中國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的制度分析與流程設(shè)計(jì)

劉 鵬 孫燕茹

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)就是將食品安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)通過保險(xiǎn)制度由相關(guān)利益方來進(jìn)行承擔(dān)賠償和補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)。目前在國(guó)際上各種規(guī)范性文件中尚未發(fā)現(xiàn)有對(duì)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的明確定義。但是由于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)可以看作是產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)中的一種，保險(xiǎn)學(xué)中對(duì)產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)的定義是指由于被保險(xiǎn)人在約定期限內(nèi)所生產(chǎn)、出售的產(chǎn)品或商品在承保區(qū)域內(nèi)發(fā)生事故，造成使用、消費(fèi)或操作該產(chǎn)品或商品的人或其他任何人的人身傷害、疾病、死亡或財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任(許飛瓊，2007:196)。

在我國(guó)，由于各項(xiàng)制度的不完善，食品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者制造和銷售假冒偽劣食品的成本低、風(fēng)險(xiǎn)小，即使對(duì)消費(fèi)者造成了損害，也只需要承受少量的賠償和罰款，而且責(zé)任也很容易逃避。因此食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者出于自身利益最大化的考慮，沒有動(dòng)力去購買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)以轉(zhuǎn)移自身的風(fēng)險(xiǎn)。所以，應(yīng)該由政府出面強(qiáng)制食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行投保，以補(bǔ)償食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不良行為對(duì)社會(huì)公共福利造成的損失，實(shí)現(xiàn)公共利益。

綜上所述，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是由國(guó)家或政府通過法律法規(guī)、行政命令等在特定食品領(lǐng)域內(nèi)強(qiáng)制建立起投保人和保險(xiǎn)人的責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系。相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須購買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，否則就會(huì)受到制裁，而保險(xiǎn)者對(duì)符合條件的投保人不得拒保。

一、中國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的制度需求分析

(一)中國(guó)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)主要的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)仍然是以個(gè)別商業(yè)保險(xiǎn)公司的商業(yè)行為作為載體來開展。例如2007年5月，上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推出了我國(guó)首款農(nóng)產(chǎn)品食用安全保險(xiǎn)，并與上海農(nóng)產(chǎn)品中心批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理有限公司簽訂國(guó)內(nèi)首張“瘦肉精”保單，為上海近1/3的“白條豬肉”提供保額達(dá)1000萬元的食用安全保障。該險(xiǎn)種的推出填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在該領(lǐng)域的空白，完善了突發(fā)性食品安全公共責(zé)任應(yīng)急管理機(jī)制①《我國(guó)首款農(nóng)產(chǎn)品食品安全保險(xiǎn)問世》，http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab464/info46750.htm(2014年4月23日最后訪問)。。

從2008年開始，一些地方的平安財(cái)險(xiǎn)也推出了食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，主要針對(duì)食品制造、銷售或餐飲服務(wù)的企業(yè)，為這類企業(yè)在保單列明的營(yíng)業(yè)地址范圍內(nèi)生產(chǎn)銷售食品，或在現(xiàn)場(chǎng)提供與其營(yíng)業(yè)性質(zhì)相符的食品時(shí)，因疏忽或過失導(dǎo)致銷售者食物中毒或患食源性疾病引起消費(fèi)者索賠，提供保險(xiǎn)保障②石曉靜:《食品安全險(xiǎn) 島城商家不感冒》，http://insurance.hexun.com/2011-06-09/130396025.html(2014年4月20日最后訪問)。。2009年9月，美亞保險(xiǎn)公司率先在國(guó)內(nèi)推出了食品污染綜合保險(xiǎn)，即如果食品企業(yè)的食品遭到意外污染，造成的經(jīng)濟(jì)損失將可由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。這種新型保險(xiǎn)品種因?yàn)樵摫ｋU(xiǎn)主要是針對(duì)食品生產(chǎn)及加工企業(yè)，如果其所生產(chǎn)加工的食品遭受意外污染、惡意損壞或被勒索，所遭受的經(jīng)濟(jì)損失及咨詢費(fèi)用、召回費(fèi)用，都將由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行賠償③喬倩倩:《美亞推出產(chǎn)品污染綜合保險(xiǎn)》，http://money.stockstar.com/JL2009091800002115.shtml(2014年4月21日最后訪問)。。

自2009年以來，由于食品安全事故爆發(fā)的頻率增加，社會(huì)各界要求建立食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的呼聲越來越強(qiáng)，各方的共識(shí)也在逐步增加，一些地方政府開始推行相關(guān)試點(diǎn)工作，并將食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)作為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新食品安全監(jiān)管制度的重要內(nèi)容，例如上海松江區(qū)、武漢硚口區(qū)等。隨著《食品安全法》的修訂將在2014年內(nèi)完成，“國(guó)家建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”將很有可能會(huì)開始實(shí)施。

(二)誘致性制度變遷的困局:基于自愿性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的不足

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)制性制度變遷需要以誘致性制度變遷作為基礎(chǔ)和條件，而誘致性制度變遷在關(guān)鍵時(shí)期又需要以強(qiáng)制性制度變遷作為推動(dòng)力(Davis＆North，1971:13)。食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的漸行漸近，與前一階段基于自愿性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的不足密切相關(guān)。雖然國(guó)內(nèi)的一些保險(xiǎn)公司開始主動(dòng)推出食品安全責(zé)任保險(xiǎn)險(xiǎn)種，但從總體上看，基于商業(yè)保險(xiǎn)途徑的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)發(fā)展仍然是舉步維艱。究其根源，一方面是由于基于自愿性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)有效需求不足，即食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)缺乏足夠的動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制來自愿購買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。在我國(guó)由于法律和責(zé)任追究體系的不完善以及消費(fèi)者維權(quán)成本高等因素的存在，食品經(jīng)營(yíng)者所承擔(dān)的賠償風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上并不大。所以基于普遍的僥幸心理，再加上部分生產(chǎn)者對(duì)自身潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估能力不足，以至于生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)厭惡程度十分有限。這樣他們對(duì)于基于自愿性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的需求就會(huì)大大降低④《推出五六年 食品安全責(zé)任險(xiǎn)至今“無人問津”》，載《成都商報(bào)》2008年11月17日。。

而另一方面，基于自愿性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的有效供給也是不足的，即商業(yè)保險(xiǎn)公司也缺乏足夠的動(dòng)力來提供自愿性的食品安全責(zé)任險(xiǎn)種。由于我國(guó)食品安全事故頻發(fā)，食品行業(yè)成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)，再加上保險(xiǎn)業(yè)缺乏食品安全責(zé)任保險(xiǎn)需要的專業(yè)技術(shù)和專門人才，使得保險(xiǎn)公司缺乏提供保障的意愿。況且，目前國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)基本屬于買方市場(chǎng)，食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)該險(xiǎn)種的需求不明顯決定了財(cái)險(xiǎn)公司只能將注意力放在企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)以及貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)等容易做出規(guī)模和收益的險(xiǎn)種上，而對(duì)提供食品安全責(zé)任保險(xiǎn)沒有很大的積極性。

(三)基于強(qiáng)制性基礎(chǔ)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的制度需求與意義

我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然基于自愿性的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)目前在中國(guó)缺乏發(fā)展動(dòng)力，但并不能簡(jiǎn)單據(jù)此認(rèn)為利益相關(guān)方對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度沒有制度需求，關(guān)鍵的問題是如何使食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度成為一種強(qiáng)制性而非完全自愿的制度選擇。商業(yè)保險(xiǎn)要實(shí)行強(qiáng)制投保，一般須滿足以下四個(gè)條件，即風(fēng)險(xiǎn)造成的危害較大;賠償責(zé)任較重;投保人投保該險(xiǎn)種時(shí)存在嚴(yán)重逆選擇行為;風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生比較普遍(申曙光、肖尚福，2006:2)，而食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的性質(zhì)完全符合這四個(gè)條件，因此完全可以實(shí)行強(qiáng)制投保。

第一，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠激發(fā)保險(xiǎn)公司積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)的管理。首先，從動(dòng)機(jī)上來說，風(fēng)險(xiǎn)防范做得好意味著保險(xiǎn)公司需要支付的經(jīng)濟(jì)賠償也就少?；谧陨砝妫ｋU(xiǎn)公司愿意積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防工作，對(duì)食品生產(chǎn)者的行為進(jìn)行監(jiān)督，與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，共享信息。其次，從能力上來說，保險(xiǎn)公司的常規(guī)業(yè)務(wù)就是圍繞“風(fēng)險(xiǎn)”展開的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范自有一套處理體系。況且我國(guó)的保險(xiǎn)公司已經(jīng)對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)有所嘗試，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在科學(xué)的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)公司完全有能力協(xié)助并督促被保險(xiǎn)人做好事故預(yù)防工作。

第二，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠減輕政府處理食品安全事故的壓力。在我國(guó)，一旦發(fā)生食品安全事故，政府就成了眾矢之的。迫于壓力，一方面需要調(diào)動(dòng)大量人力、物力進(jìn)行監(jiān)督、排查、處理，以防止缺陷食品危害的蔓延，另一方面對(duì)受害者因?yàn)楦鞣N原因拿不到企業(yè)賠償?shù)?，政府必須承?dān)起救助、補(bǔ)償責(zé)任。國(guó)外的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，附加條款中包括產(chǎn)品召回保險(xiǎn)，該險(xiǎn)種提供的保障完全可以覆蓋問題食品的收集、運(yùn)輸、處理費(fèi)用，大大減輕了政府在這方面的負(fù)擔(dān)。此外，食品安全保險(xiǎn)對(duì)食品安全事故受害者的賠償也大大減輕了政府在這方面的壓力。

第三，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠?qū)κ称飞a(chǎn)者提供有效制度激勵(lì)。首先，基于“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，在我國(guó)食品銷售市場(chǎng)上，大量低價(jià)劣質(zhì)食品擠占了高價(jià)高質(zhì)量的同類食品，嚴(yán)重打擊了食品經(jīng)營(yíng)者改進(jìn)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)，尤其農(nóng)村市場(chǎng)，二元分割的監(jiān)管體系導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)的食品安全問題更為嚴(yán)重(劉鵬，2012:51-55)。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)意味著對(duì)投保企業(yè)的食品有更嚴(yán)格的監(jiān)管，以及即使受到損害也能得到合理補(bǔ)償，因此保險(xiǎn)能夠作為一種指示機(jī)制，增加消費(fèi)者對(duì)投保企業(yè)的認(rèn)可。一旦推廣開來，就會(huì)使消費(fèi)者的選擇更加理性，劣質(zhì)產(chǎn)品難以橫行市場(chǎng)，進(jìn)而激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)質(zhì)量。其次，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)食品經(jīng)營(yíng)者缺陷產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任能夠使食品經(jīng)營(yíng)者的賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)嫁，減輕企業(yè)的賠付壓力。

第四，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)能夠彌補(bǔ)法律訴訟和政府監(jiān)管的不足，更好地保護(hù)消費(fèi)者、尤其是食品安全事故受害者的合法利益。在食品安全事故發(fā)生之后，由于消費(fèi)者分布比較分散，難以形成合力，只能通過臨時(shí)的政府救濟(jì)和冗長(zhǎng)的司法訴訟過程來爭(zhēng)取自己的合法補(bǔ)償，而這些渠道往往是臨時(shí)性的應(yīng)急措施，或者面臨維權(quán)成本太高、時(shí)間過長(zhǎng)等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致受害者的合法利益難以得到維護(hù)。如果生產(chǎn)企業(yè)購買了食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，不管最終司法訴訟結(jié)果如何，保險(xiǎn)公司都可以根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)的過錯(cuò)程度以及消費(fèi)者的受害程度來先行賠付，便于幫助受害者在最需要的時(shí)候獲取到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而更好地維護(hù)消費(fèi)者在食品安全事故前的合法權(quán)益。

雖然食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的建立從本質(zhì)上符合保險(xiǎn)公司、政府、食品生產(chǎn)者以及消費(fèi)者的利益邏輯，但社會(huì)各方共識(shí)并未完全形成，一些中小型的食品企業(yè)、保險(xiǎn)公司、行業(yè)協(xié)會(huì)，乃至于食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的地方政府仍然有可能成為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度推行的反對(duì)者。為此，結(jié)合一定制度的社會(huì)需求，政府在一定程度上有必要借助于強(qiáng)制手段推行制度的有效供給。

二、中國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)

根據(jù)西方國(guó)家食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及我國(guó)當(dāng)前的食品安全狀況，我國(guó)的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)該遵循以下五個(gè)原則。

第一，補(bǔ)償原則。西方國(guó)家食品安全責(zé)任保險(xiǎn)主要目的和動(dòng)因是食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)移自身經(jīng)濟(jì)賠償風(fēng)險(xiǎn)不同，而在我國(guó)，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)建立在企業(yè)賠償責(zé)任無法落實(shí)到位的情況下，雖然能減少企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的賠償責(zé)任，但是首要目的在于促進(jìn)企業(yè)履行賠償責(zé)任，從而使身體健康或財(cái)產(chǎn)受到損害的消費(fèi)者得到合理的補(bǔ)償，保護(hù)消費(fèi)者利益?；谘a(bǔ)償原則，賠償額度的設(shè)置應(yīng)該在償付能力范圍內(nèi)盡量滿足受害程度不同的消費(fèi)者的賠償需求，使得他們的生活不至于因?yàn)槿毕菔称范呻y。同時(shí)，“食品責(zé)任保險(xiǎn)在保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和第三人合法權(quán)益的同時(shí)，不能允許受益人獲得額外的經(jīng)濟(jì)利益”(陳子豐，2010)。

第二，激勵(lì)原則。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)在保護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)，也應(yīng)該采取一定的措施來激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量控制，否則，會(huì)形成食品質(zhì)量好的企業(yè)對(duì)劣質(zhì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的交叉補(bǔ)貼，打擊食品經(jīng)營(yíng)者提高質(zhì)量的積極性，進(jìn)而可能造成給保險(xiǎn)公司帶來更大的賠償風(fēng)險(xiǎn)?；诩?lì)原則，應(yīng)該對(duì)那些食品安全事故頻發(fā)、不積極消除安全隱患的企業(yè)收取相對(duì)高額的保費(fèi)或采取更高的費(fèi)率。

第三，便捷高效原則。鑒于美國(guó)產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)索賠時(shí)間成本、調(diào)查成本、訴訟成本居高不下以及日益增長(zhǎng)的保費(fèi)和費(fèi)率，我國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)在設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)該設(shè)計(jì)便捷的處理程序和盡可能節(jié)省達(dá)成賠償?shù)某杀??？梢钥紤]各種專業(yè)性調(diào)查組織、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織、公益組織、非盈利組織、志愿者等的參與來降低食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)的賠償成本。

第四，風(fēng)險(xiǎn)原則。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)于一般商業(yè)保險(xiǎn)或是自愿基礎(chǔ)上的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司有較大的自主性來運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)排除機(jī)制。而食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是由公權(quán)力強(qiáng)制在保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人之間建立責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系，保險(xiǎn)公司的能動(dòng)性有限，因此對(duì)政府監(jiān)管的要求就更高，需要在強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則中將風(fēng)險(xiǎn)控制作為一個(gè)重要因素，否則，在實(shí)施初期雖不至于出現(xiàn)美國(guó)和英國(guó)那樣的保險(xiǎn)危機(jī)，但是勢(shì)必會(huì)影響食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

第五，保本微利原則。商業(yè)保險(xiǎn)和自發(fā)的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)是市場(chǎng)行為，以社會(huì)的需要為契機(jī)，以贏利為目的。而食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)則是在公權(quán)力作用下致力于公益目的，主要是為了使消費(fèi)者獲得合理補(bǔ)償，落實(shí)食品經(jīng)營(yíng)者的賠償責(zé)任，并在一定程度上起到監(jiān)督作用，最終促進(jìn)社會(huì)食品安全狀況的改善。因此食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)該與機(jī)動(dòng)車交通強(qiáng)制保險(xiǎn)一樣實(shí)施微利保本經(jīng)營(yíng)。

此外，我國(guó)的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的構(gòu)建必須確保以下三大支柱。

(一)立法保障

第一，完善我國(guó)缺陷產(chǎn)品認(rèn)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。因產(chǎn)品缺陷造成他人損害，是承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任的前提和基礎(chǔ)。在我國(guó)對(duì)缺陷產(chǎn)品的定義不利于責(zé)任的認(rèn)定和消費(fèi)者維權(quán)。如當(dāng)產(chǎn)品符合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻仍對(duì)消費(fèi)者造成損害時(shí)，消費(fèi)者往往因缺乏證據(jù)證明產(chǎn)品存在缺陷而無法得到賠償。因此應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的作法，對(duì)產(chǎn)品缺陷的認(rèn)定采取彈性標(biāo)準(zhǔn)，即以“不合理危險(xiǎn)”和“不具有人們所期待的安全性”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)(王慧，2009:32-36)。

第二，明確保險(xiǎn)人的檢查權(quán)。我國(guó)《保險(xiǎn)法》對(duì)保險(xiǎn)人檢查權(quán)的有所規(guī)定，但是這并非適用于強(qiáng)制保險(xiǎn)，強(qiáng)制保險(xiǎn)不能通過解除合同等方式對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者形成威懾，因此作者認(rèn)為，一方面可以考慮賦予保險(xiǎn)公司對(duì)于拒不配合監(jiān)督的食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)提高保費(fèi)的權(quán)力，另一方面需要做好保險(xiǎn)公司監(jiān)察與行政執(zhí)法的對(duì)接，雖然保險(xiǎn)公司沒有強(qiáng)制力對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行管制，但是可以通過執(zhí)法部門來予以強(qiáng)制執(zhí)行，在此過程中要對(duì)監(jiān)督和處理狀況予以公布，以防行政不作為。

第三，進(jìn)一步明確索賠程序。首先是消費(fèi)者請(qǐng)求權(quán)問題，按照我國(guó)保險(xiǎn)法當(dāng)前關(guān)于責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定，只有當(dāng)食品經(jīng)營(yíng)者“怠于請(qǐng)求”保險(xiǎn)公司賠償時(shí)，食品安全事故的受害者才能直接向保險(xiǎn)公司請(qǐng)求賠償保險(xiǎn)金”，但何為“怠于請(qǐng)求”卻沒有定論。我們認(rèn)為，保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)其承保的企業(yè)侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行賠付，因此，只要保險(xiǎn)公司認(rèn)定事實(shí)清楚，責(zé)任明確就應(yīng)該支付補(bǔ)償。第三人既可向肇事企業(yè)提出賠償，也可以直接向保險(xiǎn)公司提出賠償。

(二)政府支持

1.制定食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則。法律對(duì)食品責(zé)任的界定是食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前的食品產(chǎn)業(yè)“多、小、雜、亂”的現(xiàn)實(shí)決定了食品安全責(zé)任保險(xiǎn)不可能在一開始就全面推行。因此，具體哪些種類的食品應(yīng)該被首先列入食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍，以何種方式強(qiáng)制，保險(xiǎn)公司賠償范圍、賠償限額、費(fèi)率水平、保險(xiǎn)期限、除外責(zé)任、保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)企業(yè)的監(jiān)督方式、事故發(fā)生后的理賠流程等都需要制定實(shí)施細(xì)則?？梢韵扔烧贫ㄔ囆蟹桨?，并在以后的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)發(fā)展過程中不斷調(diào)整和補(bǔ)充。

2.信息支撐。首先，應(yīng)盡快啟動(dòng)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的建設(shè)工作，可為食品安全事故的預(yù)警提供信息，并為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的費(fèi)率制定等提供依據(jù)，做法是可以考慮就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)與國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流。其次，政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)監(jiān)督抽查和專項(xiàng)檢查的情況通過網(wǎng)絡(luò)等形式向社會(huì)公開，以便于保險(xiǎn)人隨時(shí)掌握產(chǎn)品的質(zhì)量狀況。再次，要建立社會(huì)信用系統(tǒng)，提高社會(huì)信用系統(tǒng)的透明度。將有關(guān)行政執(zhí)法案件查處、監(jiān)督抽查結(jié)果等信息輸入數(shù)據(jù)庫，便于保險(xiǎn)人及其他公眾查詢。

3.強(qiáng)化行政執(zhí)法。即使發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在著安全風(fēng)險(xiǎn)并且拒不改正，也只能通過保費(fèi)來予以回應(yīng)，最終還要通過舉報(bào)，借助于行政執(zhí)法力量來真正消除安全隱患。若是行政部門消極應(yīng)對(duì)，必定會(huì)增加保險(xiǎn)公司的安全風(fēng)險(xiǎn)，而保險(xiǎn)公司的監(jiān)督作用也會(huì)變成一紙空談。因此保險(xiǎn)公司與行政執(zhí)法部門監(jiān)督的對(duì)接更顯重要。

4.對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督，保險(xiǎn)公司的運(yùn)作直接關(guān)系到食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施效果。保監(jiān)會(huì)應(yīng)該首先對(duì)開展食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，選擇那些經(jīng)營(yíng)規(guī)范、信譽(yù)良好、經(jīng)驗(yàn)豐富的保險(xiǎn)公司。其次應(yīng)該根據(jù)保本微利的原則設(shè)定食品安全保險(xiǎn)的費(fèi)率及浮動(dòng)范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等，并且對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力進(jìn)行監(jiān)督。再次，對(duì)保險(xiǎn)公司的理賠進(jìn)行規(guī)范，制定責(zé)任追求機(jī)制，以防保險(xiǎn)公司在理賠中舞弊，損害消費(fèi)者利益。

(三)支持非營(yíng)利組織的參與，并對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管

政府的作用是有限的，非營(yíng)利組織能在食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)中提供組織支持、智力支持等。政府對(duì)于非營(yíng)利組織在該方面的積極作用可以考慮通過撥款來予以支持，包括充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用，一方面利用行業(yè)協(xié)會(huì)或者企業(yè)聯(lián)合會(huì)將中小企業(yè)組織起來，在日常監(jiān)管中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范作用，事故發(fā)生時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)聯(lián)合會(huì)可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行調(diào)查取證;另一方面建議消費(fèi)者協(xié)會(huì)與公益律師建立合作關(guān)系，在事故發(fā)生后，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以利用自身具備的資源優(yōu)勢(shì)，使消費(fèi)者可以花費(fèi)相對(duì)較低的維權(quán)費(fèi)用。政府應(yīng)該對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)給予一定量的款項(xiàng)支持。

三、中國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的運(yùn)作流程

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)為食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施創(chuàng)造了法律和政策條件，本部分將嘗試以保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)為著眼點(diǎn)，梳理食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的運(yùn)行流程，以承保作為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)流程的起點(diǎn)，將一個(gè)完整的保險(xiǎn)流程分為承保、監(jiān)督、索賠三部分。

圖1 食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的運(yùn)作流程

食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的承保。在政策法規(guī)對(duì)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的試點(diǎn)區(qū)域、試點(diǎn)企業(yè)、賠付范圍、賠付金額、費(fèi)率等因素規(guī)定的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)公司可以通過單獨(dú)投保和團(tuán)體投保形式來與試點(diǎn)企業(yè)建立責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系。對(duì)于單獨(dú)投保，可以考慮允許保險(xiǎn)公司在遵守食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度規(guī)范的基礎(chǔ)上為特定企業(yè)量身定做一些服務(wù)項(xiàng)目，這些額外的服務(wù)項(xiàng)目建立在保險(xiǎn)公司和被保險(xiǎn)食品企業(yè)雙方同意的基礎(chǔ)上，并允許適當(dāng)盈利，以增加保險(xiǎn)公司的積極性，并且引導(dǎo)更高層次的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。對(duì)于團(tuán)體投保，建議由行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)聯(lián)合會(huì)等組織作為保險(xiǎn)公司和食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的緩沖帶，由行業(yè)協(xié)會(huì)或者企業(yè)聯(lián)合會(huì)代表各個(gè)會(huì)員企業(yè)與保險(xiǎn)公司就食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的具體條款、費(fèi)率等進(jìn)行談判，利用團(tuán)體優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)取到物美價(jià)廉的保險(xiǎn)商品，政府在制定食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則時(shí)要對(duì)團(tuán)體保險(xiǎn)進(jìn)行特別考慮，可以考慮給保險(xiǎn)公司一定量的補(bǔ)助或在費(fèi)率方面有相對(duì)高的彈性來鼓勵(lì)中小企業(yè)通過團(tuán)體保險(xiǎn)的形式參與食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。最終不管是單獨(dú)投保還是團(tuán)體投保，經(jīng)過各方的同意以保險(xiǎn)合同的形式體現(xiàn)各方權(quán)責(zé)，也就意味著責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系已經(jīng)建立起來。

保險(xiǎn)公司對(duì)承保食品企業(yè)的監(jiān)督。食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)關(guān)系在保險(xiǎn)公司和被保險(xiǎn)企業(yè)之間的建立意味著保險(xiǎn)公司需要對(duì)其承保的食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品安全事故賠償風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)賠償責(zé)任，那么就需要保險(xiǎn)公司對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)具有某種可控性，而不是放任企業(yè)行為。關(guān)于監(jiān)督方式，保險(xiǎn)公司可以選擇采用定期或不定期對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)狀況和質(zhì)量控制狀況進(jìn)行檢查，對(duì)食品企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行抽查，要求企業(yè)提供其在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的報(bào)告等方式來對(duì)承保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。這些監(jiān)督工作保險(xiǎn)公司既可以通過自己的風(fēng)險(xiǎn)控制團(tuán)隊(duì)也可以雇傭?qū)I(yè)的調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。

一旦發(fā)現(xiàn)被保險(xiǎn)企業(yè)不配合自身的監(jiān)督或是堅(jiān)決不消除已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的安全隱患，保險(xiǎn)公司可以通過提高保費(fèi)、對(duì)該企業(yè)的食品安全事故賠付后向該企業(yè)追償賠償款等方式來迫使企業(yè)及時(shí)消除隱患，也可以向行政部門舉報(bào)，由行政部門強(qiáng)制企業(yè)消除安全隱患。保險(xiǎn)公司可將安全隱患的處理進(jìn)度予以公開并及時(shí)更新，以便于公眾查閱和監(jiān)督，從一定程度上預(yù)防行政不作為，最終達(dá)到消除風(fēng)險(xiǎn)隱患的作用。

食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的索賠。必須承認(rèn)的是，日常的監(jiān)督并不能完全消除食品安全隱患，一旦投保的食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品出現(xiàn)安全事故，就需要保險(xiǎn)公司啟動(dòng)理賠程序。我們將食品安全事故的受害者申請(qǐng)并獲得補(bǔ)償?shù)耐緩椒譃槿N。第一種是協(xié)商途徑，對(duì)于一些事實(shí)清楚、賠償金額明確的事故賠償可以通過受害者與保險(xiǎn)公司的協(xié)商來解決。這類事故賠償通常是消費(fèi)者的身體受到了事實(shí)上的損害，并且該損害與承保的缺陷食品有著明確的因果關(guān)系。第二種是借助于行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用來達(dá)成賠償?shù)姆绞剑覀儼阉Q為行業(yè)途徑。對(duì)于一些損害與缺陷食品因果關(guān)系不甚明朗、雙方有爭(zhēng)議的訴求可以用這種途徑。行業(yè)協(xié)會(huì)或其他專業(yè)機(jī)構(gòu)利用自身的經(jīng)驗(yàn)和智識(shí)對(duì)事故原因進(jìn)行分析和調(diào)查，并提交給保險(xiǎn)公司作為參考。第三種途徑是司法途徑，保險(xiǎn)公司與索賠者就是否應(yīng)該賠償以及賠償金額無法達(dá)成一致，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)或其他專業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)查存在爭(zhēng)議等，可以起訴到法院，由法院進(jìn)行調(diào)查取證并做出最終裁決，保險(xiǎn)公司按照法院的裁決進(jìn)行賠償。三種途徑并非決然對(duì)立，可以同時(shí)采用一種或多種。不過三種途徑所產(chǎn)生的索賠成本遞增，是保險(xiǎn)公司和消費(fèi)者應(yīng)該考慮的重要因素。

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