華中三省檔案立法分析

賈聰聰 馬鈺薈 韓云惠

摘要：以華中三?。ê幽鲜?、湖北省、湖南省）為例，針對(duì)地方檔案法規(guī)和規(guī)章的名稱、立法機(jī)關(guān)、時(shí)間、章數(shù)、條數(shù)等，以省、省轄市為分類標(biāo)準(zhǔn)，探討了不同立法機(jī)關(guān)的地方檔案法規(guī)和規(guī)章基本內(nèi)容之間的異同之處，分析了地方檔案立法所存在的問(wèn)題和不足之處，對(duì)地方檔案立法的建設(shè)和完善提出了一些建議，旨在指明地方檔案立法發(fā)展的方向，為完善檔案立法建設(shè)提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：地方檔案立法；檔案法規(guī)；檔案規(guī)章；立法分析

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）19016303

地方檔案立法，是指特定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律試行權(quán)限，制定并頒布地方檔案管理工作規(guī)范文件的活動(dòng)。完善地方檔案立法建設(shè)，對(duì)于加強(qiáng)地方檔案的科學(xué)管理，保護(hù)地方檔案的完整與安全，提高地方檔案的利用率，具有重大意義。

1華中三省檔案立法概況介紹

現(xiàn)階段我國(guó)地方檔案立法建設(shè)處于初級(jí)階段，各個(gè)省市基本上建立了各自的檔案法規(guī)和規(guī)章。文中的法規(guī)調(diào)研范圍是按照《國(guó)家檔案法規(guī)方案》確定：“國(guó)家檔案法規(guī)體系是以《中華人民共和國(guó)檔案法》為核心，由符合《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的若干有關(guān)檔案工作的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。分為以下四個(gè)層次：第一層次：檔案法律。第二層次：檔案行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)。第三層次：地方性檔案法規(guī)。由省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定。第四層次：檔案規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章和地方政府檔案規(guī)章?！惫P者以華中地區(qū)——河南、湖南、湖北三個(gè)省份為例，對(duì)地方檔案立法的建設(shè)進(jìn)行了分析，如表1。

2華中三省檔案立法成果現(xiàn)狀

2.1省級(jí)檔案立法

2.1.1三省人大及其常委會(huì)所制定的檔案法規(guī)相同點(diǎn)

河南、湖北和湖南三省的《檔案管理?xiàng)l例》均由當(dāng)?shù)厝舜笾贫ǎ珒?nèi)容方面卻大同小異。第一部分為總則，三省的內(nèi)容基本相同，只是表述略有差異?；窘榻B此條例制定的目的、檔案的定義、條例適應(yīng)的范圍以及各級(jí)政府關(guān)于檔案管理工作的職責(zé)。第二部分為檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。三省均規(guī)定省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案行政管理部門的任務(wù)；各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的工作；縣級(jí)以上檔案館職責(zé)范圍；檔案工作人員的專業(yè)知識(shí)及業(yè)務(wù)水平。湖北省又制定了“關(guān)于檔案中介機(jī)構(gòu)”的法規(guī)以及在檔案事業(yè)發(fā)展中作出重大貢獻(xiàn)的人員和單位的表彰。河南省增加了關(guān)于“檔案機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷、變更時(shí)應(yīng)向檔案行政管理部門的備案”。湖南省增加了綜合、專門、部門檔案館職責(zé)的規(guī)定。第三部分為檔案的管理。三省均規(guī)定了各級(jí)各類檔案形成主體對(duì)檔案的收集、整理、移交、保存等職責(zé)，內(nèi)容詳細(xì)。

2.1.1三省人大及其常委會(huì)所制定的檔案法規(guī)差異

湖北省規(guī)定了新成立部門、機(jī)構(gòu)的檔案管理程序，混合所有制檔案處置方法，以及尊重當(dāng)事人對(duì)檔案保管提出異議的權(quán)利。河南省制定了中外合資企業(yè)的檔案管理規(guī)定。湖南省增加了檔案工作人員變動(dòng)時(shí)嚴(yán)格進(jìn)行交接工作。第四部分為檔案的公布和利用。三省均規(guī)定了檔案公布的審批程序，公民利用檔案的條件以及檔案利用費(fèi)用，以及對(duì)利用中的檔案進(jìn)行保護(hù)。其中河南省增加了“建立和完善檔案資料目錄體系，為利用者提供檢索服務(wù)”。湖北省增加了“外國(guó)人及組織查檔要求”。湖南省增加了“檔案信息逐步網(wǎng)絡(luò)化、提供檔案編研成品以提高利用率”。第五部分為法律責(zé)任，該部分三省均對(duì)檔案違法行為進(jìn)行規(guī)定，并進(jìn)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)與處分。湖北省和湖南省增加了罰款規(guī)定。第六部分為附則，規(guī)定了實(shí)施時(shí)間。

2.2省轄市檔案立法

2.2.1綜合性檔案管理法規(guī)和規(guī)章

通過(guò)對(duì)鄭州市《檔案管理規(guī)定》、洛陽(yáng)市《檔案管理規(guī)定》、武漢市《檔案管理?xiàng)l例》進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：

三市檔案管理法規(guī)和規(guī)章第一部分均為總則，第二部分為檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，第三部分為檔案的管理，第四部分為檔案的公布與利用，第五部分為獎(jiǎng)勵(lì)與處罰，第六部分為附則。三市綜合性檔案管理法規(guī)和規(guī)章基本上根據(jù)本省人大及其常委會(huì)所制定的檔案管理法規(guī)作為參考，但內(nèi)容僅是少加修改，并未結(jié)合當(dāng)?shù)氐胤教厣?/p>

2.2.2專門檔案管理法規(guī)和規(guī)章

華中三省省轄市中的專門檔案法規(guī)有鄭州市《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、長(zhǎng)沙市《城市地下管線工程檔案管理?xiàng)l例》和《著名人物檔案管理辦法》、武漢市《城市建設(shè)檔案管理辦法》，以下主要是對(duì)三省共有的城建檔案現(xiàn)狀進(jìn)行描述。

鄭州市《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》第一部分為總則，規(guī)定了城建檔案的保管目的、定義、保管原則、適用范圍。第二部分為管理體制，主要規(guī)定了市城建檔案館和縣、區(qū)城建檔案室的主要任務(wù)。第三部分城建檔案的范圍和內(nèi)容，范圍包括工程檔案、環(huán)境保護(hù)檔案等；內(nèi)容包括建設(shè)計(jì)劃文件、批準(zhǔn)文件、設(shè)計(jì)圖等。第四部分城建檔案的形成與報(bào)送移交，規(guī)定了城建檔案的形成過(guò)程、移交范圍、保管期限。第五部分為城建檔案的保管與利用，規(guī)定了城建檔案的保管設(shè)施、保管措施、城建檔案有償利用和無(wú)償利用的范圍。第六部分為附則。長(zhǎng)沙市《城市地下管線工程檔案管理?xiàng)l例》，第一章為總則，規(guī)定了城市地下管線工程檔案管理的目的、地下檔案和地下檔案工程管理的概念，第二章為移交和收集，規(guī)定了地下管線工程檔案移交和收集的內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，第三章為保管和利用，規(guī)定了地下管線工程檔案的保管要求、保管范圍、利用范圍，第四章為法律責(zé)任，規(guī)定了哪些行為應(yīng)受到處罰、處罰的方式和處罰的力度，第五章為附則。武漢市《城市建設(shè)檔案管理辦法》，規(guī)定了城市建設(shè)檔案管理的目的和適用范圍、內(nèi)容和范圍，移交、接收、保管、公布和利用的要求，處罰范圍和力度。從內(nèi)容規(guī)定上，鄭州市的相對(duì)比較完整，規(guī)定的范圍比較廣，利用細(xì)則明確。長(zhǎng)沙市的處罰規(guī)定比較明確，使得檔案保管更加有法可依、有章可循。武漢市雖為分條羅列，但內(nèi)容也相對(duì)充實(shí)。

3華中三省檔案立法仍需完善之處

3.1地方檔案立法對(duì)電子檔案沒(méi)有明確規(guī)定

計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展，將檔案帶入了電子時(shí)代。然而，華中三省檔案管理?xiàng)l例中均未對(duì)電子文件的定義及其如何進(jìn)行有效保管做出明確規(guī)定。如《湖南省檔案管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：本條例所稱檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人從事政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。電子檔案不同于紙質(zhì)檔案、音像檔案等，它通過(guò)計(jì)算機(jī)磁盤等設(shè)備進(jìn)行存儲(chǔ)，并可以在通信網(wǎng)絡(luò)上傳播。如果僅僅將電子檔案歸入“等不同形式”中，勢(shì)必造成電子檔案工作無(wú)法可依的局面，形成“擦邊球”現(xiàn)象，不僅使電子檔案處于被動(dòng)無(wú)序狀態(tài)，也會(huì)給國(guó)家電子檔案管理帶來(lái)一系列麻煩。

3.2地方檔案法規(guī)和規(guī)章立法時(shí)間久，更新速度慢

從表1中可以看出，最早通過(guò)的檔案法規(guī)和規(guī)章為河南省鄭州市人民政府頒布的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，時(shí)間為1990年11月14日，檔案法規(guī)和規(guī)章立法時(shí)間最早距今24年。地方檔案立法已經(jīng)明顯落后于檔案管理工作的發(fā)展。造成這種現(xiàn)象的原因有對(duì)較早時(shí)期制定的檔案法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改補(bǔ)充；檔案立法機(jī)關(guān)法意識(shí)不強(qiáng)；尚未建立完善的檔案立法體系等，這些是在以后的立法工作中應(yīng)該著重注意和完善的地方。

3.3地方特色不突出

地方檔案立法整體參照《中華人民共和國(guó)檔案法》，但地方特色不突出。所謂“地方特色”，既能充分反映本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，適合本地區(qū)的實(shí)際情況，又能解決本地區(qū)突出而國(guó)家立法沒(méi)有或不易解決的問(wèn)題，并有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性。但是，華中三省檔案法規(guī)和規(guī)章的條款、內(nèi)容等方面與檔案法等國(guó)家檔案工作的法規(guī)和規(guī)章如出一轍，有的條款內(nèi)容甚至照搬照抄檔案法，即使個(gè)別條款內(nèi)容有所修改，也只是換湯不換藥的字詞的變動(dòng)，這也是其他地區(qū)檔案立法普遍存在的問(wèn)題。由于我國(guó)幅員遼闊，地大物博，各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等發(fā)展不平衡，地方檔案工作勢(shì)必會(huì)有一定的差異。因此，地方檔案立法機(jī)關(guān)該結(jié)合地方特色及發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，有針對(duì)性地開展和完善檔案立法工作。

3.4檔案法規(guī)規(guī)章操作性不強(qiáng)

華中三省檔案法規(guī)規(guī)章理論性較強(qiáng)，然而具體操作實(shí)施有待提高。檔案管理?xiàng)l例中某些概括性較強(qiáng)的規(guī)定，在操作性方面有待提高。立法的目的是為了執(zhí)法，沒(méi)有完善的檔案法規(guī)和規(guī)章，不能做到依法治檔，何談保障高效的檔案執(zhí)法工作。

4華中三省檔案立法建設(shè)的幾點(diǎn)思考

華中三省檔案立法雖然取得了一定成就，但在檔案法規(guī)和規(guī)章內(nèi)容及立法方面仍存在一些不足之處。為了進(jìn)一步提高檔案發(fā)展水平，應(yīng)不斷加強(qiáng)檔案立法建設(shè)，將檔案管理事業(yè)推向新高潮。

4.1依法治檔，加強(qiáng)檔案立法建設(shè)，建立完善的地方檔案法規(guī)體系

檔案法規(guī)體系以檔案法律為核心，由若干檔案行政法規(guī)和檔案行政規(guī)章組成的相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。應(yīng)從完善檔案法規(guī)體系的整體角度，去審視、研究過(guò)去制定的檔案行政法規(guī)和規(guī)章，明確哪些需要廢止，哪些需要重新修訂。對(duì)于過(guò)去制定的現(xiàn)行地方檔案法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)該明確區(qū)分它們檔案法律價(jià)值，在不違背舊的地方檔案法規(guī)和規(guī)章的前提下，根據(jù)檔案和檔案工作發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，制定出適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展水平的新型檔案法規(guī)和規(guī)章，從而完善地方檔案法規(guī)體系。

4.2結(jié)合地方具體地域特色，提高檔案立法的可操作性

嚴(yán)格在《中華人民共和國(guó)檔案法》的引導(dǎo)下，結(jié)合地方具體地域特色以及檔案事業(yè)發(fā)展本身的特殊性，將檔案法規(guī)和規(guī)章與省、省轄市的具體實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，制定出可操作性強(qiáng)的檔案立法；對(duì)于通過(guò)時(shí)間較久的檔案法規(guī)和規(guī)章，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和檔案管理水平，因地制宜，及時(shí)進(jìn)行修改補(bǔ)充；檔案立法機(jī)關(guān)應(yīng)具有立法前瞻性，使檔案立法與檔案管理水平保持平衡。只有這樣，才能促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、政治等走向新的征程。

4.3利用新媒體提高社會(huì)公眾的立法參與意識(shí)和檔案意識(shí)，創(chuàng)造良好的精神文化氛圍

現(xiàn)代社會(huì)信息化高速發(fā)展，微博、微信、人人、QQ等成為人們獲取信息更加方便、快捷的渠道。新媒體具有數(shù)字化、互動(dòng)性的特點(diǎn)，因此，要充分利用新媒體加強(qiáng)檔案法律的宣傳，提高社會(huì)公眾的檔案意識(shí)。同時(shí)，社會(huì)公眾也可以通過(guò)新媒體的各種平臺(tái)向檔案部門反饋意見和建議，不僅增強(qiáng)社會(huì)公眾和檔案部門的交流互動(dòng)，而且可以提高社會(huì)公眾的立法參與意識(shí)，使檔案立法更加公開、透明，順應(yīng)民意。

綜上所述，在法制化社會(huì)的大背景下，地方檔案立法建設(shè)應(yīng)為檔案事業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。這就要求地方檔案立法機(jī)關(guān)注重現(xiàn)實(shí)性和前瞻性、理論性和操作性的有機(jī)結(jié)合，對(duì)檔案法規(guī)和規(guī)章及時(shí)進(jìn)行修訂、補(bǔ)充，彌補(bǔ)檔案法律空白，以人為本，加強(qiáng)檔案立法建設(shè)，建立完善的地方檔案法規(guī)體系，為檔案工作和檔案事業(yè)的發(fā)展指明前進(jìn)方向。

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