烏魯木齊城市社區(qū)在流動(dòng)人口治理中的作用

摘 要 90年代前后，新疆迎來大批進(jìn)疆務(wù)工人員，烏魯木齊作為新疆的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，不但是內(nèi)地進(jìn)疆流動(dòng)人口工作生活的首選，亦是疆內(nèi)地州外出務(wù)工人員的聚居與集散地。2009年以后，烏魯木齊市以城市社區(qū)為單位，對(duì)烏市流動(dòng)人口進(jìn)行四化治理，并取得了一定的成績(jī)。

關(guān)鍵詞 烏魯木齊 城市社區(qū)流動(dòng)人口 治理

基金項(xiàng)目：新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地中亞與中國(guó)西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心研究生創(chuàng)新基金招標(biāo)課題“新疆城市化進(jìn)程中的流動(dòng)人口管理研究——以烏魯木齊為例”（040312D06）。

作者簡(jiǎn)介：胡旭陽，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：政府管理與政治參與。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-212-02

烏魯木齊市城市流動(dòng)人口逐年增加，而城市城區(qū)面積也在不斷擴(kuò)大，城市管理成本直線上升，近年來，烏魯木齊市大力推動(dòng)改革健全社區(qū)管理體制模式，對(duì)城市流動(dòng)人口的治理起到了一定的作用，但也存在相當(dāng)?shù)膯栴}。

一、烏魯木齊市城市社區(qū)建設(shè)及發(fā)展現(xiàn)狀

新世紀(jì)第二個(gè)十年以來，為適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展的要求，建立智慧化城市，更好地為居民群眾服務(wù)，烏魯木齊市健全和完善了一系列社區(qū)相關(guān)組織，社區(qū)對(duì)居民的服務(wù)項(xiàng)目逐年增加，服務(wù)效率、服務(wù)水平不斷提升，在此基礎(chǔ)上，烏魯木齊市還對(duì)社區(qū)現(xiàn)行的管理體制進(jìn)行完善、改革和創(chuàng)新。加強(qiáng)數(shù)字化，智能化社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)了社區(qū)維穩(wěn)能力，對(duì)流動(dòng)人員實(shí)施有效管控。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從80年代中期開始新疆城市流動(dòng)人口開始大量增加，以流動(dòng)人口增長(zhǎng)最為迅猛的烏魯木齊市為例，60%的社會(huì)治安案件與流動(dòng)人口相關(guān)，而刑事案件也達(dá)到了40%左右，新疆長(zhǎng)期處于打擊國(guó)家分裂勢(shì)力，東突恐怖主義勢(shì)力的前沿陣地，流動(dòng)人口的治理與管理必定影響到社會(huì)的安全與穩(wěn)定。而社區(qū)作為最底層的組織機(jī)構(gòu)，無疑承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)性工作。

烏魯木齊市現(xiàn)存社區(qū)747個(gè)，街道69個(gè)（包括片區(qū)管理委員會(huì)），民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人口流動(dòng)極其頻繁，按烏魯木齊市現(xiàn)有社區(qū)相關(guān)共同點(diǎn)可將烏魯木齊市各個(gè)社區(qū)作如下分類，單位型社區(qū)、基本上為各個(gè)企事業(yè)單位所在地，純居民型社區(qū)、多為大型商業(yè)住宅小區(qū)等，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、此類社區(qū)情況特殊，基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。商貿(mào)集中區(qū)社區(qū)，流動(dòng)人口較多社區(qū)等。地處復(fù)雜偏遠(yuǎn)的社區(qū)約100左右，社區(qū)設(shè)置社區(qū)居委會(huì)及黨組織，一般情況下黨組織書記兼社區(qū)主任，下設(shè)六個(gè)服務(wù)站，一個(gè)司法警務(wù)室，對(duì)社區(qū)的黨建，民政，文化衛(wèi)生等方面開展工作。

2009年以后，烏魯木齊市城市管理向社區(qū)偏移，各個(gè)社區(qū)配齊黨組織書記，一些人員流動(dòng)頻繁，出租房屋密集的重點(diǎn)社區(qū)書記則進(jìn)行高一級(jí)別的配置。社區(qū)明顯加強(qiáng)了工作力量建設(shè)，從工作人員的角度來說，烏魯木齊全市所有社區(qū)工作人員相加超過兩萬余人，這其中包括在編干部，社區(qū)自身所聘用的工作人員以及社區(qū)內(nèi)部的志愿者等。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)方面，烏魯木齊市也制定了相關(guān)規(guī)定，提高了社區(qū)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，從而確保社區(qū)工作的正常運(yùn)行。

二、烏魯木齊市社區(qū)在流動(dòng)人口治理中的相關(guān)政策及其采取的相關(guān)做法

十八大三中全會(huì)中，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了以社會(huì)治理這一全新的概念用以對(duì)國(guó)內(nèi)城市的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范化治理。這一概念的提出也對(duì)外來人口的治理提出了不同的內(nèi)涵與要求。為及時(shí)掌握基層居民生活，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)烏魯木齊市的長(zhǎng)治久安與社會(huì)穩(wěn)定，烏魯木齊市社區(qū)相繼開展了一系列工作機(jī)制。

（一）烏魯木齊市城市治理的重心向社區(qū)偏移

2007年以后，烏魯木齊市政府在改善，解決民生問題方面下足功夫，為充分了解基層實(shí)際問題，增加城市基層社區(qū)工作能力，分不同批次派遣了萬余黨政機(jī)關(guān)黨員干部到烏市各個(gè)社區(qū)進(jìn)行工作，實(shí)地，實(shí)時(shí)解決基層群眾生活問題，重點(diǎn)在于加強(qiáng)社區(qū)基層黨組織建設(shè)，黨員干部隊(duì)伍及社區(qū)居委會(huì)班子建設(shè)，對(duì)社區(qū)各個(gè)方面進(jìn)行幫扶， 并制定各項(xiàng)工作制度，對(duì)日常工作進(jìn)行評(píng)優(yōu)考核。在解決領(lǐng)導(dǎo)班子的問題后，社區(qū)又彌補(bǔ)了工作人員不足的情況。近年來，烏魯木齊市社區(qū)大幅提高了社區(qū)工作力量，招入大量工作人員。總量愈25000余人，其中在編社區(qū)干部約5000左右，公益性崗位約8000余人，聘用人員2000余人，巡邏隊(duì)員約10000人。10年以后，烏魯木齊加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)的治理與管理，從基層做起，防控全市。人口流動(dòng)復(fù)雜的社區(qū)及少數(shù)民族聚居社區(qū)均進(jìn)行了大力整頓，首先對(duì)黨組織進(jìn)行書記高一級(jí)配置，同時(shí)，為便于理解工作，各個(gè)社區(qū)均配備懂雙語少數(shù)民族干部。社區(qū)工作人員較之前超過一倍，平均達(dá)到40人左右，而重點(diǎn)社區(qū)則約是之前的三倍。社區(qū)經(jīng)費(fèi)也有提高，08年起，一般社區(qū)經(jīng)費(fèi)為6萬元，而重點(diǎn)的100個(gè)社區(qū)經(jīng)費(fèi)約為10萬元，2010年之后，各個(gè)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)則達(dá)到了20余萬元，同時(shí)，每個(gè)街道均專項(xiàng)撥款100萬元作為民生工程保障資金。

（二）改革和創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式

2010年全國(guó)第六次人口普查表明，烏魯木齊市常住人口達(dá)到三百余萬人，約占全疆總?cè)丝诘陌俜种摹豸斈君R市早在2007年初就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市長(zhǎng)效管理的意見》，對(duì)城市的管理進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，要求全市改革創(chuàng)新管理機(jī)制，并同時(shí)在天山區(qū)啟動(dòng)了城市網(wǎng)格化管理試點(diǎn)工作。2009年天山區(qū)賽馬場(chǎng)片區(qū)所屬的賽馬場(chǎng)東社區(qū)由于轄區(qū)內(nèi)出租房屋集中，房屋數(shù)量較多，流動(dòng)人口頻繁，人員結(jié)構(gòu)成分復(fù)雜，偏僻道路治安形勢(shì)嚴(yán)峻等原因，提出了“單位化”管理模式的概念，對(duì)所屬轄區(qū)進(jìn)行封閉式管理。既把居民居住點(diǎn)劃分為數(shù)個(gè)網(wǎng)格，設(shè)置出入口，流動(dòng)檢查站，車輛進(jìn)出桿及治安崗?fù)さ龋瑢?duì)來往人員，車輛進(jìn)行登記檢查。并加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，推行入戶登記制度，細(xì)致服務(wù)，改變了社區(qū)之前的狀態(tài)，由此，單位化管理，網(wǎng)格化覆蓋，社會(huì)化服務(wù)的機(jī)制得以推廣。

2010年烏魯木齊市黨委書記朱海侖提出“大政法委，大建委”的概念，要求形成信息統(tǒng)一研究判斷，統(tǒng)一指揮決策，協(xié)調(diào)各方快速反應(yīng)的維穩(wěn)格局，實(shí)施一區(qū)一警及一區(qū)多警的態(tài)勢(shì)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化管理。2011年8月，中組部部長(zhǎng)李源潮來疆調(diào)研，對(duì)于三化管理予以充分肯定。該年12月，烏市正式在全市6城區(qū)中的121個(gè)試點(diǎn)社區(qū)推行三化管理服務(wù)模式。

2012年8月，明華街社區(qū)立足創(chuàng)新，在單位化的基礎(chǔ)上設(shè)立了全疆收個(gè)數(shù)字化社區(qū)管理服務(wù)平臺(tái)，這一舉措對(duì)提高社區(qū)工作效率起到了積極的作用，同時(shí)，也得到了領(lǐng)導(dǎo)和平行社區(qū)的認(rèn)同。為進(jìn)一步提高基層社區(qū)的管理與管控能力，自2013年起，該數(shù)字化平臺(tái)在烏魯木齊市流動(dòng)人口多，出租房屋多的社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)開展，年中時(shí)，全市已有235各社區(qū)建成了數(shù)字化平臺(tái)并投入使用。市府計(jì)劃將多級(jí)數(shù)字平臺(tái)聯(lián)成系統(tǒng)，建成數(shù)字化烏市，至此，數(shù)字化支撐的概念得到完善。

（三）建立健全多級(jí)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

烏魯木齊市提出“四化”建設(shè)，是首府改善民生，穩(wěn)定社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)首府長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)性工作，為此，社區(qū)工作堅(jiān)持書記抓，上級(jí)考察堅(jiān)持抓書記，以黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)班子，而在市委層面，書委書記抓建設(shè)，多次主持市委擴(kuò)大會(huì)議，部署“四化”建設(shè)工作安排，研究解決相關(guān)問題，同時(shí)，各個(gè)區(qū)縣分別成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，推行社區(qū)“四化”建設(shè)，形成了各區(qū)，各街道、社區(qū)一把手具體抓落實(shí)的工作格局。

在社區(qū)層面上，則對(duì)情況復(fù)雜，流動(dòng)人口集中的社區(qū)地段進(jìn)行硬隔離，建立各種隔離帶，整合維穩(wěn)力量，聯(lián)防聯(lián)控，強(qiáng)化內(nèi)部防范，建立社會(huì)管理綜合治理網(wǎng)絡(luò)同時(shí)建立專職巡邏隊(duì)伍，多管齊下，針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合地段、商業(yè)繁華區(qū)域等地段，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行實(shí)時(shí)管控。

三、烏魯木齊市社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口治理的成效經(jīng)驗(yàn)

（一）社區(qū)流動(dòng)人口流動(dòng)情況得以統(tǒng)計(jì)備案

烏魯木齊市是新疆流動(dòng)人口最為集中的城市，由于經(jīng)費(fèi)，警力等相關(guān)資源不足，過去烏市流動(dòng)人口的管理基本流于形式，也影響了城市安全及社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)行“四化”管理模式以來，烏市共建立流動(dòng)治安崗659個(gè)，交通卡點(diǎn)326個(gè)，大量的車輛升降桿及門禁系統(tǒng)也已投入使用，全市共安裝監(jiān)控設(shè)施7萬余，有130個(gè)社區(qū)實(shí)行全封閉管理，各有200多社區(qū)實(shí)行半封閉管理及局部管控。基本上做到了逢車就查，人員進(jìn)出登機(jī)，這樣一來，身份不明人員難以落腳，車輛進(jìn)出均有登記，流動(dòng)人口的流動(dòng)性明顯下降，同時(shí)，各種不法分子活動(dòng)空間及藏匿地點(diǎn)被暴露，收到了良好的效果。烏市治安案件，刑事案件均大量下降。

（二）出租房屋記錄備案，實(shí)現(xiàn)以房管人

近年來，烏魯木齊市相繼制定了相關(guān)規(guī)定條例等來規(guī)范首府出租房屋亂象，對(duì)出租人及承租人均作了相關(guān)規(guī)定，從而使得房屋管理及租賃有法可依。2011年烏魯木齊市成立流動(dòng)人口與服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，基本形成了以公安部門牽頭，計(jì)生、房產(chǎn)、勞動(dòng)、民政、教育等相關(guān)部門協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

社區(qū)對(duì)出租房屋管理中積極摸查到戶，建立院落（樓棟）黨小組，由社區(qū)干部擔(dān)綱領(lǐng)頭，而在各個(gè)樓層則由居民黨員擔(dān)任小組長(zhǎng)，建立了社區(qū)黨組織，管理員，樓棟長(zhǎng)這樣的聯(lián)防機(jī)制，要求網(wǎng)格管理員每天進(jìn)戶排查，進(jìn)行登記。對(duì)于即將或以出租的房屋進(jìn)行登記，并要求出租人報(bào)備，實(shí)時(shí)掌握出租房屋情況。

（三）建立信息化平臺(tái)

2012年六月，烏魯木齊市實(shí)行居住證政策，按照自治區(qū)規(guī)定，烏魯木齊市相繼投入近3000萬元搭載新的系統(tǒng)，烏市流動(dòng)人口信息與自治區(qū)同步，并要求確保登記錄入及辦證率達(dá)到九成以上。同時(shí)，對(duì)于疆內(nèi)流動(dòng)人口，特別是南疆三地州及伊犁州流動(dòng)人口管理疏漏較大，難度較高的問題，烏魯木齊市主要城區(qū)與相關(guān)地州進(jìn)行協(xié)商，建立協(xié)作關(guān)系，商請(qǐng)派駐地州民警擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助烏市相關(guān)城區(qū)開展流動(dòng)人口登機(jī)管理工作。

四、結(jié)語

烏魯木齊作為新疆的首府，其經(jīng)濟(jì)地位，政治地位在中國(guó)西北不斷提升，流動(dòng)人口的治理必將是一個(gè)長(zhǎng)期又復(fù)雜的工程，做好流動(dòng)人口相關(guān)工作，不但對(duì)新疆的社會(huì)穩(wěn)定起著積極的作用，同時(shí)也為新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。

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