非政府組織參與突發(fā)事件處置的優(yōu)勢(shì)、困境及出路

摘 要 當(dāng)前，突發(fā)事件正處在一種常態(tài)化的頻發(fā)狀態(tài)，突發(fā)事件的處置不能依靠政府一己之力，而需要全社會(huì)的協(xié)同參與。然而，由于受到傳統(tǒng)管理體制的束縛和制度性的障礙，非政府組織參與突發(fā)事件處置還面臨一些困境，本文從法制保障、政策保障、能力保障及公信力保障四方面提出提升非政府組織參與突發(fā)事件處置能力的可能性路徑。

關(guān)鍵詞 非政府組織 突發(fā)事件 制度保障

作者簡(jiǎn)介：郝燕，中共寶山區(qū)委黨校。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-147-02

一、 非政府組織參與突發(fā)事件處置的優(yōu)勢(shì)

（一）較之政府部門(mén)，非政府組織面對(duì)突發(fā)事件時(shí)表現(xiàn)出更高的專(zhuān)業(yè)性和組織公信度

1. 非政府組織面對(duì)突發(fā)事件處置時(shí)具有更高的專(zhuān)業(yè)性。由于突發(fā)事件可以分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)。不同類(lèi)別以及同一類(lèi)別中不同等級(jí)的突發(fā)事件，對(duì)處置者的專(zhuān)業(yè)性要求極高。而政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，無(wú)論是在突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程中，抑或應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)處置能力都存在一定的偏差，較專(zhuān)業(yè)的非政府組織稍顯遜色。如，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡可能的收集與突發(fā)事件相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，并采用科學(xué)的方法對(duì)收集到的信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估評(píng)測(cè)，以便采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。而在實(shí)踐操作中，由于缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，沒(méi)有靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，很難對(duì)事件做出一個(gè)準(zhǔn)確的研判。再者，由于突發(fā)事件的不確定性，人們一般很難對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生時(shí)間，地點(diǎn)以及規(guī)模數(shù)量等進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的判斷，尤其在發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時(shí)，政府部門(mén)有限的應(yīng)急人員難以掌控整個(gè)現(xiàn)場(chǎng)，甚至出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的失控局面。在這種情況下，非政府組織的積極參與，可以有效彌補(bǔ)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急力量的不足，對(duì)政府部門(mén)開(kāi)展工作起到很好的協(xié)助作用。

因此，非政府組織的自身屬性可以很好的彌補(bǔ)政府在處置突發(fā)事件時(shí)的一些不足。因?yàn)榉钦M織都是各個(gè)行業(yè)的協(xié)會(huì)或組織，其組成人員在各自領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)知識(shí)，如，心理健康教育協(xié)會(huì)可以在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)救援人員以及民眾進(jìn)行適當(dāng)?shù)男睦砀深A(yù)，提供心理方面的咨詢(xún)和幫助；紅十字會(huì)可以憑借豐富的醫(yī)學(xué)知識(shí)開(kāi)展救援。同時(shí)，非政府組織大多是依托一個(gè)特定群體或是基層社區(qū)組成，其對(duì)當(dāng)?shù)氐木唧w情況較為熟悉，且不需要財(cái)政供養(yǎng)，可以有效減少應(yīng)急資源的閑置和政府成本。

2. 非政府組織面對(duì)突發(fā)事件處置時(shí)具有更高的組織公信度和滲入社會(huì)的能力。近年來(lái)，損害政府公信力的事件時(shí)有發(fā)生，像宜黃拆遷，甕安，釣魚(yú)執(zhí)法，躲貓貓，經(jīng)濟(jì)適用房六連號(hào)等等，這樣的事件不斷發(fā)生，就會(huì)不斷地刺激、減弱公眾對(duì)政府的信任度，“政府信用建設(shè)”日益變成“社會(huì)信用這個(gè)‘木桶”的‘信用短板。而公信力在突發(fā)事件處置中占有極其重要的地位，單憑行政強(qiáng)制力并不能在處置中取得我們預(yù)想的效果，甚至?xí)m得其反。如，2003年非典時(shí)期，在北京的很多進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)國(guó)家的“非典”政策了解不多，對(duì)政府也缺乏應(yīng)有的信任，即便身體出現(xiàn)疑似癥狀，也不會(huì)像政府預(yù)期的那樣住院就醫(yī)。關(guān)于外地進(jìn)京務(wù)工人員醫(yī)療費(fèi)不由患者負(fù)擔(dān)的信息沒(méi)有讓大多數(shù)的民工知道和信任。這就是在突發(fā)事件中政府公信力不高和過(guò)于依靠強(qiáng)制力的體現(xiàn)。而相較政府，非政府組織更接近于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也更容易讓民眾對(duì)其產(chǎn)生信賴(lài)，政府部門(mén)難以做到位的社會(huì)層面的工作，非政府組織借助其與社會(huì)公眾長(zhǎng)期建立的信任與友好關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，可以高標(biāo)準(zhǔn)的完成。

（二） 較之政府單兵作戰(zhàn)， 非政府組織在突發(fā)事件處置中更顯靈活、高效

較之政府部門(mén)，非政府組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的組織行動(dòng)更顯靈活高效。尤其在面臨緊急情況時(shí)，由于行政部門(mén)自身繁雜的組織體系和紛繁的科層制管理方式，往往行動(dòng)滯后，反應(yīng)不夠迅速。而非政府組織自身組織架構(gòu)比較靈活簡(jiǎn)便，善于變化，不必拘泥于像行政組織一般的條條框框的束縛，因而反應(yīng)迅速，行動(dòng)便捷。另外，由于組織關(guān)系不是那么復(fù)雜，在行動(dòng)目標(biāo)，計(jì)劃上更容易達(dá)成一致。還需要補(bǔ)充的一點(diǎn)是，非政府組織的成員往往都具有高度的責(zé)任心和使命感，不需要外部環(huán)境的強(qiáng)制，而能自然的投入到任務(wù)當(dāng)中，并能夠高質(zhì)量高效率的完成所承擔(dān)的工作。

二、 非政府組織參與突發(fā)事件處置的困境分析

在突發(fā)事件處置中，政府與非政府組織的合作互動(dòng)應(yīng)當(dāng)是一種基本趨向，然而，由于受到傳統(tǒng)的舊有管理體制的影響，政府和非政府組織的持續(xù)性的合作互動(dòng)還面臨不少的挑戰(zhàn)，既影響了政府職能的有效發(fā)揮，也束縛了非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）非政府組織參與突發(fā)事件處置的獨(dú)立性不夠

1.非政府組織的建立依附于政府，根據(jù)美國(guó)霍布金斯大學(xué)在42個(gè)國(guó)家進(jìn)行非政府組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目的結(jié)果，政府資助在非政府組織的平均收入來(lái)源中所占比例高達(dá)40%，這足以證明非政府組織對(duì)政府的依賴(lài)性。實(shí)踐中，很多非政府組織是依靠政府才得以建立，即便表面上看來(lái)，一些非政府組織的組織姿態(tài)是獨(dú)立的，但其實(shí)質(zhì)上卻仍然是一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。如果我們不能使其成為真正意義上的自治組織，則非政府組織在突發(fā)事件的防治中很難真正發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，其作為政府和公眾之間的橋梁作用也難以有效發(fā)揮。

2.政府對(duì)非政府組織的管理模式抑制了非政府組織主體作用的發(fā)揮。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政管理體制的影響，相較強(qiáng)勢(shì)的政府機(jī)構(gòu)而言，非政府組織則往往表現(xiàn)的過(guò)于弱勢(shì)，政府理所當(dāng)然的把非政府組織納入自己的管理對(duì)象中，實(shí)施嚴(yán)格的管控，大大抑制了非政府組織作用的發(fā)揮，非政府組織的自我調(diào)節(jié)、自我管理能力大大的萎縮。之前在論述中我們也提到，由于受舊有管理體制的沖擊，很多的非政府組織是在政府機(jī)關(guān)授意下建立的，這些組織的建立跟社會(huì)的需要之間存在一種不對(duì)等。而組織成員僅僅把它作為一種謀生的手段，工作中的主動(dòng)性、創(chuàng)新性不夠，使整個(gè)組織缺乏持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。

（二）非政府組織參與突發(fā)事件處置缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制

1.合法性不足。我國(guó)目前還缺少適宜非政府組織發(fā)展的必要的法治環(huán)境，對(duì)比歐美國(guó)家的非政府組織來(lái)看，他們的建立往往都是在比較成熟的法治基礎(chǔ)之上。而我國(guó)的非政府組織方面的立法則經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，相較非政府組織的發(fā)展規(guī)模，立法工作稍顯滯后。雖然現(xiàn)在非政府組織的成立有法律依據(jù)，但是仍然存在一些缺陷或不足。目前，關(guān)于非政府組織的相關(guān)法律條文非常分散，法律層次偏低。有關(guān)非政府組織的立法大多散見(jiàn)于一些行政法規(guī)或規(guī)章，在我國(guó)的整個(gè)法律體系中階層較低。由于立法層次低，導(dǎo)致立法質(zhì)量也隨之大打折扣，有關(guān)非政府組織內(nèi)部的組織財(cái)產(chǎn)關(guān)系等內(nèi)容的立法規(guī)定幾乎空白，尤其是一些具體問(wèn)題由于立法不足而缺乏可操作性，這些規(guī)定的缺失對(duì)非政府組織的正常運(yùn)作帶來(lái)了很多不必要的糾紛，甚至導(dǎo)致很多參與突發(fā)事件的非政府組織和公民不得不為自身的應(yīng)急行為承擔(dān)責(zé)任。

2.制度性缺陷。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，世界各國(guó)對(duì)非政府組織的管理大都采取兩種方式，預(yù)防制和追懲制。我國(guó)采取的是預(yù)防制，也就是嚴(yán)格實(shí)行入口限制的雙重管理，由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)分別行使各自職能對(duì)非政府組織的成立實(shí)行嚴(yán)格限制，在相當(dāng)程度上對(duì)非政府組織的合法成立設(shè)置了很高的門(mén)檻，由于設(shè)置的門(mén)檻很高，使得原本致力于公益宣傳，自身發(fā)展的非政府組織紛紛將重心轉(zhuǎn)移到了組織合法性的問(wèn)題上。

3.能力性不足。我國(guó)的非政府組織是在改革開(kāi)放后慢慢開(kāi)始孕育和發(fā)展，尤其是在近十年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，我國(guó)的非政府組織無(wú)論是在數(shù)量還是活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)張上都有了一定的進(jìn)步。然而總體上來(lái)看，由于發(fā)展歷程短暫，不像國(guó)外的非政府組織有雄厚的資本支持，加之法治政策環(huán)境的滯后，相較國(guó)外同領(lǐng)域的非政府組織而言，我國(guó)的非政府組織能力不足是一個(gè)突出的問(wèn)題。

4.公信力不足。就非政府組織而言，組織的公信力指的是社會(huì)大眾對(duì)其的認(rèn)可和信任程度。非政府組織作為一個(gè)民間自發(fā)、來(lái)自民意、表達(dá)民意的平臺(tái)，人們往往會(huì)對(duì)其抱有比政府和企業(yè)更高的期望和關(guān)注。然而由于非政府組織草根性的特征，一些成員實(shí)質(zhì)不具備在大型救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)或突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的救助能力，加之一些小規(guī)模的草根組織往往沒(méi)有注冊(cè)，不具備合法身份，導(dǎo)致公眾無(wú)法對(duì)該類(lèi)組織有一個(gè)完整的認(rèn)知，從而在政府與民眾之間扮演著極其尷尬的角色。

三、非政府組織參與突發(fā)事件處置的路徑選擇

（一）合法性保障

非政府組織在突發(fā)事件中的作用發(fā)揮必須依賴(lài)一個(gè)完備的、利于其發(fā)展的法治環(huán)境，使其在運(yùn)作中于法有據(jù)，避免不必要的糾紛和事后爭(zhēng)端。一是要加快對(duì)非政府組織相關(guān)立法工作，盡快形成健全、完備、不同層次的法律法規(guī)體系。二是細(xì)化涉及非政府組織法律問(wèn)題的條文。如，非政府組織的設(shè)立、組織和運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，組織的變更和終止，組織責(zé)任的認(rèn)定等。三是對(duì)一些法律條文的調(diào)整和修改，對(duì)于明顯具有滯后性，不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要和非政府組織發(fā)展的條文做出修訂，使非政府組織的活動(dòng)于法有據(jù)。

（二）制度性保障

一是降低非政府組織的成立門(mén)檻，從入口管理逐漸轉(zhuǎn)為事后監(jiān)督與追懲。目前對(duì)于非政府組織的成立，政府機(jī)關(guān)在登記上實(shí)施嚴(yán)格限制，阻礙了非政府組織的良性發(fā)展。應(yīng)當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，一方面給予非政府組織廣闊的發(fā)展空間，另一方面政府可以將有限的管理成本運(yùn)用到對(duì)非政府組織的運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督中來(lái)。二是建立對(duì)非政府組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制，引入評(píng)估和誠(chéng)信制度，對(duì)非政府組織的財(cái)務(wù)以及整個(gè)運(yùn)行管理實(shí)施全面問(wèn)責(zé)；同時(shí)，探索引入第三方的監(jiān)督與評(píng)估，全方位的保障監(jiān)督制度的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元化的監(jiān)督功能。

（三） 能力性保障

一是資源動(dòng)員整合能力。只有獲得越多的資源，同時(shí)對(duì)這些資源加以有效整合利用，非政府組織在參與突發(fā)事件中展現(xiàn)出的公務(wù)服務(wù)能力才會(huì)得到大幅的提升。二是決策能力。非政府組織具有貼近基層，貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)利用其優(yōu)勢(shì)，同時(shí)保持自身的民主與獨(dú)立特性，只有這樣，才能更好的表達(dá)民意，反映民需。三是合作參與能力。 就本文論及的突發(fā)事件參與而言，非政府組織不可能具備獨(dú)立提供突發(fā)事件所需要的全部資源，必須依賴(lài)與政府和企業(yè)的互動(dòng)合作，實(shí)現(xiàn)縱橫聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展跨領(lǐng)域跨層級(jí)的合作。

（四） 公信力保障

非政府組織發(fā)展的動(dòng)力在于其公信力。通過(guò)依賴(lài)自律和他律相結(jié)合，對(duì)非政府組織進(jìn)行合理的約束：一是確立明確和具體的組織信念和使命，并設(shè)立具體的的自律標(biāo)準(zhǔn)，只有明確的信念和使命才能使組織得到成員的認(rèn)同，組織的發(fā)展才有后勁，整個(gè)組織運(yùn)轉(zhuǎn)才能有序充滿活力。二是財(cái)務(wù)管理的規(guī)范與公開(kāi)透明性。建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，每一筆款項(xiàng)的使用都應(yīng)當(dāng)面向公眾有一個(gè)使用的說(shuō)明，建立網(wǎng)上公信力平臺(tái)，讓社會(huì)公眾包括本組織成員都能看到組織運(yùn)作的流程，財(cái)務(wù)使用情況，保證資金使用的合理性。

參考文獻(xiàn)：

[1]王超.重大突發(fā)事件的政府預(yù)警管理模式研究.武漢：湖北科學(xué)技術(shù)出版社.2010.

[2]王宏偉.重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2010.