水資源的財政政策探討

董翠玉　李國棟

摘要：水資源的財政政策是指國家有關水資源的定價、補貼以及稅收等方面的政策。目前，我國對水資源的定價普遍偏低，水費收入低于供水成本費用的差額由政府補貼，而對于水資源的資源價值以水資源費的形式反映，由此帶來了征收和管理中的許多問題，本文詳細論述了完善水資源價格體系、征收水資源稅及開征水污染稅等財政政策對于提高水資源的利用效率、節(jié)約用水的重要意義。

關鍵詞：水資源；定價；水資源稅；水污染稅

水資源的財政政策是指國家有關水資源的定價、補貼以及稅收等方面的政策。目前，我國對水資源的定價普遍偏低，“水價不能反映水資源的價值，有時連生產成本都無法彌補”，[鄭通漢，《中國水危機——制度分析與對策》，北京，中國水利水電出版社，2006，第190頁]水費收入低于供水成本費用的差額由政府補貼。而對于水資源的資源價值以水資源費的形式反映，由此帶來了征收和管理中的許多問題?；谒Y源的公共性和商品性而進行的財政政策選擇是提高水資源效率的有效途徑。

一、完善水資源價格體系

（一）核定水價組成，逐步提高價格。水價是水資源價值的貨幣表現(xiàn)，根據(jù)對水資源的商品性分析，水資源的價值等于水的資源價值、治水工程的價值和治理污水的價值這三部分價值的總合，這三部分價值的貨幣表現(xiàn)分別為資源水價、工程水價和環(huán)境水價，因此，水價包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價。

（二）對水資源差別定價。由于水資源存在著地區(qū)和時間上的分布不均勻，實行統(tǒng)一定價顯然不符合效率原則。建議按照地區(qū)和時間實行差別定價，如在水資源相對貧乏的地區(qū)和枯水期實行稍高的水價，以調節(jié)需求。但這并不意味著在水資源相對豐富的地區(qū)和豐水期可以實行很低的價格，這種差別定價是建立在水價正確反映其價值構成的基礎上，因此，在差別定價之前應制定政府指導價，便于調節(jié)。另外，國家還可以按照水資源的用途實行差別定價，如為了鼓勵農業(yè)的發(fā)展，可以對農業(yè)用水制定較低的價格，然后再逐步過渡。

（三）加強水價中的成本控制。通過對水價構成的分析可知，成本是影響水價的重要因素之一，合理確定水資源價格構成中的成本水平，是制定合理的水價的基礎，這個問題在處于經(jīng)營體制轉型時期的我國具有特殊重要的意義。這里面所說的成本控制，是指水利工程供水價格和供水企業(yè)的運做成本，也就是供水企業(yè)在生產過程中的直接耗費，主要由原水的生產成本以及制水、配水、供水的管道運輸過程中耗用的原材料、動力費及工資、福利、建設的管網(wǎng)、水廠等成本組成。除此以外，還應包括折舊以及資本成本（企業(yè)使用資金的成本），以及組織和管理供水企業(yè)生產經(jīng)營所發(fā)生的銷售費用、管理費用和財務費用。由于供水企業(yè)固有的特殊性，沒有一個社會平均成本可作為參照和比較，它的成本往往難以實現(xiàn)市場評價和約束。正確的選擇應當是科學地確認供水企業(yè)的合理成本，以此作為確定水價的基礎，反過來用合理水價約束企業(yè)從實際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。供水企業(yè)的合理成本，實際上應當稱作現(xiàn)階段或某一時期的必要成本，它會隨生產技術水平和社會經(jīng)濟條件的變化而變動。在國內各城市供水企業(yè)中，水平有高有低，而且由于城市地理、規(guī)模、水資源條件、產業(yè)結構和經(jīng)濟技術發(fā)展水平及供水企業(yè)生產工藝上的差異，其實很少有可比性，很難通過全國或地方統(tǒng)一標準和定額進行評價和約束。就某一供水企業(yè)而言，可行的辦法應當是由城市水務管理部門委托城市水務咨詢研究機構有關專家，對其現(xiàn)實成本進行經(jīng)濟技術分析與評價。根據(jù)企業(yè)實際和階段性發(fā)展的可能，具體核定自來水生產、銷售、供水服務等環(huán)節(jié)的勞動力、動力、材料、資金、費用的消耗與占用及產銷差率、管網(wǎng)漏損率等必要合理的指標，據(jù)以認定企業(yè)在限定階段的必要的合理成本，以此作為核定水價的依據(jù)。[]目前，通過核定水務資本資產收益率，倒推水價是一種較好的方法，它在一定程度上緩解了由于消費者和相關部門不了解專業(yè)知識，而造成的供水企業(yè)上報的成本不實的現(xiàn)象。

（四）完善價格聽證制度，加強監(jiān)督。由于水資源自然壟斷性和外部性，讓其完全按照價值規(guī)律的要求由市場來決定價格是不夠的，供水行業(yè)進入的是一個政府管制下的市場，自來水價格的制定必須有一個監(jiān)督機制，這是消費者的呼聲，更是市場公正原則的要求。為此，各地城市水務管理部門應積極落實國家的價格政策法規(guī)，對自來水企業(yè)成本費用、財政補貼情況、企業(yè)和居民用戶的承受能力以及對物價總水平影響等有關情況，進行全面聽證監(jiān)督。在聽證的過程中政府應確保供水企業(yè)提供的材料真實、充分。也就是說讓廣大消費者有知情權。供水企業(yè)提交的資料應由中立的審計與會計師事務所進行核算，由中立的會計師、審計師在聽證會上作報告，聽證企業(yè)代表對有關問題進行解釋與答疑。企業(yè)生產經(jīng)營、產品成本及收益狀況要讓消費者知道，要健全成本管理和價格管理制度，保證聽證的水資源價格資料的詳細與真實。

二、征收水資源稅

征收水資源稅基于水資源的產權。目前我國以水資源費的形式來反映水資源的產權，由于水資源費存在著很多問題，使得我國對水資源的產權不明晰，收費不規(guī)范，而水資源稅在這兩方面是優(yōu)于水資源費的，主要表現(xiàn)在：（1）稅收反映的是一種法律關系，是國家憑借政治權力，通過立法強制，無償、固定取得的一部分國民收入，征收主體是代表政府的各級稅務機關、海關等；費則是對政府提供的有關行政服務的一種補償，反映的是一種等價的服務關系，征收主體是其他行政機關和事業(yè)單位，因此，征稅有利于明晰產權。（2）稅收需要經(jīng)過嚴格的立法程序，依據(jù)正式的稅收立法而征收；收費一般只需通過行政程序即可，其法律的權威程度無法與稅收相比，因此，征稅具有規(guī)范性。理清稅費關系，以資源稅代替資源費有助于促進水資源的高效配置。

三、開征水污染稅

納稅人水污染防治意識淡薄是開展水環(huán)境保護工作的一大難點。納稅人注重的是如何進行經(jīng)濟建設，如何提高經(jīng)濟效益，對由于自身行為而引起的水環(huán)境狀況惡化，殃及大眾和后人的惡果，漠不關心和估計不夠。更有甚者，觸犯了刑律，仍不知是污染水環(huán)境所致，這種狀況不改變，很難使我們防治污染工作卓有成效。水污染稅的作用原理是通過對排放水污染物的行為征稅，增加其生產成本，使商品價格能準確反映出企業(yè)的生產經(jīng)營活動所付出的污染水環(huán)境的代價，以此來刺激企業(yè)減少水污染物排出，促使其在生產活動結束后自覺地開展水環(huán)境的恢復治理，同時，由于污染的代價要計入商品成本.企業(yè)為求得生存和發(fā)展，必然要加大防治水污染的投入，如建設控污設施、開發(fā)利用新技術和生產工藝、推行清潔生產等，最終減少水污染物排出。眾所周知，稅收能成為有效調節(jié)經(jīng)濟的手段，還在于它有一定的彈性和靈活性，政府通過它既可以對納稅人進行獎勵，也可以對納稅人進行限制。這樣獎限結合，從而引導納稅人能按照政府的意圖行事。在征收水污染稅的政策下，一方面政府可以通過對有水污染行為的單位和個人課征一定比例的稅收來限制他們的污染行為，迫使他們采取措施治理和改善環(huán)境，減少污染；另一方面政府可以通過減免稅來對積極采取措施保護和改善水環(huán)境狀況的單位和個人進行獎勵，鼓勵其繼續(xù)防治水污染。

參考文獻：

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