待遇；2012年起再次放寬城鎮(zhèn)落戶限制，只要在城鎮(zhèn)租房居住、有穩(wěn)定生活來源、繳納城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的濟(jì)源戶籍人員，均準(zhǔn)予其在租住地落戶，并享有城鎮(zhèn)居民權(quán)利待遇。

雖然濟(jì)源持續(xù)深化戶籍改革、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，但 “人口城鎮(zhèn)化”的任務(wù)依然繁重而艱巨。城鎮(zhèn)戶籍人口并未增加，逆城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)；戶籍改革并未取得實(shí)質(zhì)突破。因此，從戶籍制度改革入手，破除二元發(fā)展體制，是當(dāng)前推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)。

（一）探索推行“戶地分離”

在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、承包地、林地等土地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，可推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，變村民為股民，剝離附著在戶籍上的農(nóng)村權(quán)益，讓農(nóng)民帶著農(nóng)村“產(chǎn)權(quán)證、股民證”放心進(jìn)城，解除其進(jìn)城的后顧之憂。

（二）調(diào)整戶口遷移政策

全面放開遷移落戶限制，只要在城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃住房），或在城鎮(zhèn)繳納了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金，就準(zhǔn)予其在實(shí)際居住地落戶，逐步建立戶口登記與經(jīng)常居住地相統(tǒng)一、城鄉(xiāng)居民自由遷徙的戶籍管理制度。

（三）強(qiáng)化城市社區(qū)管理創(chuàng)新

在城市集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、城市社區(qū)網(wǎng)格化管理、農(nóng)民轉(zhuǎn)移落戶機(jī)制等方面大膽探索，破解進(jìn)城農(nóng)民落戶難、融入城市社區(qū)難問題。

（四）擴(kuò)大城鎮(zhèn)公共服務(wù)容量

在增擴(kuò)城鎮(zhèn)中小學(xué)校容量、強(qiáng)化城鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、規(guī)?；ㄔO(shè)公租房、調(diào)整城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員住房公積金政策、完善進(jìn)城農(nóng)民的城鎮(zhèn)社保補(bǔ)貼政策、加大進(jìn)城農(nóng)民技能培訓(xùn)補(bǔ)貼、扶持進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等方面，全面加大城鎮(zhèn)政府民生方面的財政預(yù)算支出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇的“市民夢”。

二、擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)，培育人力資本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的市民化

（一）多渠道擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)

在發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)勞動密集型企業(yè)、扶持小微企業(yè)發(fā)展等方面，謀劃一批能創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會和崗位的重大項(xiàng)目，注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加城鎮(zhèn)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。特別是中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本低、就業(yè)門檻低，且通常是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提供了80%的新增就業(yè)崗位，政府應(yīng)在財政稅收和產(chǎn)業(yè)政策方面給予更多傾斜。

（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者穩(wěn)定就業(yè)

一是應(yīng)加強(qiáng)社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入所落戶城鎮(zhèn)的公共就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立與所在城鎮(zhèn)戶籍居民統(tǒng)一、平等競爭的人力資源市場，共同享有公共就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)扶持；增加公共就業(yè)服務(wù)投入，改善公共就業(yè)服務(wù)薄弱的局面；建立跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域的就業(yè)信息交換平臺，實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)信息資源的交換與共享。二是應(yīng)規(guī)范勞動關(guān)系，提高用人單位與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者的勞動合同簽訂率，減少企業(yè)任意解雇職工的行為，保障好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)權(quán)益，促使其穩(wěn)定就業(yè)。三是應(yīng)充分發(fā)揮公共財政作用，積極為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的困難家庭、特殊家庭購買公益性就業(yè)崗位，確保這些家庭能夠有人就業(yè)，有基本穩(wěn)定的生活經(jīng)濟(jì)來源。

（三）提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者的就業(yè)技能

應(yīng)大幅增加政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者培訓(xùn)的投入，提高培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面；統(tǒng)籌人社、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門的農(nóng)村勞動者轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程的各種資源，完善培訓(xùn)補(bǔ)貼管理方式；區(qū)分好政府與市場之間的關(guān)系，重視發(fā)揮民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作用，公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐步退出；降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者參加職業(yè)技能鑒定費(fèi)用，鼓勵參加培訓(xùn)的勞動者經(jīng)過考核鑒定獲得資格證書等。

（四）有選擇地發(fā)展小城鎮(zhèn)

在提升中心城市綜合承載功能的同時，不可忽視小城鎮(zhèn)在吸納就業(yè)方面的“蓄水池”作用。但又不能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，導(dǎo)致因產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)服務(wù)不到位造成的小城鎮(zhèn)“空心化”。一是有選擇地發(fā)展山區(qū)小城鎮(zhèn)，二是有重點(diǎn)地發(fā)展平原小城鎮(zhèn)。

三、擴(kuò)大公共服務(wù)，賦予權(quán)利資本，促進(jìn)新市民融入城市

（一）保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利

在城市住宅區(qū)、中心小城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者聚集區(qū)新建、改建和擴(kuò)建一批普惠性幼兒園和小學(xué)、初中，擴(kuò)大城區(qū)中小學(xué)教育資源；采取政府出資購買公共服務(wù)的方式引導(dǎo)各類民辦幼兒園、集體幼兒園提供普惠性服務(wù)。堅持“兩為主”政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入城鎮(zhèn)政府的財政保障范疇，并對已接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者隨遷子女為主的民辦學(xué)校給予相應(yīng)補(bǔ)貼。支持城市中職學(xué)校、濟(jì)源職技學(xué)院降低門檻，招收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者子女接受高中階段教育。

（二）把有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者納入住房保障范圍

將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者納入城市住房保障體系，比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn)提供廉租房、公租房等，也可采取發(fā)放租賃補(bǔ)貼方式，鼓勵其租賃城市居民住房，促進(jìn)其改善居住條件?？杀日樟夥空撸诋a(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)接合部等建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，鼓勵農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。允許城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房性質(zhì)的農(nóng)民工公寓。提高在企業(yè)務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者的住房公積金覆蓋率，允許他們以城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者身份參加住房公積金，申請住房公積金貸款。

（三）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面

依法將在城鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者納入城鎮(zhèn)“五險”覆蓋范圍，是法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，也是城鎮(zhèn)政府的義務(wù)。一是擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面，適時適當(dāng)降低養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)；允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動者以靈活就業(yè)身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，政府可給予一定期限的社保補(bǔ)貼。二是依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷、失業(yè)、生育保險比例。三是應(yīng)完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)保規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，方便農(nóng)民參保接續(xù)。

（四）改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者的醫(yī)療衛(wèi)生條件

落實(shí)好輸入地政府的責(zé)任，根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等綜合性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)延伸至農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚居區(qū)，并逐步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系， 建立健康檔案，與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型确?wù)，免費(fèi)提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)。

四、深化農(nóng)村改革，增加物資資本，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城

物資資本最直接的表現(xiàn)形式是收入和固定資產(chǎn)。相應(yīng)地，物質(zhì)資本的占有程度是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總收入和固定資產(chǎn)的擁有狀況所決定的。當(dāng)前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產(chǎn)的弱流動性及其價值的不確定性都加重了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本困境，導(dǎo)致他們?nèi)狈涌鞂?shí)現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

具體地說，一是進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的集體土地、宅基地以及房屋、林地等資產(chǎn)，由于缺乏暢通的交易機(jī)制，長期閑置死滯，不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城的資本。二是進(jìn)城農(nóng)民缺少經(jīng)營性收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，農(nóng)民集體資產(chǎn)收益較少；農(nóng)村宅基地、承包地、林地等產(chǎn)權(quán)歸屬不清，難以培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)的市場主體。三是資本市場發(fā)展滯后，主要在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物嚴(yán)重不足、流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不暢，農(nóng)民財產(chǎn)的變現(xiàn)功能差。四是戶籍與土地權(quán)益密切相連，戶籍難以回歸“實(shí)際居住地證明”本質(zhì)，愿意放棄農(nóng)村土地權(quán)益而將戶籍遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民較少。以上問題的根源，均在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歸屬的不清晰、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的不順暢、戶籍與土地利益的不分離、農(nóng)村市場主體培育不到位等。因此，推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。

為維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村資產(chǎn)收益權(quán)，讓廣大農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，從2007年起，濟(jì)源就開始積極推進(jìn)農(nóng)村的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。目前，全市通過土地入股、村企聯(lián)姻、大戶帶動、荒坡開發(fā)、基地+農(nóng)戶等方式，累計完成土地流轉(zhuǎn)41萬畝，整村實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)53個，蔬菜、養(yǎng)殖、林果、苗木等產(chǎn)業(yè)基地超過20萬畝；已完成了134萬畝集體林地的產(chǎn)權(quán)明晰任務(wù)，辦理林權(quán)抵押630萬元；農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證率超過70%，小農(nóng)水工程確權(quán)率達(dá)95%以上，開始了承包土地確權(quán)試點(diǎn)。

黨的十八大以后，濟(jì)源按照“加快完成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”的要求，選擇了5個試點(diǎn)鎮(zhèn)開始農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)驗(yàn)。具體在4個方面推進(jìn)：一是全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記，二是推行農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改造，三是推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)， 四是建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺。

綜上所述，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本出路，在于有效化解他們在市民化進(jìn)程中面臨的資本困境，幫助和扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培養(yǎng)和積累市民化的資本。當(dāng)然，資本環(huán)境復(fù)雜多變，絕不是一朝一夕能夠完成的。要有效化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本困境，既需要政府部門在戶籍制度、土地制度、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、住房保障等體制機(jī)制上大膽創(chuàng)新和探索，又需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動接受現(xiàn)代的洗禮，通過自身努力提高綜合素質(zhì)、更新價值觀念和轉(zhuǎn)變行為習(xí)慣等，同時也需要市民敞開胸懷，包容和關(guān)心農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，幫助和支持他們早日實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)。對濟(jì)源而言，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總戰(zhàn)略的統(tǒng)攬下，憑借多年來的經(jīng)濟(jì)積累、社會發(fā)展和改革探索，完全有基礎(chǔ)、有實(shí)力、有信心在全省率先突破農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“資本困境”，高質(zhì)量完成市民化這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

（作者系濟(jì)源市人民政府市長）