縣級政府公共服務能力評價體系的構建*

宋 潔

(河南工程學院 社會科學學院， 鄭州 451191)

縣級政府公共服務能力評價體系的構建*

宋 潔

(河南工程學院 社會科學學院， 鄭州 451191)

提高縣級政府公共服務水平不僅需要轉變其職能，還需要建立一套科學有效的公共服務能力評價體系對其進行客觀衡量。依據(jù)科學發(fā)展觀的要求，構建客觀指標和主觀指標相結合的縣級政府公共服務能力評價體系，通過內容效度比對指標體系進行內容信度檢測，并運用專家調查法確定指標體系的權重。構建政府公共服務評價體系是一個系統(tǒng)的、動態(tài)的工程，需要隨著歷史條件變化不斷修正和發(fā)展。

縣級政府； 公共服務能力； 評價指標； 評價體系； 內容效度比； 信度檢測

縣級政府是中國行政體制的基層樞紐，是農村經濟、社會、政治生活的區(qū)域性樞紐，是直接面向基層提供公共服務的主體，其服務內容具有多樣性、復雜性、具體性的特點。中央和省級政府的各種宏觀決策都要經過縣級政府轉化為直接面對基層公眾的政策，這種承上啟下的作用要求縣級政府在溝通城鄉(xiāng)、連接條塊方面一是要認真貫徹黨和上級政府的各項方針、路線及政策，二是要樹立正確的政績觀，為本轄區(qū)公民提供優(yōu)質的公共服務。一個科學合理、易于操作的基本公共服務能力評估體系，對縣級政府落實科學發(fā)展觀、樹立正確的政績觀、推進服務型政府建設具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、相關研究綜述

當下，國內學者對政府公共服務能力的研究大都集中在普適性的地方政府層面，且規(guī)范研究主要圍繞地方政府公共服務能力的不足與對策展開，重視一般方法論上的指導，對特定政府層級、特定部門、特定項目的專項研究還比較少。針對縣級政府以基本公共服務能力為對象的評價體系構建尚處于起步階段，研究成果比較少。

張正巖從廣義的公共服務概念入手，在宏觀上將其分解為經濟發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、社會管理能力與政策執(zhí)行能力，并建議從這4方面全面衡量評價縣級政府的公共服務能力。每個一級指標包括三個“二級積極因素”和一個“二級消極因素”，其中經濟發(fā)展能力評價體系包括促進微觀經濟發(fā)展、調整宏觀經濟結構、優(yōu)化產業(yè)投資環(huán)境3個積極因素和政績沖動消極因素；社會管理能力評價體系包括準確定位社會管理范圍、充分保障社會管理供應、積極改進社會管理方法3個積極因素和機構擴張消極因素；政策執(zhí)行能力評價體系包括政策的本土適應性、執(zhí)行人員能力素質、縣級配套資源供給3個積極因素和地方保護主義消極因素；制度創(chuàng)新能力評價體系包括領導干部的創(chuàng)新精神、政府組織的學習能力、上級部門的支持力度3個積極因素和既得利益集團抵制消極因素。評價方法采用的是“一級因素得分=1/4∑二級積極因素得分-二級消極因素得分×1/4”[1]。

江易華的縣級政府基本公共服務評價體系包括基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科技、社會保障、公共文化、公共設施、生態(tài)環(huán)境、公共安全和公共行政9個一級指標，并采用關鍵指標法，依據(jù)SMART原則從第一輪指標體系的39個指標中最終確定了28個具體指標；運用專家咨詢法確定績效評估指標的重要度系數(shù)，并在此基礎上確定績效評估指標的權重[2]。

陳振明等學者以構建服務型政府為導向，建議設計將公民滿意度和公共服務供給情況相結合的雙元綜合評估模型。公民滿意度采用問卷調查和公眾訪談獲取主觀評價數(shù)據(jù)，公共服務供給情況則通過機構檔案統(tǒng)計和問卷調查等方式獲取數(shù)據(jù)[3]。

張鋼基于公民價值的公共服務界定，對地方政府公共服務質量從功能價值、情感價值、社會價值和感知價值4個維度，共采用45個具體指標進行衡量，并采用專家打分和層次分析法確定各個指標的權重[4]。

二、基本公共服務范疇的界定

公共服務是政府(或政府授權組織)為了實現(xiàn)公共利益，通過公共權力，投入公共資源，為公民或組織提供的能夠滿足其某種直接需求的產品與服務，既包括物質形態(tài)的產品，也包括無形的服務?？梢?，公民理應平等享受公共服務，以解決他們的基本生存、基本生活問題，平等地改善生活狀況、提高生活質量。依據(jù)公共服務的水平可以分為基本公共服務和非基本公共服務。陳昌盛、蔡躍洲認為，基本公共服務應該保護個人基本的生存權和發(fā)展權，比如公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎設施、公共安全等[5]3。丁元竹將我國現(xiàn)階段的基本公共服務范圍界定為義務教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)服務、社會救濟和養(yǎng)老保險[6]。劉志昌認為，基本公共服務包括社會保障、基礎教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、公共安全、公共文化、基礎設施、就業(yè)、環(huán)境保護等內容[7]。常修澤認為，現(xiàn)階段基本公共服務應包括4方面內容:基本民生性服務——就業(yè)服務和基本社會保障等；公共事業(yè)性服務——義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等；公益基礎性服務——公益性基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護等；公共安全性服務——生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等[8]。中國(海南)改革研究院認為，義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發(fā)展權所必須提供的基本公共服務[9]25。可見，就基本公共服務的范圍目前尚未達成一致。

筆者認為，在現(xiàn)實生活中，人們的需求具有多樣性和無限性，而政府能力始終是有限的。面對眾多的需求，任何政府都無力完全滿足，必須根據(jù)產品和服務的性質、需求的緊迫和重要程度以及政府能力來確定政府公共服務的優(yōu)先順序?；竟卜辗秶拇_定應本著基礎性、廣泛性、迫切性和可行性的原則?；诖耍P者將本研究中基本公共服務的范疇界定為:就業(yè)和社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、文化、科技、環(huán)境保護、基礎設施建設。如無特別說明，本文研究所使用的公共服務均指基本公共服務。

三、評價體系構建的原則

(1) 科學性。指標的科學性是指評價縣級政府能力的相關指標體系的建立應該依據(jù)科學的理論，運用科學的方法選取指標。指標的含義要明確，概念界定要清晰；各個指標要具有一定的獨立性，不能出現(xiàn)過多的強相關、內涵重疊的指標；指標要具有一定的靈敏度和區(qū)分度；要充分考慮到現(xiàn)階段國內外公認的，具有通用性、權威性特征的評價指標。

(2) 可比性。通常來說，一套評價指標體系要既可以用來進行跨地區(qū)(橫向)的比較，又能對同一評價對象進行歷時性(縱向)的比較?？杀刃栽瓌t包括不同評價對象之間的可比性和同一評價對象不同時期的可比性兩個方面，即指標體系要符合統(tǒng)一性和一貫性，才能在空間上和時間上具有可比性。

(3) 操作上的可行性。通過指標體系來考察縣級政府提供公共服務的能力是一項源于實踐、影響實踐的活動，所以，指標體系要具有現(xiàn)實操作的可行性，被選擇的指標要能夠被采集、統(tǒng)計測量、聚合，并具有描述和分析的功能，同時能夠客觀地反映縣級政府提供公共服務能力的高低。

(4) 定量指標和定性指標相結合。任何系統(tǒng)都具有定性和定量兩個方面的特征。定性的內容從根本上決定了定量的數(shù)值，而定量的數(shù)值可以反映定性的特征，二者是相互聯(lián)系、相互配合的。定量指標由于可以精確衡量，減少了人為評價的主觀誤差；定性指標無法通過具體的數(shù)據(jù)計算分析，需要進行主觀的描述分析或通過打分來反映結果[5]103。

四、縣級政府公共服務能力評價指標結構及解釋

縣級政府公共服務能力的指標體系是由許多相互聯(lián)系的評價指標組成的有機整體，可以用來較為全面、系統(tǒng)、科學地反映一定時期縣級政府公共服務能力的狀況和發(fā)展變化規(guī)律。作為一個整體，其結構和組成要素是否合理會直接影響到整個指標體系功能的發(fā)揮，因此，構建縣級政府公共服務能力指標體系要在對其結構和評價指標的組合進行科學研究的基礎之上進行。

(1) 文獻分析法。在研究縣級政府公共服務能力評價體系的過程中，筆者查閱了公共服務績效考核指標、縣級政府績效考核指標等方面的文獻，詳細論述見文獻綜述部分。考慮到以后實證研究中指標數(shù)據(jù)的可獲得性，筆者初步篩選出二級指標，并初步設計出指標體系框架。

(2) 專家咨詢法。根據(jù)本研究中縣級政府公共服務能力所涉及的范圍，筆者在科研教學、縣級政府部門等領域選擇了學術造詣深、了解縣級政府、熟知縣政府公共服務考核實際工作的相關專家25位進行多種方式的咨詢，其中高?？蒲袑W者10位、省級政府工作人員2位、市級政府工作人員3位、縣級政府工作人員10位。專家們認為，在考慮備選指標時，應充分考慮到指標對于衡量縣級政府公共服務能力的重要性，同時要特別注意我國縣級政府公共服務的實際水平及以后的發(fā)展要求，選擇的指標要具有實際的操作性。通過充分的討論，專家們建議將二級主觀滿意度指標具體化，以方便公眾打分。

專家建議刪去的指標有(有些指標的數(shù)據(jù)不可獲取):參加農村新型合作醫(yī)療人數(shù)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)比、人均社會保障支出、從業(yè)人員比例、新增農村勞動力轉移就業(yè)任務完成率、適齡兒童入學率、中小學人均教育事業(yè)經費支出、5歲以下兒童死亡率、人口平均預期壽命、孕婦死亡率、居民文教娛樂服務支出占家庭消費支出比重、人均公共圖書館藏書量、人均用電量、農村通公路行政村比重、森林覆蓋率、單位GDP固體廢棄物產生率、空氣污染指數(shù)、犯罪率、每十萬人火災發(fā)生率、每十萬人交通事故發(fā)生率、人均科技三項費用支出、專利授權量占申請量的比重。

專家建議將公眾對當?shù)卣蜆I(yè)和社會保障工作的滿意度具體分為當?shù)卣畬θ鮿萑后w的關心程度、目前就業(yè)壓力程度、開展就業(yè)技能培訓情況；將公眾對當?shù)卣t(yī)療衛(wèi)生工作的滿意度分為對當?shù)氐尼t(yī)療水平和醫(yī)療費用的滿意度、對當?shù)卣畬χ卮笠咔榉乐魏涂刂乒ぷ鞯臐M意度、對當?shù)厥称沸l(wèi)生的放心程度；將公眾對當?shù)卣幕w育工作的滿意度分為公眾參與各種形式的集體文化娛樂活動的狀況、對當?shù)卣畾v史文物保護工作的滿意度；將公眾對當?shù)卣A設施工作的滿意度分為當?shù)爻鲂蟹奖愠潭取數(shù)氐乃姷裙獱顩r、對當?shù)卣r田水利和農業(yè)機械化設施建設工作的滿意度；將公眾對當?shù)卣h(huán)境保護工作的滿意度分為對當?shù)匦l(wèi)生狀況和環(huán)境條件的滿意度、當?shù)卣畬χ匚廴酒髽I(yè)的治理和懲罰力度；將公眾對當?shù)卣踩ぷ鞯臐M意度分為對所在地的社會治安的滿意度、當?shù)氐慕煌ê突馂氖鹿拾l(fā)生頻率；將公眾對當?shù)卣姓盏臐M意度分為對當?shù)卣ぷ魅藛T工作態(tài)度的滿意度、對當?shù)卣ぷ餍实臐M意度、對當?shù)卣ぷ魅藛T依法辦事情況的滿意度、對當?shù)卣畬用竦囊庖姾徒ㄗh回應程度的滿意度、對當?shù)卣畬用癯兄Z履行情況的滿意度。

由此，形成了縣級政府公共服務能力指標體系，其中一級指標9個、二級指標32個、三級指標23個，如表1所示。

表1 縣級政府公共服務能力評價體系

續(xù)表

續(xù)表

五、評價指標體系效度的檢測

本研究運用專家調查法，選定對該領域比較熟悉、具有一定權威的15位專家②15位專家的信息如下:南開大學周恩來政府管理學院教授3位，鄭州大學公共管理學院教授1位、副教授1位、講師1位，華中科技大學公共管理學院副教授1位，華中師范大學管理學院教授1位，其余4位講師分別來自北京行政學院、南昌大學公共管理學院、中南民族大學、河南財政高等?？茖W校；河南省某縣辦公室人員3位。，其中既有來自南開大學、華中科技大學、鄭州大學、華中師范大學、北京行政學院的專家學者，也有來自縣級政府的公務員。請各位專家對評估項目的恰當性進行打分，不僅對整個指標體系的效度進行了征詢，還對體系中的每一個指標采用李科特五分量表的形式進行征詢。根據(jù)收回的咨詢表統(tǒng)計，15位專家中有14位認為該指標體系很好地反映了縣級政府提供公共服務的能力，因此，指標體系的內容效度比為0.87。

六、指標賦權

表2 指標體系的效度

七、結 語

縣級政府是中國行政體制的基層樞紐，是農村經濟、社會、政治生活的區(qū)域性樞紐，承擔著縣域醫(yī)療保健、道路、公共交通、供水、供電、排污、環(huán)境保護、消防、治安等各種地方事務?？h級政府是直接面向基層提供公共服務的主體，其服務內容具有多樣性、復雜性、具體性的特點。但是，當前縣級政府在政績最大化的刺激之下，將有限的資源和精力投入到經濟領域，這就必然擠占政府公共服務性支出。經濟增長在很大程度上關乎官員的政治前途，因此，縣級政府的注意力更多地是投向在短期內能以投資拉動經濟快速增長的領域。盡管在長期來看服務性支出也會帶動經濟增長，但其外溢性強，且囿于地方政府官員的任期一般為5年，時間較短，因此，在短期內能夠快速拉動經濟增長的投資必然會成為首選，這就造成了縣級政府職能重經濟、輕服務的扭曲?？h級政府應尊重市場規(guī)律，正確處理經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關系，并在利益格局不斷調整、價值觀念日益多元化的新形勢下，時刻把維護群眾利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，逐步推動縣域社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。一個客觀、科學、可操作的縣級政府公共服務評價體系能夠較為真實地反映出縣級政府公共服務的現(xiàn)狀，為準確分析縣級政府公共服務供給的結構問題提供數(shù)據(jù)支持，并為制定提高縣級政府公共服務能力的對策奠定基礎。

縣級政府公共服務能力的評價是一個系統(tǒng)的工程，不但要合理界定目標群體，提高評價的準確性；而且要完善評價體系，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計整理工作，將指標投入到實際分析中；既要完善信息搜集系統(tǒng)、加強監(jiān)察、配套獎懲機制以保證評價體系的有效運轉；又要重視評價反饋，促進評估指標體系的推廣應用?？h級政府公共服務能力的評價又是一個歷史動態(tài)的過程，由于不同歷史時期其基本公共服務的范疇也在不斷變化，其相互聯(lián)系的各個層次的指標要形成有機聯(lián)系，并隨著環(huán)境的變化而變動。因此，縣級政府公共服務能力評價體系的建立是一個從理論到實踐逐步應用與完善的過程，也是隨著歷史條件變化不斷修正和發(fā)展的過程。

[1] 張正巖.中國縣級政府公共服務能力研究 [D].長春:吉林大學，2011:18-22.

[2] 江易華.縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的理論構建與實證檢測研究 [D].武漢:華中師范大學，2009:9-18.

[3] 陳振明，劉祺.公共服務績效評價的指標體系建構與應用分析 [J].理論探討，2009(5):130-135.

[4] 張鋼，牛志江，賀珊.地方政府公共服務質量評價體系及其應用 [J].浙江大學學報:人文社會科學版，2008(6):31-40.

[5] 陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務:體制變遷與地區(qū)綜合評估 [M].北京:中國社會科學出版社，2007.

[6] 丁元竹.科學把握我國現(xiàn)階段的基本公共服務均等化 [J].中國經貿導刊，2007(13):24-25.

[7] 劉志昌.基本公共服務均等化過程與邏輯:基于社會保障的研究 [D].武漢:華中師范大學，2009:16-28.

[8] 常修澤.中國現(xiàn)階段基本公共服務均等化研究 [J].中共天津市委黨校學報，2007(2):66-71.

[9] 中國(海南)改革發(fā)展研究院.中國人類發(fā)展報告2007/08:惠及13億人的基本公共服務 [M].北京:中國對外翻譯出版社，2008.

Constructionofevaluationsystemofpublicservicecapabilityofcountygovernment

SONG Jie

(School of Humanities and Social Sciences, Henan Institute of Engineering, Zhengzhou 451191, China)

Improving the public service level of county government needs not only the transformation of its functions, but also a scientific and effective evaluation system of public service capability to measure it objectively.According to the requirements of Scientific Outlook on Development, the evaluation system of public service capability of county government is established, which combines objective indicators and subjective indicators, the content validity of the indicator system is tested through content validity ratio (CVR), and the weight of the indicator system is determined by applying expert survey method.To establish evaluation system of public service capability of government is a systematic and dynamic project, which needs constant revisement and development according to the changing historical conditions.

county government; public service capability; evaluation indicator; evaluation system; content validity ratio; validity test

2013-08-25

河南省政府決策研究招標課題(2013B084)。

基金項目: 宋 潔(1981-)，女，河南鄭州人，講師，博士，主要從事政策與組織理論等方面的研究。

* 本文已于2013-12-20 05∶22在中國知網優(yōu)先數(shù)字出版。 網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20131220.0522.004.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.14

D 63

A

1674-0823(2014)04-0356-07

(責任編輯:吉海濤)